Основные критерии оценки эффективности исполнения функций государственной власти в контексте развития гражданского общества

Размещено на http://allbest.ru

Финансовый университет

Департамент политологии и массовых коммуникаций

Основные критерии оценки эффективности исполнения функций государственной власти в контексте развития гражданского общества

Расторгуев Сергей Викторович,

д-р полит. наук, профессор

Москва, Россия

Аннотация

В статье исследуются основные критерии оценки эффективности исполнения функций государственной власти в современной России. Делается вывод о возможности выделения семи специальных и одного интегративного критерия. Данные критерии характеризуют экономическую, политическую, социальную эффективность и результативность политического менеджмента. К основным критериям относятся: достижение стратегических показателей в установленные сроки, сбалансированное поддержание целостности системы и активации потенциала развития сфер общественной жизни, целевое расходование бюджетных средств, издержки на реализацию функций, использование адекватного стиля управления. Исследуется роль институтов гражданского общества в осуществлении государственных функций. Третий сектор и бизнес анализируются как подчиненные акторы в неокорпоративной модели. Автор аргументирует необходимость более широкого участия третьего сектора в процессе разработки и реализации государственных политик. Интегративным критерием эффективности исполнения функций государственной власти является формирование максимально широкой выигрывающей коалиции. Данная коалиция может быть измерена уровнем доверия и поддержки «включенных групп» в определенной сфере, а также уровнем недоверия и протестных настроений «исключенных групп» в определенной сфере. Ключевые слова: третий сектор; критерии эффективности; государственные функции; гражданское общество

Abstract

The main criteria for evaluating the effectiveness of the functions of state

power in the context of the development of civil society

Sergey V Rastorguev, Dr. Sci. (Politics), Professor, Department of Political Science and Mass Communications, Financial University, Moscow, Russia

The article examines the main criteria for assessing the effectiveness of the performance of government functions in modern Russia. The author concluded that it is possible to single out seven special and one integrative criterion. These criteria characterize the economic, political, social efficiency and effectiveness of political management. The main criteria include: achievement of strategic indicators in a timely manner, balanced maintenance of the integrity of the system and activation of the development potential of public spheres, targeted expenditure of budgetary funds, costs for the implementation of functions, the use of an adequate management style. The author investigated the role of civil society institutions in the exercise of state functions. Further, the author analysed the non-profit sector and business as subordinate actors in the neo-corporate model. The author argues the need for greater participation of the non-profit sector in the process of developing and implementing public policies. The integrative criterion of the effectiveness of the performance of the functions of state power is the formation of the widest winning coalition. This coalition can be measured by the level of trust and support of “included groups" in a certain area. As well as the level of mistrust and protest sentiments of the “excluded groups" in a certain sphere.

Keywords: a non-profit sector; criteria of efficiency; state functions; civil society

Эффективность в области государственного управления различными сферами общественной жизни, в отличие от эффективности деятельности фирмы, определить и рассчитать сложнее, так как, помимо достижения целевых показателей, соотношения «выпуск-затраты», политический менеджмент включает такие трудно формализуемые характеристики, как легитимность власти, национальные интересы, справедливость распределения общественных благ, реализация прав и свобод человека и др. [1] При этом количество, качество, сроки, издержки получения государственных услуг поддаются учету и могут быть представлены в виде цифровых показателей в абсолютных или относительных величинах. Эффективность исполнения функций государственной власти в контексте гражданского общества целесообразно исследовать в рамках модели политической системы Д. Истона, рассматривающей государственный менеджмент как преобразование требований и поддержки общества в государственные политики, которые через обратную связь воздействуют на новый цикл требований и поддержки [2].

Современной тенденцией развития публичного сектора во многих странах становится усиление контроля за деятельностью бюрократии со стороны третьего сектора. Она проявляется в повышении прозрачности при выработке, принятии и реализации государственной политики. Гарантирование реализации прав граждан при принятии государственных решений позволяет политическим режимам укреплять свою легитимность. Напротив, игнорирование прав граждан вызывает протестные настроения. Создаются механизмы публичной дискуссии и учета мнений групп интересов, выявления фактов нарушения прав граждан и мониторинга процедур восстановления нарушенных прав. Институты гражданского общества проводят мониторинг, экспертизы, осуществляют аналитические исследования, данные которых учитываются при принятии политических решений. Институционализация данных видов деятельности третьего сектора позволяет укрепить легитимность политической системы, включить в процесс принятия решений и администрирования агрегированные требования и поддержку социальных институтов.

В условиях цифровизации сфер общественной жизни чиновники публично обосновывают необходимость и эффективность политик, опираются на ресурсы включенных в сети принятия и реализации политических решений институционализированных организаций бизнеса и третьего сектора. В рамках модели неокорпоративизма органы государственной власти в обязательном порядке учитывают квалифицированные суждения «лицензированных» НКО и только в добровольном, избирательном порядке учитывают квалифицированные суждения «нелицензиро- ванных» НКО. В частности, при экспертизе законопроектов, мониторинге реализации политик в различных сферах, общественных слушаниях. Третий сектор и бизнес вписываются в «железный треугольник» вместе с органами государственной власти.

При делегировании части государственных полномочий третьему сектору можно использовать концепцию рисков и страхования рисков Ф. Эвальда [3] и «нового пруденциализма» П. О'Мелли. [4]. В концепции Ф. Эвальда риск представляется вероятностью, которую можно заранее просчитать и застраховать. Государство определяет сферы, в которых оно готово передать часть функций третьему сектору с исчислением двух типов рисков: а) вероятность наступления неблагоприятных событий в конкретной сфере, если не будут проведены определенные мероприятия со стороны публичного и третьего сектора; б) вероятность неэффективного исполнения делегированных функций третьим сектором, что приведет к негативным социальным последствиям, ответственность за которые понесет публичный и третий сектор. Государство выступает в роли страховщика -- предоставляет третьему сектору финансовые ресурсы на реализацию функции по минимизации рисков (например, регулярный мониторинг экологической обстановки). Государственные гранты третьему сектору выполняют роль страховых премий, а сэкономленные бюджетные деньги служат аналогом прибыли страховщика. Происходит максимизация социальной солидарности -- государство рационально тратит средства налогоплательщиков на финансирование некоммерческой организации, которая принимает на себя обязательство по производству общественно полезной услуги, а выгодоприобретателем полезности услуги выступают граждане, проживающие на территории сферы действия НКО.

В концепции П. О'Мелли предполагается перенос ответственности за индивидуальные риски в поддержке здоровья, поиске работы, пенсионных накоплениях, сохранении имущества, личной безопасности, получении образования на домохозяйства и сообщества граждан. Нетоталитарное государство не берет на себя функцию принуждения к здоровому образу жизни, запрета вредных привычек, массового распространения добровольного медицинского и пенсионного страхования, превентивного устранения возможностей совершения правонарушений, гарантированного предоставления рабочих мест и гарантированного образования выше определенного уровня. Третий сектор призван оказывать экспертное воздействие на поведение граждан (особенно отнесенных к группам конкретного риска) с целью минимизации рисков в указанных сферах. Организации третьего сектора, состоящие, прежде всего, из граждан, минимизировавших специфические риски, оказывают воздействие на граждан с максимальными рисками, чтобы предотвратить наступление неблагоприятных событий или уменьшить индивидуальный/общественный/государственный ущерб от них. Поскольку третий сектор не наделен принудительными полномочиями государственной власти, то его воздействие на граждан, оказавшихся в проблемной ситуации риска, можно рассматривать как гражданскую самопомощь, возвращающую статус активного социального субъекта представителю группы риска. Вместо привычной дихотомии «государство -- общество», формируется модель «государство -- сообщества», в которой публичная власть добровольно передает часть функций и ресурсов третьему сектору с обязательством решать проблемы эффективнее и результативнее.

Для измерения эффективности исполнения функций государственной власти в контексте развития гражданского общества требуется наличие государственной стратегии (отраслевых, региональных стратегий) с конкретными цифровыми показателями, сроками, этапами. Соответственно, первым критерием эффективности будет достижение стратегических показателей в установленные сроки. При отсутствии прогнозных показателей или в случае их регулярной значительной корректировки измерение эффективности невозможно. Стратегические цели, как правило, формулируются представителями профессиональной бюрократии, принимаются законодательными органами и институционализируются в виде нормативных правовых актов. Многоуровневая система стратегий от федерального центра до муниципалитета в идеале представляет собой аналог сбалансированной системы показателей крупной корпорации, которая каскадирует субстратегии сверху вниз и базируется на четырех составляющих: финансы (бюджетные доходы и расходы), клиенты (потребители государственных услуг), внутренние бизнес-процессы (менеджмент в государственных организациях), обучение и рост (подготовка и переподготовка управленческих кадров). Если для частной корпорации приоритетными являются финансовые и клиентские цели, то при реализации государственных функций денежные ресурсы выступают только как средства для достижения клиентских целей, которые заключаются в удовлетворении потребностей индивидуальных и коллективных акторов в ходе реализации различных государственных политик. Достижению клиентских целей способствует третья составляющая -- внутренние процессы (разработка государственной, региональной, муниципальной политики, оказание государственных услуг), обучение и рост -- способность выполнять внутренние процессы дифференцированно (умения, способности, знания государственных служащих).

Третий сектор участвует во всех стадиях процесса -- экспертиза законопроектов, общественные слушания, формирование общественного мнения, организация групп поддержки или протеста, реализация государственных политик в рамках выделенного бюджетного финансирования или на основе самофинансирования, мониторинг эффективности публичного администрирования, выявление дисфункций государственного управления, помощь гражданам в защите своих интересов и прав. Третий сектор, бизнес и неинституционализированные граждане представляются не пассивными объектами государственной политики, а разноуровневыми ресурсными акторами, оказывающими посредством механизма обратной связи воздействие на органы государственной власти.

Вторым критерием оценки эффективности исполнения функций государственной власти в контексте развития гражданского общества можно считать затраты времени на реализацию управленческих функций с учетом вертикальной иерархии уровней государственной власти, горизонтальной специализации по сферам управления [5]. В деятельности государственных органов неизбежно присутствует асинхронность -- бюджетные периоды не совпадают со сроками стратегий, конкретных проектов, запланированные этапы тормозятся паузами на переформатирование при смене руководства, перераспределение функций. Вынужденные сокращения бюджетных расходов негативно сказываются на сроках реализации запланированных целей.

При условии прозрачности процессов принятия и реализации политических решений третий сектор может выполнять роль независимого «хронометра», отслеживающего своевременность прохождения определенных временных этапов. Отклонения от установленных сроков связаны с несколькими факторами: неправильное, излишне оптимистичное планирование этапов; нескоординированность разноуровневых и разноотраслевых акторов; борьба групп интересов. Институционализированные НКО, стоящие вне иерархической вертикали, могут способствовать выстраиванию проактивного тайм-менеджмента, заранее прогнозируя риски отставания от графика, создавая неформальные площадки для координации деятельности представителей государственного аппарата, проводя экспериментальные пилотные проекты.

Третьим критерием оценки эффективности исполнения функций государственной власти является использование адекватного стиля управления -- как внутри самой бюрократической структуры, так и проявление данного стиля по отношению к объектам государственной политики [5].

Стили управления находятся в широком диапазоне между жестко авторитарным и попустительским, соответственно, используется либо механизм тотального патернализма, либо механизм ситуативного рыночного поведения с реакцией на спрос клиентов. На стили управления оказывают воздействие не только субъективные качества руководителя, но и политическая культура общества, корпоративная культура организации, баланс ресурсов акторов государственного и частного сектора, сила организаций гражданского общества.

На современном этапе в российской политике функционирует вертикаль власти с многочисленными элементами «ручного управления» как на федеральном, так и на региональном уровне. В силу значительной дифференциации российских регионов по уровню социально-экономического развития и типу регионального политического режима стили управления могут варьироваться. Активное участие третьего сектора в социально-политической жизни способствует эволюции управленческого стиля разных уровней власти от авторитарного к демократическому. Количественным показателем данного критерия может выступать число НКО, участвующих в реализации государственных функций, объем оказанных НКО услуг.

Четвертым критерием оценки эффективности выступает адекватный уровень сложности управленческого механизма, который теоретически не должен превосходить уровень сложности управляемого объекта [6]. Если управляемый объект оказывается сложнее управляющего субъекта, то эффективность выполняемых государственных функций снижается, отдельные фрагменты взаимоотношений оказываются вне сферы регулирования, развиваются негосударственные практики решения вопросов. Если управляемый объект оказывается проще управляющего субъекта, то возникает ситуация избыточного администрирования, роста бюрократизма, расширения государства. Доминирующая мировая тенденция на усложнение общества приводит к снижению эффективности иерархической бюрократии, что вызывает процесс регионализации, федерализации, развития местных территориальных сообществ, а также приводит к передаче части государственных полномочий третьему сектору.

Несмотря на некоторые корректировки указанной тенденции в России (замедление темпов усложнения общества из-за политики стабилизации, международных санкций, невысоких темпов экономического роста), общество усложняется и государственные структуры оказываются перед дилеммой: либо усложнять государственный аппарат, создавая новые управленческие, контрольные, распределительные органы, увеличивать масштаб государственного сектора, либо вовлекать в процесс реализация части государственных функций третий сектор, бизнес, активизировать и масштабировать государственно-частное партнерство.

В настоящее время принимаются разновекторные решения, используются приемы добровольно-принудительной передачи государственных обязательств бизнесу в форме «социальной ответственности», федерализм приобретает форму унитаризма. Однако ключевым показателем критерия эффективности следует считать долю участия третьего сектора в исполнении государственных функций, количество сфер совместного частно-государственного управленческого партнерства, внедрение практик консоциативной демократии.

Заимствованным из экономики является пятый критерий эффективности на основе издержек -- выраженных в денежной форме затрат на производство услуг публичного сектора. В отличие от рыночных бухгалтерских и экономических издержек, включающих затраты на приобретение факторов производства, упущенную выгоду собственника от альтернативного использования активов, государственные издержки определяются суммами бюджетных расходов на функционирование государственной системы управления. Для государственных служащих разрабатываются ключевые показатели эффективности, которые фиксируют результативность (достижение целей) и эффективность (соотношение результатов и затраченных ресурсов).

Таким образом, эффективность для государственных служащих определяется двумя переменными -- результативностью в достижении стратегических целей и суммой денежных затрат на осуществление администрирования. Специфика публичного администрирования связана с необходимостью строгого соблюдения регламентов и процедур, ограниченностью системы материального поощрения, стандартизацией и масштабированием бюрократических практик, тесной координацией деятельности различных структур.

Если государство производит общественные блага, которые не производит частный бизнес и третий сектор, то невозможно сравнить эффективность общественного и частного сектора. Если государство производит общественные блага, которые производит частный бизнес и третий сектор, то имеется возможность такого рода сравнения.

Применение метода альтернативных издержек позволяет определить виды и объемы государственных функций (обязательств), которые могут быть переданы третьему сектору и бизнесу либо без компенсации в порядке отказа государства от данных функций, либо с денежной компенсацией в порядке бюджетной оптимизации, с использованием компетенций и ресурсов бизнеса и третьего сектора.

Основными параметрами эффективности в таком случае могут выступать цена, качество, гарантированность услуг во времени и пространстве, масштаб деятельности. На критерий издержек влияет налогово-бюджетная система страны. При высокой налоговой нагрузке и значительной доле бюджетных расходов в ВВП третий сектор остается с меньшим количеством ресурсов, что может затруднять финансирование НКО. Однако в ряде стран с большими, нежели в России, показателями налоговой нагрузки и бюджетными расходами (Скандинавские страны) третий сектор активно участвует в деятельности политических сетей.

В отдельный -- шестой критерий -- целесообразно выделить целевое расходование бюджетных средств, которое подразумевает минимизацию коррупционных и теневых практик незаконного перераспределения государственных денег в форме ренты чиновников и бизнесменов. Коррупционные издержки ложатся бременем на налогоплательщиков, и честно работающие государственные органы власти приводят к ухудшению качества государственных услуг, сокращению их количества, вызывают негативное отношение в обществе и в конечном счете подрывают стабильность политической системы, снижая ее легитимность.

Мониторинг целевого расходования бюджетных средств представляется одной из ключевых функций третьего сектора, который непосредственно заинтересован в максимизации кумулятивного эффекта собственной деятельности и работы государственных органов и учреждений. Мониторинг предполагает не только конечную констатацию отклонений от заявленных объемов финансирования, но и оценку рациональности планируемых показателей расходов до начала реализации функций, выявление лоббистских практик внутриминистерских перераспределений бюджетов под курируемые направления деятельности. Практика зарубежных стран свидетельствует о высокой эффективности антикоррупционной работы организаций третьего сектора, которые, с одной стороны, дополняют работу государственных органов финансового контроля, а с другой стороны, играют роль внешних независимых аудиторов, указывающих слабые места государственного управления.

Седьмым критерием эффективности исполнения государственных функций является сбалансированное поддержание целостности системы и активации потенциала развития сфер общественной жизни. Государственные политики нацелены, с одной стороны, на регулирование расширенного воспроизводства материальных и духовных благ для стабилизации социальных отношений, недопущения «провалов рынка», кризисов, девиаций.

С другой стороны, новые вызовы изнутри и извне системы требуют инноваций, новых способов и ресурсов развития. Как главный институт политической системы, аккумулирующий ресурсы, монополию на легитимное насилие и законотворчество, государство в лице структур государственного аппарата опирается при решении проблем на участие третьего сектора. Без гражданского участия политико-экономическая система не способна справиться с проблемами массовой иммиграции и эмиграции, экологии, девиантных форм поведения молодежи, политического абсентеизма, ресоциализации маргиналов и др.

Можно сказать, что в треугольнике «государство -- бизнес -- третий сектор» за стабильность и безопасность отвечает государство, а за инновации -- бизнес и третий сектор, поскольку по своей природе двум последним секторам свойственна меньшая регламентация, стандартизация, иерархичность. политический менеджмент гражданский бюджетный

В случае разбалансированности треугольника возникают риски потери стабильности (опыт РФ 90-х гг., когда роль государства ослабла и оно не выполняло свои функции должным образом) или потери инновационного потенциала (опыт последнего десятилетия РФ, когда бизнес и третий сектор все больше становятся под контроль государства).

Именно необходимость актуализации инновационного потенциала становится приоритетом повестки дня России, а для этого бизнес и третий сектор в рамках неокорпорати- висткой модели должны получить упрощение процедуры «лицензирования» со стороны государства, получить более равноправный доступ к реализации части государственных функций, в том числе с выделением под реализацию этих функций бюджетных средств через механизмы государственно-частного партнерства и гранты.

Интегративным восьмым критерием эффективности исполнения государственных функций с привлечением третьего сектора и бизнеса является формирование максимально широкой выигрывающей коалиции. Деятельность органов власти направлена на реализацию различных политик, у каждой политики имеются свои выгодоприобретатели, при этом издержки в виде налогообложения несет все общество.

Чем большее количество групп интересов и отдельных граждан становятся выгодоприобретателями конкретной политики, тем больше размер выигрывающей коалиции. Можно измерить разницу между максимально возможной выигрывающей коалицией в какой-либо политике и минимальной выигрывающей коалицией, что позволит подсчитать соотношение включенных и исключенных групп.

Чем больше включенных групп и индивидов, тем эффективнее исполнение функций государственной власти, чем меньше включенных групп и индивидов, тем менее эффективна государственная политика. Данный критерий аккумулирует экономическую, политическую, социальную и собственно управленческую эффективность, связанную с выполнением функций по регулированию всех сфер общественной жизни.

Характерной особенностью российских политических сетей и участия в них третьего сектора является доминирующая роль государственных структур, которые «лицензируют» отобранных акторов бизнеса и гражданского общества для участия в публичной политике. Третий сектор и бизнес встраиваются в политическую систему по правилам игры государственных органов, что соответствует проводимой в последнее десятилетие политике поиска собственной модели политического и экономического развития.

Переход на «мобилизационный» сценарий с 2014 г. предполагает консолидацию управленческих структур государства, бизнеса и третьего сектора и расширение участия неправительственных организаций в осуществлении государственных функций при условии прохождения неформальной процедуры «лицензирования», подтверждения лояльности основам политической системы.

Таблица / Table

Критерии оценки эффективности исполнения функций государственной власти / Criteria for assessing the effectiveness of the functions of state power

Критерий достижения максимально широкой выигрывающей коалиции конкретизируется в достижении общественного согласия относительно целей общественного развития и средств их достижения.

Отклонение от общественного согласия, сигнализирующее о неэффективности выполнения государством своих функций, проявляется в протестных настроениях, социальной аномии, росте теневой экономики, распространении агрессивной контркультуры, что в конечном счете подрывает легитимность политической системы.

Эффективность управленческих практик государственных органов и отдельных политиков тестируется гражданами в ходе выборов, референдумов, опросов общественного мнения, обращений, протестных акций, выступлений в СМИ, активностью в социальных сетях. Распространение средств массовой коммуникации дает возможность каждому гражданину стать независимым оценщиком политического менеджмента разных уровней управления.

Эффективность можно измерить через уровень доверия. Социологические опросы ВЦИОМ свидетельствуют о значительном расхождении в оценке эффективности ветвей власти: на первом месте находится Президент РФ, а Правительство, депутатский корпус, губернаторы, судебная власть оцениваются как менее эффективные, уступая армии, церкви, СМИ (https://wciom.ru/news/ratings/ odobrenie_deyatelnosti_obshhestvennyx_institutov/).

Таким образом, можно обобщить критерии оценки эффективности исполнения функций государственной власти в контексте развития гражданского общества (см. таблицу).

Список источников

1. Ахременко А. С. Оценка эффективности государства в производстве публичных услуг: теоретическая модель и методика измерения. Полис. Политические исследования. 2012;(1):113--119.

2. Easton D. A Systems Analysis of Political Life. New York: John Wiley and Sons, Inc.; 1965:72-73.

3. Ewald F. Insurance and risk. The Foucault effect: studies in Governmentality. G. Burchell, G. Gordon, P. Miller, eds. London: Harvester Wheatsheaf; 1991:197-210.

4. O'Malley P. Risk, power and crime prevention. Economy and Society. 1992;21(2):252-275.

5. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература; 1997.

6. Шабров О. Ф. Эффективность государственного управления в условиях постмодерна. Власть. 2010;(5):4-9.

References

1. Akhremenko A. S. Evaluation of the efficiency of the state in the production of public services: theoretical model and method of measurement. Polis. Politicheskie issledovaniya. 2012;(1):113--119. (In Russ.).

2. Easton D. A Systems Analysis of Political Life. New York: John Wiley and Sons, Inc.; 1965:72-73.

3. Ewald F. Insurance and risk. In The Foucault effect: studies in Governmentality. G. Burchell, G. Gordon, P. Miller, eds. London: Harvester Wheatsheaf; 1991:197-210.

4. O'Malley P. Risk, power and crime prevention. Economy and Society. 1992;21(2):252-275.

5. Atamanchuk G. V. Theory of public administration. Moscow: Yuridicheskaya literatura; 1997. (In Russ.).

6. Shabrov O. F. The efficiency of public management in the postmodern period. Vlast'. 2010;(5):4-9. (In Russ.).

Размещено на Allbest.ru