К вопросу о правовой природе административного договора

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу о правовой природе административного договора

Карпов О.В.,

старший преподаватель кафедры публично-правовых дисциплин ФКОУВО «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний»

г. Владимир

Аннотация

административный договор управление акт государственный

в статье рассматриваются различные подходы к пониманию и сущности административного договора на этапе его возникновения и развития в системе государственного управления, анализируются различия между административным и гражданским договором, а также административным актом.

Ключевые слова: государственное управление, договор, акт управления, правовой институт, публичный договор, стороны договора.

Annotation

the article deals with different approaches to the understanding and essence of the administrative agreement at the stage of its emergence and development in the system of public administration, analyzes the differences between the administrative and civil contract, as well as administrative act.

Keywords: public administration, contract, act of management, legal institution, public contract, parties to the contract.

Создание института административного договора в российской управленческой и законотворческой практике прошло тернистый и достаточно продолжительный путь.

В начале 20 столетия в дореволюционной России опыт использования административных договоров в качестве правовой формы вообще не учитывался законодателями и был практически забыт.

Проблема о договорных методах и формах государственного управления в юридической литературе СССР впервые была поставлена и получила научную поддержку со стороны научной общественности в период проведения новой экономической политики в 20-е года 20 столетия [2, с. 4449].

Елистратов А.И. говорил, что властвование, не учитывающее интересы и волю подвластных, может утратить почву, а также отмечал что, хоть в административном праве превалирует принцип одностороннего властвования, в некоторых случаях применение договора взамен принудительного влияния является более целесообразным, так как предоставляет возможность сэкономить финансовые и материальные средства.

Существовали и кардинально противоположные мнения. В 1928 году была опубликована статья Сперанской К. «об административном договоре», в которой остро поставлен вопрос, касающийся того, а необходим ли вообще институт административных договоров и соглашений в советском государстве [3].

Во время жесткого централизованного руководства всех сторон жизни государства и общества, действия в бывшем СССР плановой экономики, отсутствия рыночных отношений в народном хозяйстве компетенция государственных органов управления в краях, республиках, областях, городах, районах были достаточно ограниченными и специфическими.

В качестве главной правовой формы деятельности исполнительных органов власти в 40-60-е года 20 века выступало принятие подзаконных правовых актов - властных односторонних предписаний, которые подлежали неукоснительному исполнению и регулировали отношения управления лишь по вертикали. В то время сформировалась устойчивая система директивно - плановых предписаний.

Наряду с этим, с 50-х годов 20 века уже можно встретить договоры, заключаемые между местными Советами, договоры между гражданами и органами государственной власти, в том числе, между отраслевыми центральными государственными органами управления - генеральные договоры хозяйственных ведомств. В это время стала появляться научная литература об этих видах договоров. Вопрос о договорных методах и формах с 60-х годов 20 столетия снова стал привлекать пристальное внимание со стороны исследователей.

Сильный резонанс по вопросам, связанными с институтом административного договора, сформировали исследования Новоселова В.И. и Ямпольской Ц.А. В качестве повода для начала дискуссий выступило исследование Стайнова П. - болгарского автора, специализирующегося в сфере административного права. В своей работе он категорически отрицал существование института административного договора в правовой социалистической системе.

Ямпольской Ц.А. вопрос был поставлен так: действительно ли термин административного договора выступает абсолютно неприемлемым в условиях существования СССР? В последующем она отмечала некоторое неравенство сторон административного договора, но подчеркивала, что определенное ущемление для гражданина в части, касающейся закрепления условий договора может быть возмещено за счет увеличения ответственности за исполнение таких условий органами государственной власти и должностными лицами.

С позиции Новоселова В.И. административный договор характеризуется в качестве управленческого действия, которое одновременно имеет и черты юридического равноправия, и власти-подчинения. В качестве административных договоров он выделял договоры перевозки общественным транспортом, договоры пользования гражданами библиотек и другие. По его мнению, различие таких договоров от гражданско-правовых заключается в том, что субъекты договоров имеют не одинаковое положение. Орган управления сохраняет за собой властные функции вне зависимости от того, что у него есть некоторые обязательства перед другой стороной.

Дальнейшее проведение многочисленных реформ в административной сфере оказывало влияние и на изменение властных отношений в системе управления с преобладанием координационных начал. Подобные условия способствовали повышению значения административного договора и вывод его более высокий уровень: чуть ли не наравне с административным актом. Вообще, вопрос, касающийся определения сущности и значения административного договора в управленческой деятельности, выступает в качестве актуального и дискуссионного в течение нескольких десятков лет. В связи с этим, стоит проанализировать суть данного правового феномена.

Так, в частности, Бахрах Д.Н. представляет определение административного договора в качестве базирующегося на административноправовых нормах и разработанного на основе добровольного согласования волеизъявления двух либо более субъектов административного права, в качестве одного из которых выступает всегда орган государственной власти, многосторонний акт, которым устанавливаются, изменяются или прекращаются взаимные права и обязанности его участников [4, 90 -101].

С целью понимания сущности административного его следует отличать от иных правовых категорий, среди которых:

- иные публичные договоры;

- частные договоры;

- административные акты.

Под договором с позиции общеправовой теории подразумевается соглашение между сторонами, в котором определена воля участников, направленная на установление, изменение и прекращение правоотношений. В качестве признаков договора можно обозначить следующие:

- взаимная ответственность сторон договора;

- эквивалентный характер;

- формально-юридическое равенство участников договора;

- автономия волеизъявления сторон договора;

- диспозитивность правового регулирования [4, 90-101].

Такие характеристики функционируют относительно административного договора с некоторыми ограничениями, которые обусловлены спецификой данного правового феномена. Следовательно, различия между гражданско - правовым и административным договором состоят в следующем:

- в качестве обязательного участника административного договора является исполнительный орган власти либо его должностное лицо;

- субъекты административного договора имеют неравное положение, поскольку управленческий орган обладает властными полномочиями административного характера, наряду с этим, он несет некоторые обязательства перед второй стороной договора [1, 196-201].

Следует еще раз отметить, что стороны в гражданско-правовом договоре находятся в равном положении. Ни у одной из сторон нет над другой властных полномочий. В том случае, если орган власти выступает в качестве участника такого договора, его правовой статус обусловлен не его полномочиями, а его гражданской правоспособностью.

В административном договоре обязательно определяется: с кем, на каких условиях и когда он может заключаться. Кроме того, не исключен многовариантный выбор и свобода усмотрения.

Если гражданский договор заключается для реализации частный интересов, то административный договор - для реализации публичных интересов.

Договор с позиции цивилистики рассматривается в качестве юридического факта, документа и правоотношения. К этому в публично - правовой среде добавлено понимание его в качестве источника права [1, 196 - 201].

Термин публичный договор выступает как более широкий, нежели административный договор. Так, в частности, в классификации, представленной Тихомировым Ю.А. были обозначены следующие разновидности публичных договоров:

- Международные договоры;

- О гражданском согласии;

- Между негосударственными и государственными структурами;

- О сотрудничестве и дружбе и т.д.

Следовательно, каждый административный договор можно рассматривать в качестве публичного, но не каждый публичный договор имеет признаки административного. С целью понимания сущности административного договора необходимо его разграничить с административным актом. В связи с этим, рассмотрим отличия между ними, среди которых выделяют следующие:

1) В административных актах, по общему правилу, содержится внешне управленческие сведения, а договоры включают в себя взаимные права и обязанности его участников.

2) В качестве субъектов административного договора выступают любые субъекты административного права, а субъектами административного акта являются субъекты, имеющие властные полномочия;

3) Административный договор сохраняет координационный характер, а при принятии административного акта, отношения между субъектами становятся вертикальными.

Следовательно, административный договор выступает как разновидность публично-правового договора. Ему отведено промежуточное место между договором частноправового характера и административным актом. Для российского государства он выступает как объективный фактор управленческой реальности.

Наряду с этим, интерес к анализу данного правового феномена обуславливается тем, что законодателем не урегулирована большая часть вопросов, которые связаны с определением места данного института государственного управления, в том числе с установлением его законной дефиниции, специфики и условий вступления данного договора в силу, а также исполнения обязательств, предусмотренных таким договором и особенностей его расторжения.

Библиографический список

1. Зотова С.А. Теория административного договора // Академическая публицистика. - 2017. - № 2.

2. Касаева Т.В. Становление доктрины административного договора в России // Научный альманах. - 2016. - № 11.

3. Сперанская К. Об административном договоре // Вестник Верховного суда СССР. - М. - 1928. - № 3(12).

4.Шевченко К.Ю. Административный договор: сущность правового феномена // Международный журнал конституционного и государственного права. - 2018. - № 1.

Размещено на Allbest.ru