Державне регулювання як складова змісту публічного адміністрування

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Державне регулювання як складова змісту публічного адміністрування

Білокур Є.І., Маслова Я.І.

Білокур Є.І., кандидат юридичних наук, доцент кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія»

Маслова Я.І., кандидат юридичних наук, доцент кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія»

Стаття присвячена дослідженню діяльності державного регулювання як складової змісту публічного адміністрування. Встановлено, що публічне адміністрування за своєю правовою сутністю включає в себе регулятивну діяльність, відтак, державне регулювання розглядається як невід'ємний елемент діяльності з публічного адміністрування, одна із соціально-орієнтованих функцій публічного адміністрування. Визначено особливості функції державного регулювання.

З'ясовано, що державне регулювання відповідно до законодавства України здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями, Національним банком України, Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення, національними комісіями регулювання природних монополій.

Зроблено висновок, що зміст державного регулювання як складової публічного адміністрування охоплює такі напрямки діяльності публічної адміністрації як нормативне регулювання, нормопроектна діяльність, встановлення регульованих цін і тарифів на окремі види послуг і товарів, і власне така діяльність як: ліцензування, сертифікація, патентування, квотування, стандартизація, застосування нормативів та лімітів тощо.

Надано визначення державного регулювання як функції публічного адміністрування, зміст якої виражається у впливові держави в особі окремих органів державної влади на суспільні відносини та зв'язки, які характеризуються високою суспільною значущістю і відсутністю дієвих механізмів саморегулювання, шляхом встановлення, відміни та коригування правил і рамок поведінки учасників зазначених відносин.

Звернуто увагу, що державне регулювання як функція публічного адміністрування є більш широким поняттям, аніж надання адміністративних послуг, водночас з іншого - далеко не всі адміністративні послуги є проявом функції державного регулювання.

Також проаналізовано співвідношення термінів «державне регулювання» та «правове регулювання». Встановлено, що правове регулювання це форма для державного регулювання. А зміст останнього складають дії, направлені на досягнення певних цілей, які можуть втілюватися в життя як з використанням правових норм (тоді має місце правове регулювання), так і без використання таких. Водночас правове регулювання може бути як пов'язане із вирішенням завдань адміністрування, так і може здійснюватися поза його потребами.

Ключові слова: регулювання, державне регулювання, функція державного регулювання, публічне адміністрування, функції публічного адміністрування.

STATE REGULATION AS A COMPONENT OF THE CONTENT OF PUBLIC ADMINISTRATION

The article is concerned with the study of state regulation as a component of the content of public administration. It is established that public administration by its legal essence includes regulatory activity, therefore, state regulation is considered as an integral element of public administration, one of the socially oriented functions of public administration. The peculiarities of the function of state regulation are outlined.

The article shows that state regulation in accordance with the legislation of Ukraine is carried out by the Cabinet of Ministers of Ukraine, central executive bodies, local state administrations, the National Bank of Ukraine, the National Council of Ukraine on Television and Radio Broadcasting, national commissions for natural monopolies.

Conclusions concerning that the content of state regulation as a component of public administration covers such areas of public administration as regulation, rulemaking, setting regulated prices and tariffs for certain services and goods, and actually such activities as: licensing, certification, patenting, quotas, standardization, application of standards and limits, etc. are drawn.

The state regulation is defined as a function of public administration, the content of which is expressed in the influence of the state represented by certain public authorities on public relations and connections, characterized by high social significance and lack of effective mechanisms of self-regulation, by establishing, repealing and adjusting rules and frameworks participants in these relations.

It is noted that state regulation as a function of public administration is a broader concept than the provision of administrative services, while on the other hand - not all administrative services are a manifestation of the function of state regulation.

The ratio of the terms “state regulation” and “legal regulation” is also analyzed. The results of the study suggest that legal regulation is a form of state regulation. And the content of the latter consists of actions aimed at achieving certain goals, which can be implemented both with the use of legal norms (then there is legal regulation) and without the use of such. At the same time, legal regulation can be related to the solution of administrative tasks, and can be carried out outside its needs.

Keywords: regulation, state regulation, function of state regulation, public administration, functions of public administration.

Постановка проблеми

Реформування інституційних, процедурних та організаційних засад публічного адміністрування, яке відбувається в Україні, і яке перетворилося в постійно відновлюваний циклічний процес (що не завжди має конструктивний характер), природно супроводжується оновленням теоретичних поглядів щодо владно-впорядковуючого впливу на суспільство. Відповідно це знайшло своє відображення та узагальнення у конструюванні поняття «публічне адміністрування», яке набуло широкого застосування серед науковців, стаючи своєрідною квінтесенцією демократичних досягнень у сфері реалізації виконавчо-розпорядчої функції органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Проте у змісті сучасного публічного адміністрування, як на законодавчому рівні, так і у наукових колах, увага здебільшого приділяється сервісній складовій адміністрування. Втім, демократизація адміністрування має свій прояв й у використання так званих «непрямих» методів впливу на суспільні відносини, з чим, як правило, і пов'язується термін «державне регулювання». Відтак, постає питання про призначення державного регулювання у публічному адмініструванні та можливість розгляду його як складової змісту публічного адміністрування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Суттєвий науковий внесок у розробку концептуальних засад публічного адміністрування було зроблено такими вченими, як: В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Д.Н Бахрах, Ю.П. Битяк, Л.Р Біла-Тіунова, С.В. Ківалов, В.О. Колесникова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, РС. Мельник та ін. Дослідження останніх років все частіше присвячені кардинальним змінам у підходах до питання сутності публічного адміністрування, при цьому діяльність з державного регулювання майже не розглядається як частина публічного адміністрування. Разом з тим, відсутня єдність у баченні змісту поняття «публічне адміністрування» та «державне регулювання», що свідчить про актуальність обраної теми дослідження.

Метою даної статті є дослідження державного регулювання як складової змісту публічного адміністрування.

Викладення основного матеріалу

Незважаючи на те, що термін державне регулювання широко використовується як у науковій літературі так і в нормативно-правових актах, зміст його до сих пір залишається недостатньо визначеним. Ключовим моментом при розгляді державного регулювання з наукової точки зору та виходячи з мети даного дослідження постає питання щодо його співвідношення із публічним адміністрування.

У радянський період державно-управлінський вплив здійснювався переважно за допомогою методу адміністративних приписів, прямого розпорядництва в більшості сфер суспільних відносин. Із проголошенням незалежності України, становленням ринкових відносин і лібералізацією соціокультурних галузей впорядковуючий вплив державних інститутів в цих галузях не міг надалі використовувати класичні методи радянської моделі державного управління. Це призвело до доктринального обґрунтування і широкого використання терміну «державне регулювання».

У свою чергу наука адміністративного права пішла далі і на сьогодні активно оперує терміном «публічне адміністрування». Зумовлено це утвердженням «людиноцентриської» моделі держави та сприйняттям того, що держава має забезпечувати, обслуговувати суспільство і значно менше ним «управляти», ніж це вважалося раніше. Саме у цьому контексті набув поширення термін «публічне адміністрування», який має на меті позначити весь комплекс суспільних відносин, врегульованих сучасним адміністративним правом. Слід відзначити, що «публічне адміністрування» відображає якісні зміни у характері виконавчо-розпорядчої діяльності держави. І якщо визначати «публічне адміністрування» як діяльність публічної адміністрації із реалізації покладених на неї обов'язків та задоволення загальних публічних інтересів, то ця категорія має сприйматися у контексті теорії «сервісної держави» та застосування договірних і непрямих методів впливу.

Державне регулювання створює умови для діяльності суб'єктів та об'єктів управління в напрямі, який є бажаним для держави і за яким відбуватиметься розвиток системи публічного адміністрування в цілому. Причому державне регулювання передбачає декілька варіантів майбутньої діяльності керованих об'єктів, створюючи можливість діяти найбільш ефективно. Саме тому державне регулювання часто ототожнюють з використанням непрямих (економічних, заохочувальних, стимулюючих) методів управлінського впливу [1, с. 117; 2, с.21]. Підтримуючи думку про те, що до методів публічного адміністрування відносяться не тільки адміністративні методи, а й економічні або методи непрямого впливу, виділення державного регулювання як одного із напрямків здійснення публічного адміністрування, вбачається, можливим. Отже, державне регулювання - це правова категорія, яка має власне змістовне навантаження, що визначене функціональним призначенням. Таким чином, якщо врахувати, що публічне адміністрування за своєю правовою сутністю включає в себе регулятивну діяльність, відтак, вбачається за можливе характеризувати державне регулювання як невід'ємний елемент діяльності з публічного адміністрування, одну із соціально-орієнтованих функцій публічного адміністрування. З таких позицій сутність регулювання полягає в створенні певних умов для суб'єктів та об'єктів управління для того, щоб останні самі обирали найбільш ефективний для них варіант поведінки.

Наступним моментом при дослідженні державного регулювання є його співвідношення із терміном «правове регулювання». Дуже часто зазначені терміни фактично ототожнюються. У науковій літературі запропоновано підхід, відповідно до якого поняття державного регулювання слід розглядати у широкому та вузькому значенні. У широкому значенні воно виражається у встановленні загальних правил поведінки (діяльності) учасників суспільних відносин і їх коригуванню в залежності від зміни умов. Його суб'єктами є органи законодавчої та виконавчої влади, а також суди. Традиційними правовими формами державного регулювання є закони та підзаконні акти, а також акти судової влади. У вузькому розумінні державне регулювання являє собою одну із функцій державного управління [3, с. 392].

Розуміння державного регулювання як встановлення загальних правил поведінки та як функції публічного адміністрування не виключають один одного. Очевидно, що у «широкому» значенні поняття «державне регулювання» фактично ототожнюється з правовим регулюванням, що здійснюється державою, однак таке ототожнення навряд чи є доцільним як з погляду теорії адміністративного права. Говорячи про співвідношення цих понять більш коректним вбачається стверджувати, що правове регулювання це форма для державного регулювання. А зміст останнього складають дії, направлені на досягнення певних цілей, які можуть втілюватися в життя як з використанням правових норм (тоді має місце правове регулювання), так і без використання таких. Водночас правове регулювання може бути пов'язане як із вирішенням завдань адміністрування, так і може здійснюватися поза його потребами. Наприклад, значна частина правового регулювання, складає саме законодавче регулювання, яке здійснюється Верховною Радою України, але така діяльність не входить до змісту власне публічного адміністрування. При цьому не можна не врахувати, що за допомогою засобів правового регулювання практично здійснюється переважна частина функцій публічного адміністрування, а не тільки державне регулювання.

Законодавство України містить визначення понять «державної регуляторної політики» та «державного регулювання» у певних сферах. Так ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначає державну регуляторну політику у сфері господарської діяльності як «напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України» [4]. Закон України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» містить визначення державного регулювання ринків фінансових послуг як «здійснення державою комплексу заходів щодо регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг з метою захисту прав та інтересів клієнтів фінансових установ, фізичних осіб - підприємців, які надають фінансові послуги, та запобігання кризовим явищам» [5]. Державне регулювання ринку цінних паперів - визначається у Законі України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» як здійснення державою комплексних заходів щодо упорядкування, контролю, нагляду за ринком цінних паперів та їх похідних та запобігання зловживанням і порушенням у цій сфері [6].

На підставі вищезазначеного можна зробити висновок про те, що зміст державного регулювання, як вбачається із наведених визначень, часто розкривається через таку діяльність як контроль, облік даних, встановлення загального напрямку діяльності учасників відповідних відносин, планування, координація. На нашу думку, такі дії або відносяться до інших функцій публічного адміністрування, або до окремих проявів державного регулювання, аніж до його основних ознак.

Державне регулювання відповідно до законодавства України здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями, Національним банком України, Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення, національними комісіями регулювання природних монополій.

Зміст державного регулювання як складової публічного адміністрування охоплює такі напрямки діяльності публічної адміністрації як нормативне регулювання, нормопроектна діяльність, встановлення регульованих цін і тарифів на окремі види послуг і товарів, і власне така діяльність як: ліцензування, сертифікація, патентування, квотування, стандартизація, застосування нормативів та лімітів тощо.

Можна виокремити певні особливості функції державного регулювання: 1) існують окремі органи державної влади, які здійснюють лише функції державного регулювання: Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації; Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг; Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку; 2) функція державного регулювання користування радіочастотним ресурсом спеціального користування покладається на Генеральний штаб Збройних сил України, що взагалі не належить до системи органів виконавчої влади; 3) також державне регулювання як функція публічного адміністрування здійснюється такими конституційними органами як - Національний банк України (згідно із Законом України «Про Національний банк України» є особливим центральним органом державного управління, який здійснює зокрема банківське регулювання - одна із функцій Національного банку України, яка полягає у створенні системи норм, що регулюють діяльність банків, визначають загальні принципи банківської діяльності, порядок здійснення банківського нагляду, відповідальність за порушення банківського законодавства [7];) та Національна рада з питань телебачення і радіомовлення (є конституційним, постійним колегіальним, наглядовим та регуляційним державним органом в галузі телерадіомовлення [8]).

Щодо вищезазначеного хотілося б висловити декілька зауважень. Такий поділ змісту державного регулювання є досить умовним. За допомогою нормативно-правового регулювання здійснюється не тільки функція державного регулювання (проте, більшість пов'язана із питаннями державного регулювання), але й інші функції публічного адміністрування. Зокрема, в якості прикладу можна навести функцію державного планування, що здійснюється за допомогою нормативно-правових актів, функцію організації (затвердження положень про ЦОВВ, посадових інструкцій тощо) та ін.

Також дискусійним є питання відносно «управлінського» характеру діяльності щодо здійснення ліцензування, патентування, надання дозволів, реєстрації та ін. Ліцензування, сертифікація та ін. традиційно адміністративно правовою наукою розглядались і розглядаються як складова владно-розпорядчої діяльності органів державного управління. Фактично Законом України «Про адміністративні послуги» і така діяльність зокрема віднесена до адміністративних послуг [9], які на думку багатьох вчених не мають управлінського характеру [10, с.125]. Відповідно до зазначеного Закону адміністративна послуга - це результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону. Не поглиблюючись у детальне висвітлення зазначеного дискусійного питання, необхідно зазначити наступне. Насправді абсолютна більшість адміністративних послуг - це прихований примус держави, адже, наприклад, якщо особа бажає займатися підприємницькою діяльністю, то зобов'язана зареєструватися підприємцем і т.п. Трансформація владно-розпорядчої діяльності органів державної влади щодо регулювання в надання управлінських (виконавських) послуг розглядається як основний напрям удосконалення адміністративних способів регулювання. Не вірно було б вважати, що надання адміністративних послуг з боку державних органів з'являється з появою нових відносин, пов'язаних із ринковою економікою, або із незалежністю Української держави. Не називаючи свої дії послугами, органи державного управління видавали ліцензії, дозволи тощо. Введення терміна «адміністративні послуги» спрямовано не на виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між органами публічної влади і приватними фізичними та юридичними особами, а на змістовну переоцінку характеру їх правовідносин [11, с. 81]. Тому не можна погодитись у питанні щодо відсутності в характеристиці адміністративних послуг управлінського аспекту.

У той же час, існують окремі відмінності: з одного боку, державне регулювання є ширшим, аніж надання адміністративних послуг, водночас з іншого - далеко не всі адміністративні послуги є проявом функції державного регулювання. Наприклад, не простежується діяльності із регулювання у видачі витягів та виписок з реєстрів, свідоцтв, довідок, копій, дублікатів документів та інші передбачені законом дії, у результаті яких суб'єкту звернення, а також об'єкту, що перебуває в його власності, володінні чи користуванні, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт. Різняться суттєво вони і за суб'єктним складом: адміністративні послуги згідно із Законом України «Про адміністративні послуги» - це діяльність не тільки органів державної влади, але й місцевого самоврядування.

Висновки та перспективи подальших досліджень

Виходячи з розуміння суті регулювання у сфері публічного адміністрування як упорядкування дій об'єкту адміністрування та спрямування його поведінки на виконання певної мети, регулювання є складовою змісту публічного адміністрування. За допомогою функції регулювання створюються умови для нормальної діяльності та функціонування об'єктів публічного адміністрування, підтримується їх розвиток у певних межах шляхом встановлення економічних, правових та інших нормативів. Така специфічність призначення регулювання і дає змогу виокремити його серед інших функцій публічного адміністрування. Отже, державне регулювання слід охарактеризувати як функцію публічного адміністрування, зміст якої виражається у впливі держави в особі окремих органів державної влади на суспільні відносини та зв'язки, які характеризуються високою активністю учасників, масовим характером, високою суспільною значущістю і відсутністю дієвих механізмів саморегулювання, шляхом встановлення, відміни і коригування правил і рамок поведінки учасників зазначених відносин. Безперечно дослідження даної функції вимагає ґрунтовних фахових обговорень та подальших наукових досліджень.

Література

публічний адміністрування законодавство регуляторний

1. Ткач М.П. Державне регулювання і державне управління: співвідношення понять. Підприємництво, господарство і право. 2012. № 8. С. 110-119.

2. Ільницька Н.Ф. Сутність державного регулювання діяльності юридичних осіб приватного права. Юридична Україна. 2012. № 10. С. 18-25.

3. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов Административное право Российской Федерации: Учебник. / М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. 608 с.

4. Про засадидержавної регуляторної політики у сфері господарської діяльності: Закон України від 11 вересня 2003 р. № 1160-IV. Дата оновлення: 01.07.2020 р. URL: http:// zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1160-15 (дата звернення: 15.11.2020 р.)

5. Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг : Закон України від 12 липня 2001 р. № 2664-III. Дата оновлення: 04.10.2020 р. URL:http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2664-14 (дата звернення: 15.11.2020 р.)

6. Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні : Закон України від 30 жовтня 1996 р. № 448/96-ВР. Дата оновлення: 03.07.2020 р. URL:http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/448/96-%D0%B2%D1%80/conv(дата звернення: 15.11.2020 р.)

7. Про Національний банк України : Закон України від 20.05.1999 р. № 679-XIVДата оновлення: 16.10.2020 р. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/679-14

8. Про Національну раду з питань телебачення і радіомовлення Закон України 23.09.1997 № 538/97-ВР Дата оновлення: 03.07.2020р. URL: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/538/97-%D0%B2%D1%80 (дата звернення: 15.11.2020 р.)

9. Про адміністративні послуги : Закон України від 06.09.2012 р. № 5203-VI. Дата оновлення: 14.10.2020 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/5203-17

10. Авер'янов В.Б. До питання про поняття так званих «управлінських послуг». Право України. 2002. № 6 С. 125-127.

11. Сосновик О.О. Поняття та ознаки адміністративних послуг, які надають органи внутрішніх справ. Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. Донецьк, 2006. № 2. С. 80.

Размещено на Allbest.ru