Анализ деятельности органов местного самоуправления и их взаимодействие с системой государственной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Анализ деятельности органов местного самоуправления и их взаимодействие с системой государственной власти

Агибалов Ю.В., Рыльский М.Е.; Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Аннотация

Статья посвящена анализу деятельности органов местного самоуправления в сфере разграничения полномочий с органами государственной власти. В статье рассмотрены основные определения и аспекты правового регулирования, определены возможные противоречия между номинальными и фактическими полномочиями и компетенциями. Сделаны выводы по некоторым направлениям деятельности, предложены возможные направления совершенствования.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, номинальные компетенции и полномочия, доктрина местного самоуправления, финансовый/имущественный ценз, направления по совершенствованию.

Abstract

Analysis of the activity of local government bodies and their interaction with the system of public authority

Agibalov Yu.V., Rylskiy M.E.; The Russian Presidential Academy of national economy and public administration

The article is devoted to the analysis of activity of local governments in the sphere of differentiation of powers with public authorities. The article describes the main definitions and aspects of legal regulation, identifies possible contradictions.

Key words: municipal formation, nominal competences and powers, doctrine of local government, financial/property qualification, directions for improvement.

Введение

В Конституции РФ местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, а также одной из форм народовластия (статьи 3, 8, 9,12). В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [1]. Развитие этих конституционных норм закреплено в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон №131 - ФЗ). В статье 1 этого закона прямо сказано, что «местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации, [...], обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [2].

В главе 8 Конституции РФ «Местное самоуправление» даны основы организации и основные функции органов местного самоуправления. Цели, задачи, способ осуществления, территории и функции местного самоуправления закреплены в Федеральном законе №131-ФЗ. На основании анализа Конституции РФ и Федерального закона № 131 -ФЗ, можно сделать вывод о том, что целями деятельности органов местного самоуправления является обеспечение и развитие народовластия, привлечение населения к участию в управлении муниципальным образованием и решение вопросов обеспечения его жизнедеятельности, а также повышение уровня жизни населения. Другими словами, к приоритетным задачам органов местного самоуправления муниципального образования можно отнести две основные задачи - развитие народовластия и повышение качества жизни населения.

Сопутствующими факторами местного самоуправления в России являются такие аспекты, как сравнительно недолгая история развития местного самоуправления в действующей форме, колоссальные различия в размерах территории и количества населения различных муниципальных образований, несовершенство, порой противоречия, заложенные в действующей законодательной базе, неравномерное финансирование, существенные имущественные и финансово-экономические различия как муниципальных образований, так и жителей на различных территориях. Так, в Воронежской области муниципальные образования весьма значительно различаются по численности жителей: от нескольких сотен человек в сельских поселениях и нескольких тысяч человек в муниципальных районах (Репьевский - с населением в количестве 15 680 человек) до городского округа г. Воронеж с численностью более 1 000 000 человек [13]. Другими словами, в настоящее время в России органам местного самоуправления (далее - ОМСУ) зачастую требуется решать индивидуальный набор задач, которые характерны для конкретного ОМСУ и не всегда связаны между собой, а иногда прямо противоречат друг другу.

При этом нельзя сказать, что государство никак не участвует в деятельности ОМСУ - сегодня в субъектах РФ происходит поддержка различных социальных и экономических проектов, инициируемых, в том числе органами местного самоуправления, со стороны государства оказывается адресное и целевое финансирование. Однако эффективность использования выделяемых ресурсов оставляет желать лучшего.

Данная статья посвящена анализу и структурированию основных проблем и противоречий в действующей системе ОМСУ и их взаимодействию с органами государственной власти.

Определения, функционал и основные противоречия в деятельности ОМСУ

В Российской Федерации местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации и является формой осуществления народом своей власти.

Однако единого и точного определения местное самоуправление в научной среде сейчас не имеет. Отсутствие единого определения связано с несколькими противоположными взглядами на основу и сущность местного самоуправления.

По мнению авторского коллектива, под редакцией А.С.Прудникова [8], существует три основных взгляда на местное самоуправление. Первая группа ученых утверждает, что в местном самоуправлении сочетаются государственное и общественное [9]. Другие считают, что местное самоуправление фактически является частью государственной власти [10]. Третья группа ученых считает, что местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве [11].

В связи с этим, местное самоуправление принято рассматривать именно как низовой (первый) уровень публичной власти в государстве, при этом местная власть в осуществлении своих полномочий не выходит за очерченные законом рамки и своей деятельностью не противоречит государственной власти [8].

Другими словами, местное самоуправление стоит рассматривать в широком и узком понимании. В широком смысле местное самоуправление -- это «право населения решать непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросы местного значения». В узком смысле, местное самоуправление -- это органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальное управление и выполняющие отдельные государственные полномочия на территории муниципального образования [6].

Важность местного самоуправления в системе управления государством, разнонаправленность задач, выполняемых муниципальным образованием, достаточно большой объем выполняемых функций, а в отдельных случаях и делегируемых государственных полномочий, характерны не только для муниципальных образований в Российской Федерации. Если обратить внимание на зарубежный опыт, можно сделать вывод, что местному самоуправлению в европейских странах придается не меньшее значение. Достаточно сказать, что Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) говорит о том, что «органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя, право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами-членами Совета Европы, это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне и наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление» [3].

В Российской Федерации Хартия также подписана, ратифицирована и вступила в силу 01.09.1998 года, на основании Федерального закона от 11.04.98 № 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"[4].

Основные отличия формулировок российских законов от принципов, сформулированных в Европейской Хартии [3], заключаются в том, что Хартия, прежде всего, выделяет деятельность органов местного самоуправления, а в российском законодательстве - прежде всего населения, а лишь затем - деятельность органов местного самоуправления. Как было справедливо отмечено Ю.В. Агибаловым, самым уязвимым местом в наших российских реалиях является именно «способность органов местного самоуправления, прежде всего, финансово-экономическая, решать текущие вопросы местного значения» [5].

Анализ статьи 4 Федерального закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что законодательно выделены четыре уровня нормативно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации:

• Надгосударственный уровень (международные договора, другие нормы международного права, имеющие приоритет над национальными);

• Федеральный уровень (федеральные нормативно-правовые акты);

• Региональный уровень (региональные нормативно-правовые акты);

• Местный уровень (решения, принимаемые в рамках компетенций органами местного самоуправления, а также решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан).

В настоящее время в Российской Федерации существует, действует и законодательно оформлена система нормативно -правовой документации, которая:

а) не противоречит международным обязательствам, взятым на себя Российской Федерацией;

б) выделяет и закрепляет четыре уровня нормативно-правового регулирования организации деятельности органов местного самоуправления;

в) регламентирует уровни ответственности и полномочий на федеральном, региональном и местном уровнях;

в) формально закрепляет отсутствие противоречий между действующими нормативно-правовыми актами;

Однако сама доктрина местного самоуправления, основанная на Европейской Хартии местного самоуправления и закрепленная в Конституции Российской Федерации, имеет ряд внутренних противоречий в действующей системе местного самоуправления.

К таковым проблемам обычно относят противоречия:

- между теоретическими представлениями о местном самоуправлении, как о подлинно народной власти, активной и способной решать текущие местные вопросы и фактически проявляемым безразличием населения к работе местного самоуправления, самоустранением большинства населения от активной работы по улучшению своего же качества жизни. В качестве примера можно привести процент жителей, которые посещают местные выборы - как правило, речь идет о 20-30% избирателей в лучшем случае;

- между задекларированным Конституцией Российской Федерации не вхождением органов местного самоуправления в систему государственной власти и фактическим исполнением ими же государственных, социальных и иных обязанностей и обязательств перед населением. В качестве примера можно привести практику оказания населению реализации мер социальной защиты, когда обязательства принимаются государством на федеральном уровне, а исполняются на региональном уровне или уровне местного самоуправления;

- между объемом функций органов местного самоуправления, которые возложены на него федеральным и региональным законодательством и фактическими располагаемыми ресурсами. К ресурсам в данном случае можно отнести финансовые, материальные, кадровые, организационные и прочие. Безусловно, между различными муниципальными образованиями может быть весьма значительная разница в объеме располагаемых ресурсов и тем более, в реальных потребностях. Структурировать или унифицировать одно и другое не представляется возможным;

- между закреплёнными в законодательстве за органами местного самоуправления равными номинальными компетенциями и полномочиями, и их реальной востребованностью в различных муниципальных образованиях;

- высокая степень централизации и забюрократизированности деятельности органов местного самоуправления, когда для решения сравнительно простых вопросов требуется получение согласования вышестоящих органов власти. Данная проблема наиболее очевидна в наиболее крупных муниципальных образованиях.

На основании вышеизложенного, можно сделать выводы, что:

1. Местное самоуправление в России не является частью государственной власти лишь формально. Фактически деятельность местного самоуправления в большой степени зависит от органов государственной власти, прежде всего, финансово. Зачастую органы местного самоуправления исполняют государственные функции, не имея полноценного материально - технического, кадрового, финансового ресурса. Возможно, решением могло бы стать законодательно разрешенная организация на территории муниципальных образований полноценных органов государственной власти, имеющих двойное подчинение и финансирование из государственного и местного бюджетов.

2. Одной из ключевых проблем местного самоуправления в Российской Федерации является недостаточное финансирование и дотационность муниципалитетов. В Российской Федерации законодательно не установлены финансовые и финансово -экономические показатели для создания муниципальных образований. Возможно, требуется законодательная инициатива, устанавливающая финансовый/имущественный ценз, как условие или критерий организации муниципального образования и/или органа местного самоуправления.

Для устранения выявленных проблем и недостатков необходимо продолжить изучение действующих структур, системы подчиненности и взаимодействия между различными уровнями органов муниципальной и государственной власти. Отдельное внимание стоит уделить вопросам соответствия финансирования, кадрового обеспечения муниципальных образований к фактически существующему функционалу.

самоуправление власть правовое компетенция

Список использованных источников

Нормативно-правовые источники

1. Конституция Российской Федерации. - М.: АЙРИС-пресс, 2018. -64с.

2. Федеральный Закон 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российский Федерации. 2003 - №40 - ст.3822.

3. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) ETS N 122. // Информационно -правовой портал «ГАРАНТ.РУ».

4. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления // Собрание законодательства Российский Федерации. Официальные электронные версии бюллетеней. 1998 - № 15 - ст. 1695.

Учебная и специальная литература

5. Агибалов Ю.В. Экономические основы местного самоуправления: теория и практика / Ю.В. Агибалов. -- Воронеж : Воронежская областная типография - издательство им. Е.А. Болховитинова, 2008. - 182 с.

6. Агибалов Ю.В. Местное самоуправление: учебное пособие / Ю.В. Агибалов. - Воронеж: ИПЦ «Научная книга». - 2018. - 504 с.

7. Агибалов Ю.В. Регламентация и стандартизация деятельности органов государственного и муниципального управления [Текст]: учебно-методическое пособие / Ю.В. Агибалов, О.Ю. Агибалова; Воронежский филиал ФГБОУ ВО «РАНХиГС». - Воронеж: Издательско-полиграфический центр «Научная книга», 2017. - 154 с.

8. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция» / под ред. А.С.Прудникова, М.С. Трофимова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. - 543 с.

9. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт. М., 1998. - 349 с.

10. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 136; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: В 3 т. Т. 1. М., 2001. - 451 с.

11. Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 375

12. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: плюсы и минусы: материалы круглого стола, 20.04.2017 г., г. Воронеж / под общ. Ред. Ю.В. Агибалова. - Воронеж: Правительство Воронежской области, 2017. - 37 с. (Местное самоуправление: методические рекомендации и лучшие практики).

Интернет источники

13. База данные показателей муниципальных образований, 2017 год // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики.

Размещено на Allbest.ru