Обмеження в застосуванні заходів забезпечення позову в адміністративному судочинстві: дискусійні аспекти

Наголошено на тому, що має бути можливість зупинення дії судовими органами актів вищих органів влади в разі невідповідності іншим нормам законодавства; презумпція конституційності таких актів не може виключати їх перевірку в судовому порядку; забезпеченню правової визначеності не може сприяти обмеження судів у праві на зупинення їх дії в часі.

Аргументовано, що закріплення на законодавчому рівні можливості оскарження рішень Національного банку України зумовлює наявність гарантій виконання рішення у таких справах та поновлення порушених прав позивачів. Закріплені в адміністративному процесуальному законодавстві обмеження щодо зупинення дії актів окремих державних органів створили нерівні умови судового захисту від неправомірних дій державних органів, які уповноважені встановлювати державні регульовані ціни, зокрема у сфері перевезень залізничним або міським пасажирським транспортом, щодо лікарських засобів, алкогольних напоїв, зв'язку, продукції оборонного призначення тощо.

Запропоновано виключення актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (кадрових комісій органів прокуратури), рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг із переліку актів, зупиняти дію яких суд немає права в порядку забезпечення позову.

Ключові слова: адміністративне судочинство, заходи, забезпечення позову, зупинення дії, нормативно-правовий акт, указ президента, Кабінет Міністрів України.

RESTRICTIONS IN THE APPLICATION OF MEANS SECURING A CLAIM IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS: CONTROVERSIAL ASPECTS

обмеження позов адміністративний судочинство

The article is devoted to highlighting the restrictions on the application of measures to secure a claim in administrative proceedings. The author draws attention to the fact that the restrictions in the administrative procedural legislation restrictions on the suspension of acts of individual state bodies significantly narrowed the content and scope of the right to judicial protection, limited every one's constitutional right to an effective remedy,

It is emphasized that there should be a possibility to suspend the acts of the higher authorities in case of inconsistency with other norms of legislation; the presumption of constitutionality of such acts can not preclude their judicial review; legal certainty can not be conducive to restricting the courts' right to suspend them in time.

Ефективність адміністративного судочинства залежить від багатьох чинників, одним із яких є вжиття судом заходів забезпечення адміністративного позову. Забезпечення адміністративного позову здатне попередити можливі порушення майнових прав чи охоронюваних законом інтересів юридичної або фізичної особи, гарантує виконання судових актів. Водночас практика сьогодення свідчить про наявність перепон у застосування цього процесуального інституту. Зокрема, вимагає переосмислення конструктивність уведення обмежень у застосування заходів забезпечення позову в адміністративному судочинстві.

Обмеження в застосування заходів забезпечення позову в адміністративному судочинстві закріплені в положеннях Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАСУ) [1], зміст яких не позбавлений суперечностей і деякою мірою не відповідає загальним засадам адміністративного судочинства.

Правові питання забезпечення позову досліджувалися представниками різних галузей юридичної науки, зокрема Г Бугою, Н. Іванютою, В. Беляневич, В. Резніковою та іншими. Окремі аспекти забезпечення позову в адміністративному судочинстві розглядалися в роботах Л. Гарник, С. Ківалова, О. Константій, О. Рой, О. Пабат, В. Сьоміної, однак їх аналіз свідчить, що дослідження правових засад обмежень у застосуванні заходів забезпечення позову в адміністративному судочинстві залишено поза увагою науковців.

Викладене вище вказує на актуальність і доцільність наукового дослідження за обраною темою, мета якого - обґрунтування пропозиції щодо обмежень у застосування заходів забезпечення позову в адміністративному судочинстві.

Одним із заходів забезпечення позову в адміністративному судочинстві у ст. 151 КАСУ закріплено такий захід, як зупинення дії індивідуального акта та нормативно-правового акта. Водночас дію не всіх видів актів суд має право зупинити, адже частиною третьою ст. 151 КАСУ передбачені виключення в застосуванні цього заходу забезпечення позову. Аналіз обмежень у застосуванні заходів забезпечення позову в адміністративному судочинстві, які закріплені в частині третій ст. 151 КАСУ, зумовлює виникнення питання про мотиви їх уведення. Зокрема, постає питання про те, із яких мотивів законодавець не надав особі, яку президент України позбавив громадянства шляхом видання відповідного указу, права зупинити дію такого указу у процесі розгляду адміністративної справи про його оскарження?

У редакції КАСУ 2005 р. обмеження щодо зупинення актів Верховної Ради України та Президента України також мали місце й обумовили внесення до Конституційного суду подання про вирішення питання про відповідність Конституції України законодавства в цій частині. За результатом розгляду цього подання Конституційний суд дійшов висновку про відповідність Конституції України відповідних положень КАСУ з огляду на необхідність обмеження права на забезпечення адміністративного позову через специфіку публічно-правових відносин, необхідність дотримання у процесі адміністративного судочинства інтересів не тільки позивача, а й суспільства, держави загалом, на значущість діяльності президента України та Верховної Ради, їхній конституційний статус і презумпцію конститу- ційності ухвалених ними актів, необхідність забезпечення правової визначеності та передбачуваності їхньої діяльності, стабільність регулювання суспільних відносин у державі [2].

З аргументами Конституційного суду України важко погодитись із таких підстав: 1) прийнятий вищими органами влади акт і має передбачати можливість зупинення їхньої дії в разі невідповідності іншим нормам законодавства; 2) презумпція конституційності таких актів не може виключати їх перевірку в судовому порядку; 3) забезпеченню правової визначеності не може сприяти обмеження судів у праві на зупинення їхньої дії в часі. З огляду на колізійність законодавства, наділення суду правом зупиняти дію законів може призвести до зловживання позивачами правом на ініціювання забезпечення позовів у такий спосіб і до хаосу. Перевірка конституційності законів може відбуватися на підставі подання будь-якої особи до Конституційного суду України. Президент України та депутати Верховної ради України є виборними, призначення яких на посади відбувається за вільним волевиявленням народу. Зважаючи на це, встановлення КАСУ окресленого обмеження права суду у процесі застосування такого заходу забезпечення позову, як зупинення дії нормативно-правового акта, вбачається виправданим.

Варто зазначити, що сьогодні у Верховній Раді України зареєстровано проєкт Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо удосконалення перегляду судових рішень в апеляційному та касаційному порядку» № 2314 від 25 жовтня 2019 р., яким передбачено доповнення переліку органів, рішення яких суд позбавляється права зупиняти, такими органами, як Кабінет Міністрів України та кадрові комісій органів прокуратури. Аргументами на користь цих змін суб'єкти законодавчої ініціативи висувають необхідність позбавлення учасників справи зловживати своїми процесуальними правами [3].

Із такою аргументацією не можна погодитись. Як випливає зі змісту ст. 45 КАСУ, зловживання процесуальними правами завжди передбачає вчинення дій, які спрямовані на безпідставне затягування чи перешкоджання розгляду справи чи виконання судового рішення. Уважаємо, що подання заяви про забезпечення позову не може затягнути розгляд справи або перешкоджати йому, адже, за загальним правилом, така заява розглядається судом не пізніше двох днів із дня її надходження, без повідомлення учасників справи, її оскарження не перешкоджає подальшому розгляду справи (ч. ч. 1, 8 ст. 154 КАСУ). Навіть більше, уникнути випадків зловживання правом на подання заяви про забезпечення позову можна шляхом удосконалення законодавства щодо реалізації цього права та впровадження дієвих заходів протидії такому зловживанню, а не шляхом позбавлення позивачів цього права.

Здається, що таким способом законодавці намагаються знизити ефективність перевірки в судовому порядку законності рішень вищих органів державної влади, чим, у свою чергу, зменшити кількість випадків оскарження рішень таких органів.

Окреслені пропозиції щодо змін в адміністративне процесуальне законодавство критично оцінюються і фахівцями. С. Тихонюк уважає, що немає підстав для заборони зупинення дії акта Кабінету Міністрів України ненормативного характеру як засобу забезпечення позову, водночас такі обмеження можуть негативно позначитися на правах та інтересах учасників відповідних справ [4].

Погоджуючись із таким твердженням. варто зазначити, що такі зміни не відповідають ст. ст. 22, 55, 64, 129 Конституції України, адже звужують обсяг наяних прав і свобод, права і свободи людини і громадянина, що захищаються судом, обмежують право на судовий захист і право на звернення до суду з метою захисту своїх прав і свобод, закладають основи нерівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, надають певні преференції окремим учасникам судочинства, зокрема Кабінету Міністрів України та кадровим комісіям органів прокуратури. У правовій країні апріорі не може бути нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції, безпідставно обмежують право громадян на судовий захист.

Більше занепокоєння викликає наявність інших обмежень щодо реалізації права суду зупинити дію нормативно-правового акта, зокрема обмеження щодо рішень Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, актів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Законодавство в цій частині критично оцінюється фахівцями. Так, фахівці головного юридичного управління при Верховній Раді України наголошують, що таким способом створюються умови, які здатні ускладнити або унеможливити виконання рішення у справі, позивач позбавляється права ефективно поновити свої порушені чи оспорювані права й інтереси [5].

Переконані, що в окремих випадках такі обмеження взагалі можуть позбавити позивача права на судовий захист. Важко собі уявити процес виконання рішення суду про скасування постанови (рішення) Національного банку України про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку без зупинення судом дії такого рішення в порядку вжиття заходів забезпечення позову, адже у процесі ліквідації банку здійснюється примусове стягнення заборгованості в межах виконавчих проваджень, продаж майна тощо.

Згідно зі ст. 79 Закону України від 7 грудня 2000 р. № 2121-Ш «Про банки і банківську діяльність», передбачено право банку або інших осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю НБУ, оскаржити в суді в установленому законодавством порядку рішення, дії або бездіяльність Національного банку України [6 ]. Отже, у спеціальному законодавстві особи наділяються правом оскарження рішення Національного банку України без будь-яких обмежень. Тому мотиви законодавця щодо встановлення в КАСУ обмеження суду у праві застосування заходів забезпечення позову в таких справах незрозуміле. У Пояснювальній записці до проєкту КАСУ немає обґрунтування запровадження такої заборони щодо вжиття вказаного заходу.

Заступник директора Фонду гарантування вкладів фізичних осіб О. Білай зазначає, що законодавством не передбачено порядок повернення банкам-бан- крутам банківської ліцензії, економічна доцільність повернення банку на ринок після початку процедури ліквідації відсутня [7]. Такі твердження тільки підкреслюють доцільність зупинення дії рішень Національного банку України про ліквідацію банків у разі їх оскарження в судовому порядку.

Попри це, сьогодні у Верховній Раді України зареєстровано проєкт Закону України від 11 грудня 2019 р. № 2571 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо окремих питань функціонування банківської системи», яким пропонується запровадження безповоротності процедури ліквідації банків і наділення учасника банку правом на компенсування шкоди, завданої рішенням (індивідуальним актом) Національного банку України про виведення банку з ринку (ліквідації, віднесення до категорії неплатоспроможних тощо) у разі визнання протиправним (незаконним) та скасування такого рішення судом [8].

У пояснювальній записці до законопроєкту наголошується на тому, що в законодавстві таких країн, як Сполучені Штати Америки, Велика Британія, Молдова, Литва, Королівство Швеції та Фінляндії, Чехії, Австрії, Латвії, або не встановлено механізму відновлення ліцензії банку з метою реалізації рішення суду, або взагалі не передбачено можливості оскарження рішення компетентного органу про ліквідацію банку. З огляду на досвід європейських країн, суб'єкти законодавчої ініціативи вважають, що засоби захисту власників банку від незаконних дій державних органів мають полягати в компенсації шкоди, яку їм завдано вчиненням таких дій[8].

Не вдаючись до розгляду особливостей ліквідаційної процедури банків з огляду на об'єкт дослідження, упевнені в тому, що закріплення на законодавчому рівні можливості оскарження рішень Національного банку України (далі - НБУ) зумовлює наявність гарантій виконання рішення у таких справах і поновлення порушених прав позивачів. Наявність таких гарантій дозволить захистити не тільки інтереси банків та інших осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю НБУ, а й банківську систему загалом.

Навіть більше, запровадження безповоротності процедури ліквідації банків не відповідає вимогам ч. 2 ст. 393 Цивільного кодексу України, згідно з якою власник майна, права якого порушені внаслідок видання правового акта органом державної влади або органом місцевого самоврядування, має право вимагати відновлення того становища, яке існувало до видання цього акта. І тільки за неможливості відновлення попереднього становища власник має право на компенсування майнової та моральної шкоди [9].

Отже, запозичення європейського досвіту може мати місце тільки за врахування у процесі нормотво- рення особливостей банківської, політичної та судової систем нашої країни, забезпечення узгодженості нормативної бази.

Виключення з кола актів, дію яких має право зупинити суд у порядку забезпечення адміністративного позову, рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо встановлення державних регульованих цін на ринку електричної енергії та природного газу, рішень Конкурсної комісії з добору кандидатів на посади членів цієї комісії також викликає питання. Зокрема, такий підхід запроваджує нерівні умови судового захисту від неправомірних дій державних органів, які уповноважені встановлювати державні регульовані ціни, зокрема у сфері перевезень залізничним або міським пасажирським транспортом, щодо лікарських засобів, алкогольних напоїв, зв'язку, продукції оборонного призначення тощо.

Отже, є безспірним, що такі обмеження в застосуванні заходів забезпечення адміністративного суду істотно звузили зміст і обсяг права на судовий захист, обмежили право кожного на ефективний засіб юридичного захисту, що передбачені ст. ст. 22, 55 Конституції України та ст. ст. 6, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Уважаємо доцільним наділення суду правом зупиняти дію рішень Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, актів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (кадрових комісій органів прокуратури), рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Реалізація цих пропозицій потребуватиме виключення із ч. 3 ст. 151 КАСУ вказівки на рішення вищезгаданих органів.

Водночас питання порядку вжиття судом заходів забезпечення адміністративного позову мають стати предметом подальших наукових досліджень.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ: