Об изменениях в организации и функционировании властного механизма в результате конституционной реформы 2020 года в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Фонд конституционных реформ

Об изменениях в организации и функционировании властного механизма в результате конституционной реформы 2020 года в Российской Федерации

О.Г. Румянцев

г. Москва

Аннотация

Об особенностях конституционной реформы-2020, ее сильных и слабых сторонах сказано и написано уже немало. Данная статья посвящается анализу изменений в организации и функционировании властного механизма в контексте возможных последствий для конституционного строя Российской Федерации. Хорошо, что тема конституционной реформы пробила дорогу в актуальной политической повестке страны - если это действительно цель, а не средство или его прикрытие. Рассматриваются последние поправки к Конституции Российской Федерации в рамках «единой системы государственной власти» и «единой системы публичной власти» и возникшая уточненная форма правления через призму их соотношения с принципами народовластия, республиканской формы правления, разделения властей по горизонтали и разграничения полномочий по вертикали. Исследуются причины смещения системы сдержек и противовесов в пользу центральной президентской власти.

Ключевые слова: форма правления; единая система государственной власти; народовластие; основы конституционного строя; парламентский контроль

Abstract

About Changes in the Organization and Functioning of the Power Mechanism as a Result of the Constitutional Reform of 2020 in the Russian Federation

O.G. Rumyantsev

The Foundation for Constitutional Reforms, Moscow, Russia

Much has been said and written about the specifics of the constitutional reform 2020, its strengths and weaknesses. This article is devoted to the analysis of changes in the organization and functioning of the power mechanism in the context of possible consequences for the constitutional system of the Russian Federation. It is good news that the topic of constitutional reform has made its way into the current political agenda of the country - if this is really the goal but not the means or its cover. The article considers the latest amendments to the Constitution of the Russian Federation within the framework of the «unified system of state power» and «unified system of public power», and the new refined form of government through the prism of their correlation with the principles of democracy, the Republican form of government, the horizontal division of powers, and the vertical division of powers. The reasons for shifting the system of checks and balances in favour of the central presidential power are investigated.

Keywords: form of government; unified system of state power; people's power; foundations of the constitutional system; parliamentary control

Основная часть

Здесь мы не реформируем Конституцию, мы ее модернизируем. Унифицируем и оттачиваем систему сдержек и противовесов», - убеждал в феврале 2020 г. сопредседатель официальной Рабочей группы по поправкам П.В. Крашенинников. Можно поспорить с его оценкой. Ключевым трендом поправок-2020 становится дальнейшая концентрация верховной власти. Для конституционного принципа разделения властей по горизонтали и разграничения полномочий по вертикали прогноз может быть н негативный. В рамках новой выстраиваемой «единой системы государственной власти» и «единой системы публичной власти» единая вертикаль дополняется единой горизонталью власти.

Конституция по-прежнему предлагает полное «меню»: осуществление народом своей власти непосредственно (референдум, «другие формы прямого волеизъявления» - на местах, ч. 2 ст. 130), через государственные органы и через органы местного самоуправления. Но по Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации» 2004 г. референдум практически неосуществим, местное самоуправление в преднамеренном загоне, парламент, по сути, не избирается, а формируется.

Конституционный принцип народовластия предложено реализовывать отныне через более удобное, максимально сокращенное «меню», по принципу «одного окна»: через главу государства.

Однако обновленная система выглядит не вполне убедительно - как система верховного единовластия, практически - самовластия. Президентская власть распространилась на все государственные органы, с фактическим расширением властных полномочий главы государства за счет части полномочий других ветвей власти, становящихся под единое начало, словно в строй. Сокращается пространство для состязательного совместного диалога, взаимного поиска и осуществления баланса ветвей власти.

Глава государства Конституцией 1993 г. и так был поставлен над всеми остальными ветвями власти, он лично прямо или косвенно определял все их решения и решения всех государственных органов, их кадровое наполнение, порядок функционирования и пути развития государственной власти. Теперь эта система стала более отточенной.

Это более похоже на восстановление в расширенном виде ст. 6 Конституции (Основного закона) СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Через совершенно новую редакцию главы 4 («Президент Российской Федерации») - ключевой в Конституции тренд 1993 г. закреплен расширением. Определенная логика в таком шаге присутствует, но стоит соразмерить ее с резким возрастанием количества и качества рисков.

Президента можно назвать главным бенефициаром конституционной реформы-2020 во всех смыслах. Отметим появление на конституционном уровне значимых, дополнительных к уже имевшимся в главе 4 полномочий главы государства (двух десятков новых полномочий, подчеркиваю - конституционных, часть из которых не нова и поднята с уровня законов, достаточных для объемности и ясности картины).

Президент:

• освобождает Председателя Правительства от должности, без необходимости согласования этого шага и без привязки к отставке Правительства в целом - прежде в Конституции этого прямо прописано не было;

• осуществляет общее руководство Правительством РФ;

• в определяемой им же структуре федеральных органов исполнительной власти определяет органы, руководство деятельностью которых осуществляет сам Президент, и тех, которыми руководит Правительство;

• принимает отставку премьера, его замов и министров силового блока + МИДа, руководство деятельностью которых он осуществляет сам;

• обеспечивает руководство деятельностью упомянутых выше федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ);

• представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности не только судей, но теперь и председателей высших судов и их заместителей; назначает судей других федеральных судов, но теперь и их председателей, заместителей председателей;

• вносит в Совет Федерации представления о прекращении полномочий судей высших, кассационных и апелляционных судов (по сути, прекращает полномочия судей, зависимость которых от Президента возрастает);

• назначает генерального прокурора РФ, его замов, прокуроров субъектов РФ по согласованию с Советом Федерации; освобождает единолично генпрокурора и его замов; назначает на должности после консультаций с Советом

Федерации и освобождает от должностей прокуроров субъектов РФ (сейчас палата делает это сама по представлению Президента);

• предлагает Совету Федерации для назначения кандидатуру председателя Счетной палаты и половину числа ее аудиторов, заместителя и другу половину - Госдуме (комментарии - ниже);

• формирует Госсовет в обеспечение (указанных в ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции) целей согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики России и (новое!) определения приоритетных направлений социальноэкономического развития государства;

• получает в свое распоряжение почти вдвое больше прямых «представителей Российской Федерации, назначенцев в Совете Федерации (квота увеличена с 17 до 30);

• как глава формируемого им Совета Безопасности РФ получает, среди прочих, важное конституционное полномочие «поддержания гражданского мира и согласия в стране»;

• «преодолевает преодоление» (тавтология уместна) президентского вето на принятые парламентом законы посредством обращения в (теперь более зависимый!) Конституционный Суд с запросом о конституционности таких законов;

• в случае конфликта с парламентом получает возможность заблокировать неугодный федеральный конституционный закон или иметь поддержку по отдельным федеральным законам также посредством запроса в Конституционный Суд;

• получает пожизненную неприкосновенность, лишение которой возможно только в порядке процедуры, равной нереализуемой процедуре отрешения; а также возможность иных гарантий по федеральному закону.

В Конституции термин «единая система» применительно к государственной власти встречается дважды, и оба раза - применительно сугубо к конкретным смыслам: к принципу федерализма и принципу единства исполнительной власти.

В ч. 3 ст. 5 говорится о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано, среди прочего, на «единстве системы государственной власти»; подразумевается гарантия совместного осуществления государственными органами как федерального, так и регионального уровней всех государственных полномочий и функций. В ч. 2 ст. 77 уточняется, что по предметам совместного ведения федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти - для согласованного функционирования всего властного механизма в столь сложносоставном государстве, как Российская Федерация.

Указанное вовсе не должно отменять либо подменять другой конституционный принцип осуществления власти - разделения и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Когда возникает искушение обойти этот принцип во имя торжества политической целесообразности - он подвержен эрозии.

Упрочение и без того всесильной президентской власти требует ответа: а каковы сдержки и противовесы, насколько возрастает роль представительной демократии, парламента?

Для восстановления системы реального представления и согласования интересов надо было бы начать с ключевого института, с высшего представительного и единственного законодательного органа и его палат.

Можно приветствовать наделение нижней палаты полномочиями утверждать по представлению премьера кандидатуры зампредов Правительства и федеральных министров, кроме силовых и МИДа (п. а, ч. 1, ст. 103), а также полномочие Совета Федерации проводить консультации по предложенным Президентом кандидатурам ряда руководителей ведомств.

Были, наконец, услышаны наши предложения о парламентском контроле; появилась, правда, не детальная новая глава 5 [1]^х, а всего лишь статья 103: «Совет Федерации, Государственная Дума вправе осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц».

Сюда же отнесем важную норму о заслушивании Госдумой ежегодных отчетов Центрального банка (сами по себе эти отчеты не продвигают контроль в отсутствие политической воли к нему: осенью 2019 г. отчет председателя ЦБ в Госдуме повлек постановление-отпи- ¹ См. репринт этих предложений: Констиуционный вестник. 2000; 5 (23).

ску: «Принять отчет к сведению». «Гора родила мышь» на фоне системных претензий общества к Банку России и его роли в реализации ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции). Но хоть четверть шага вперед сделана.

Увы, не хватило политической воли поднять на конституционный уровень другие нормы парламентского контроля: внесение запросов Правительству от депутатских групп с обязанностью предоставить ответ по существу для его обсуждения в палате с принятием обязующих решений; вызов министров на доклад и вынесение вотума недоверия либо постановления о порицании; создание межфракционных комиссий парламентского расследования с правами участия всех парламентских фракций с выходом на органы следствия; обязанность должностных лиц являться в комитеты и комиссии и предоставлять запрашиваемые сведения и документы.

Без этих полномочий, а также права ставить и решать вопрос об отставке членов Правительства контрольные полномочия на деле сохраняет лишь Президент.

Я продолжаю относиться с осторожным оптимизмом и к поправке о Госсовете, мы предлагали это еще в 1994 г. [2]. Потенциально Государственный Совет может играть в новой властной конфигурации достаточно позитивную роль как конституционный механизм обеспечения согласованного взаимодействия государственных органов. Как инструмент коллегиальной помощи главе государства в выполнении им гигантского объема полномочий, непосильных для одного лица. Этот орган также способен справиться с весьма реальной перспективой внутреннего конфликта во властной «элите».

После первого чтения я предполагал, что корректировка формы правления выглядит как политтехнологический тюнинг имеющегося инструментария для безболезненного трансфера власти. Но сложного и даже просто интересного для политологов и юристов тюнинга не потребуется, если после второго чтения выяснилось, что найден преемник В.В. Путина - им станет сам В.В. Путин. Разумной поправки 2014 г. о представителях Российской Федерации в Совете Федерации в целях трансфера, основанного на здравом смысле и готовности к диалогу, видимо, оказалось недостаточно.

Форма правления, похоже, не становится полупрезидентской или на три четверти президентской республикой по нескольким основаниям. И по причине двух десятков новых конституционных полномочий главы государства, еще выше встающего над другими ветвями власти. И потому, что новые полномочия, которыми наделяется парламент, получают забюрократизированные Госдума и Совет Федерации, ставшие административным приложением властного механизма.

Государственную Думу с новыми полномочиями, полагаю, не просто следует переизбирать (в чем прав внесший такое предложение депутат Госдумы А.А. Карелин), но избирать нужно по-новому: обеспечив конституционные гарантии организации и проведения свободных выборов (именно такими им по-прежнему предписывает быть ч. 3 ст. 3 Конституции).

Совет Федерации с расширенными полномочиями можно также избирать населением субъектов Российской Федерации - иначе, нежели предписано ст. 85 о формировании верхней палаты. Но став подлинно депутатской палатой, Совет Федерации не должен потерять статус представительства населения регионов и региональных интересов, не должен состоять из политических фракций.

Поправками же сделан шаг в другую сторону. Отныне для кандидатов в сенаторы будет требоваться постоянное проживание не на территории субъекта Российской Федерации, как сегодня требует закон, а на территории Российской Федерации.

Именно такой Совет Федерации получил полномочия не согласовывать, а проводить консультации по кандидатурам глав ведомств силового блока и прокуроров субъектов Российской Федерации. А почему не избираемая населением непосредственно Государственная Дума, которая берет часть ответственности за Правительство при утверждении других министров?

Согласен с сомнениями моего коллеги по Конституционной комиссии Е.А. Данилова: главы силовых ведомств становятся какими-то особыми министрами? Будут министры с различным статусом, согласуемые и утверждаемые? Де-юре будет две категории правительства: силовое под Президентом, остальное - под Председателем Правительства?

Видимо, Президент хочет обезопасить себя от непрохождения кандидатур силового блока в недостаточно надежной, ближе стоящей к народу нижней палате.

На мой взгляд, речь идет не столько о конституционных гарантиях парламентаризма и представительной демократии, сколько об уходе от наследия противостояния 1993 г. между съездом и Президентом Ельциным по вопросу о распределении власти в Конституции. В связи с нынешней формой правления, скорее всего, вспоминать и связывать будут только имя Президента Путина.

20-летие правления В.В. Путина увенчивается принятием путинской редакции Конституции Российской Федерации. В полном соответствии с логикой развития персоналистского политического режима в России (в понимании этого термина членом Конституционного клуба коллегой М.А. Красновым как несбалансированного сосредоточения властных прерогатив, как явных, так и скрытых, в руках института-личности (в российском варианте-Президента России) при формальном сохранении принципов и институтов, свойственных конституционному строю) [3].

Предположу, в чем причины существенного смещения системы сдержек и противовесов в пользу центральной президентской власти. Убираются лазейки для возможной нелояльности государственных органов. Сделаны выводы из прецедентов (казусов) предыдущих лет.

Пример первый. Риск нелояльности Федерального Собрания - казус Государственной Думы при Г.Н. Селезневе в 1999 г. с ее упрямой линией на продвижение ряда законопроектов или выдвижение обвинения Б.Н. Ельцину в совершении им тяжких преступлений как основания для отрешения его от должности Президента.

Прививка сделана через гарантированную сдерживающую роль верхней палаты (какую изначально с 1993 г. и предписала команда Ельцина Совету Федерации). Поправка 2014 г. о представителях Российской Федерации (не более 10% от числа членов Совета Федерации - представителей регионов) не разрушала смысла верхней палаты как палаты регионов в федеративном государстве; повышение числа до 30 в сумме с представителями подчиненных Президенту исполнительных органов субъектов дает как минимум искомое гарантированное большинство. Контроль за одобрением федеральных законов (более половины от общего числа членов верхней палаты) будет обеспечен всегда. Совсем немного усилий, чтобы «добрать» до квалифицированного большинства всего 9 голосов сенаторов от заксобраний регионов. Решение же об импичменте двумя третями от общего числа сенаторов отныне - из области невозможного.

Отметим новое решение проблемы возможного преодоления президентского вето на принятый закон. В этом чисто умозрительном отныне случае Президент запросит формируемый им Конституционный Суд о проверке такого закона на конституционность с предсказуемым результатом.

Пример второй. Казус излишне независимых руководителей Правительства. Нетипичный кейс смены Правительства и проводимого им курса в 1998-1999 гг. связан с деятельностью Е.М. Примакова, Ю.Д. Маслюкова и сотрудничавшего с ними главы Центробанка В.В. Геращенко. Ужаснувшись от достижений «победителей девяносто третьего», на девятом месяце своей работы, в мае 1999 г., они подняли вопрос об итогах приватизации в России и шире - итогах деятельности команды Ельцина. Правительство было уволено на фоне попытки Госдумы добиться импичмента Ельцина и поисков его преемника.

В «новой системе разделения властей» Председателя Правительства можно отстранить от должности без всяких согласований единоличным решением главы государства, несмотря на полномочие Госдумы утверждать кандидатуру того по представлению Президента. Вес расширения полномочий парламента определенно нивелируется.

Пример третий. Казус Конституционного Суда (КС) образца 1993 г. и даже 2003 г. В 2020 г. выстроены условия особых отношений верховной власти с Конституционным Судом. Один из ключей - лояльность и зависимость его Председателя.

На заре становления КС В.Д. Зорькин завоевал репутацию самостоятельного государственного деятеля, активно пытавшегося предотвратить конфликт между ветвями власти в 1992-1993 гг., обеспечил принятие решения Конституционного Суда от 22 сентября 1993 г. о признании действий Б.Н. Ельцина нарушающими 10 статей Конституции, что послужило основанием для отрешения того от должности. В 2003 г. самостоятельное решение судей об избрании председателем КС В.Д. Зорькина стало «щелчком по носу» Администрации Президента, накануне заверявшей судью М.В. Баглая, что того ждет избрание председателем. Тогда, вероятно, и зародилось решение встроить дважды непокорный КС в вертикаль власти.

В судьбе КС Конституционная комиссия приняла самое деятельное участие в 1990-1993 гг., спроектировав статью Конституции, приняв участие в разработке проекта закона РСФСР о Конституционном Суде, делегировав в первый состав половину судей и будущего председателя, сотрудничая в согласовании проекта Конституции [4]. Прежнего Конституционного Суда в сложившейся системе уже не будет никогда. Что лишь подтвердило единодушное Заключение от 16 марта 2020 г., Конституционный Суд в своем Заключении от 16 марта 2020 г. не стал оценивать целесообразность предложений, а пришел к заключению, что порядок вступления в силу ст. 1 Закона о поправке к Конституции соответствует Кон-ституции Российской Федерации; не вступившие в силу положения этого Закона -- положениям глав 1, 2 и 9. Осо-бых мнений по данному заключению никем из судей КС в заседании высказано не было; судья КС РФ К. В. Арановский на заседание не явился. КС РФ -- некогда надежда на-шего конституционного строя -- вступил в противоречие со своей же правовой позицией по делу от 5 ноября 1998 г. о толковании ч. 3 ст. 81 и п.а 3 раздела второго «Заключи-тельные и переходные положения» Конституции РФ. вызвавшее нарекание специалистов. Это потеря для конституционного строя России.

Пример четвертый. Казус нелояльности Счетной палаты. Не вернуть уж тех беспокойных времен, когда бывший народный депутат СССР Ю.Ю. Болдырев в должности заместителя ее председателя портил нервы Администрации Президента. По новой редакции Конституции председатель Счетной палаты будет назначаться решением Совета Федерации по предложению Президента. В проекте Конституционной комиссии предлагалось, что парламент назначает и отзывает председателя и членов Государственной счетной палаты, которая подотчетна ему и независима от органов исполнительной власти. В Конституции 1993 г. удалось отстоять, что Счетную палату образуют Совет Федерации и Государственная Дума. Теперь она будет зависимой от Президента и его Администрации. Со своим статусом парламентского органа финансового контроля Счетная палата вынуждена проститься: налицо отход от изначальной концепции и безусловное ослабление конституционного строя.

Пример пятый. Генеральный прокурор. Президент теперь назначает генерального прокурора РФ по согласованию с Советом Федерации. Чтобы не повторить знаковый кейс генпрокурора Ю.И. Скуратова (в 1994 г. - официального оппонента моей кандидатской диссертации), который в 1998 г. после августовского дефолта начал масштабное расследование деятельности сотен должностных лиц, позже дал ход сведениям генерального прокурора Швейцарии Карлы дель Понте о злоупотреблениях в российской верхушке, сотрудничал с Е.М. Примаковым, но в апреле 1999 г. после известной спецоперации был отстранен от должности.

Вывод таков: «конфликты» между ветвями власти, миражи «двоевластия», даже просто несогласие с генеральной линией со стороны отдельных госорганов системе единовластия не грозят.

Отмечу возрастание внутренней противоречивости Конституции и риск ослабления важнейшей ее функции - быть основным законом прямого действия во всей совокупности его статей. Усиливается противоречие между преамбулой, первыми главами, две из которых - «Основы конституционного строя» и «Права и свободы человека и гражданина» получили гарантии незыблемости, и описанной выше новой конфигурацией государственной власти.

Возрастание имитационности, декоративности норм первых двух глав Конституции чревато дальнейшей ревизией и выхолащиванием духа Конституции. Дух Конституции говорит о свободе и солидарности, правах и ответственности, о народовластии и демократии, федеративном, социальном, правовом государстве с республиканской формой правления.

А практика слишком часто опровергает высшую юридическую силу, прямое действие этих положений и их применение на всей территории России. Положения и механизмы глав 4-7 об устройстве государственной власти словно до сих пор несут на себе печать борьбы Президента и его окружения с первым и последним демократически избранным российским парламентом и Конституционным Судом в 1993 г., с правительством в 1999 г.

Россия увязла в этой борьбе, кажется, весьма плохо завершившейся для судеб нашего конституционного строя.

По итогам конституционной реформы-2020 страна получает новую редакцию Конституции России и совершенно новую правовую и политическую ситуацию. Про принятые изменения Президент Путин сказал, что они оправданы и достаточны. Однако прежние вызовы остались, и к ним добавляются новые риски. Как общество и государство управятся с ними - покажет политическая практика реализации принятых решений.

Список источников

1. Румянцев О.Г. 20-летие Конституции Российской Федерации: уроки истории, перспективы развития. Современный конституционализм: вызовы и перспективы: материалы международной научно-практической конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации (Санкт - Петербург, 14-15 ноября 2013 г.). М.: Норма; 2014. Также в: Журнал конституционного правосудия. 2014; 2 (38):10-22; Конституционный вестник. 2020; 5 (23).

2. Румянцев О.Г. Государственный Совет (отрывок из монографии «Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления» (1994) и Комментарий автора. Конституционный вестник. 2019; 4 (22):284-288.

3. Краснов М.А. Персоналистский режим в России: опыт институционального анализа. М.: Фонд «Либеральная миссия»; 2006.

4. Румянцев О.Г. Конституция Девяносто третьего. История явления. Документальная поэма в семи частях от Ответственного секретаря Конституционной комиссии 1990-1993 годов. Изд. 3-е, испр. и доп. М.: Изд-во РГ; 2018.

Reference

конституция государственный власть

1. Rumyantsev O.G. 20th anniversary of the Constitution of the Russian Federation: history lessons, development prospects. Modern constitutionalism: challenges and prospects: Proceedings of the international scientific and practical conference dedicated to the 20th anniversary of the Constitution of the Russian Federation (Saint Petersburg, November 14-15, 2013). Moscow: Norma; 2014. Also in: Journal of constitutional justice. 2014; 2 (38):10-22; Constitutional Bulletin. 2020; 5 (23). (In Russ.).

2. Rumyantsev O.G. State Council (excerpt from the monograph «Fundamentals of the constitutional system of Russia: Concept, content, issues of formation» (1994) with author's Comment. The constitutional Gazette. 2019; 4 (22):284-288. (In Russ.).

3. Krasnov M.A. Personalist regime in Russia: experience of institutional analysis. Moscow: Liberal Mission Foundation; 2006. (In Russ.).

4. Rumyantsev O.G. Constitution of the Ninety-third. History of the phenomenon. Documentary poem in seven parts from the Executive Secretary of the Constitutional Commission of 1990-1993. 3rd ed. Moscow: RG Publishing house; 2018. (In Russ.).

Размещено на Allbest.ru