Государственно-правовое регулирование языковых отношений в США и Канаде

Соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти

Соглашения между уровнями власти получили в Канаде широкое распространение с середины прошлого века. Требований к их содержанию, к статусу участников, к процедуре заключения законодательство не содержит. Соглашения, действующие в настоящее время, редко содержат юридические обязательства (причем соглашения правового характера - это, как правило, довольно компактные документы).

Круг участников современных соглашений обычно ограничен исполнительной ветвью власти (т.е. они не предполагают одобрения законодательным органом). Данное обстоятельство предопределяет преимущественно неформальный характер соглашений. «Исполнительные» соглашения самого высокого уровня - между правительствами в целом - априори не должны быть правовыми: коллегиальные органы исполнительной власти в Канаде не обладают правовым статусом и, следовательно, их решения не могут иметь правового характера. В свою очередь, это обусловливает неформальный характер соглашений, заключаемых в их развитие главами министерств и должностными лицами более низкого ранга.

Неформальные соглашения обычно представляют собой изложение политических договоренностей или намерений (часто довольно абстрактных) сотрудничать в том или ином направлении, либо описание практических мероприятий в сферах, представляющих взаимный интерес, и иных технических моментов (эти документы могут быть весьма объемными).

Как было сказано, неформальные соглашения не содержат юридически обязывающих положений и, следовательно, не пользуются судебной защитой. Однако они выполняются по политическим соображениям, в силу практической заинтересованности сторон и потенциальных санкций, имеющихся в их распоряжении. В силу фактического переплетения сфер ответственности уровней власти их органы и должностные лица постоянно работают совместно над решением общих проблем. Поэтому, хотя на уровне политического руководство конфликты между федерацией и регионами нередки, устоявшийся рабочий характер отношений между государственными служащими федерации и провинций, и территорий позволяет решать текущие управленческие задачи, не прибегая к юридическому закреплению обязательств между сторонами. Потенциально слабой стороной неформальных соглашений является то, что в случае смены правительства новые политические лидеры могут посчитать себя не связанными соглашениями, заключенными их предшественниками.

Регистрация неформальных соглашений не производится, поэтому официальная информация об общем количестве соглашений федерального правительства с провинциями и территориями отсутствует. В 2006 г. правительство Канады окончательно отказалось от попыток создания единого реестра соглашений с участием федеральных органов исполнительной власти (некоторые федеральные органы имеют реестры своих соглашений, однако далеко не всегда хранят их аутентичные экземпляры). По различным экспертным оценкам, в начале XXI в. действующими можно считать от полутора до двух тысяч таких документов.

По одним вопросам могут заключаться единые соглашения со всеми желающими провинциями, по другим - отдельные с каждой провинцией. Например, в соглашении о сборе налога на доходы физических лиц, в Соглашении о внутренней торговле 1994 г., в рамочном соглашении о социальном союзе от 4 февраля 1999 г. участвовали все провинции и территории, кроме Квебека, в соглашении о сборе налога на прибыль организаций - все провинции, кроме Альберты, Онтарио, Квебека. Соглашения о сборе других налогов заключаются с провинциями в отдельности. Соглашения об осуществлении федеральной полицией функций провинциальной полиции заключены со всеми провинциями, кроме Онтарио и Квебека. Для реализации рамочных соглашений заключаются отдельные соглашения - с каждым регионом (как правило, это очень подробные и объемные документы)6 или со всеми регионами по более конкретным вопросам (так называемые «подсоглашения»).

Наиболее важные соглашения обычно подписываются от имени правительства компетентным министром (или министрами). Например, Рамочное федерально-провинциально-территориальное соглашение о политике в сельскохозяйственной сфере в XXI веке со стороны Канады подписано министром сельского хозяйства, со стороны большинства провинций - министром, выполняющим аналогичные функции (например, от

Острова Принца Эдуарда - министром сельского и лесного хозяйства, от Британской Колумбии - министром сельского хозяйства, продовольствия и рыболовства), со стороны Ньюфаундленда и Квебека - министрами, ответственными за сельскохозяйственную политику, и министрами межправительственных отношений, со стороны территории Юкон - министром энергетики, недропользования и природных ресурсов, Северо- Западных территорий - министром природных ресурсов, природопользования и экономического развития, Нунавута - министром обеспечения устойчивого развития. Менее значимые соглашения подписываются должностными лицами, подчиненными министрами, а зачастую вообще не подписываются.

С точки зрения межбюджетных отношений в настоящее время в привилегированном положении находятся две провинции - Ньюфаундленд и Новая Шотландия. В соответствии с обещанием премьер -министра Канады в январе 2005 г. были подписаны двусторонние соглашения с этими провинциями о доходах от добычи нефти и газа на континентальном шельфе. Условия данных соглашений позволяют не учитывать эти дополнительные доходы провинциальных бюджетов при расчете выравнивающих трансфертов. В результате с учетом трансфертов бюджетные доходы Ньюфаундленда на душу населения уже превысили соответствующие доходы в провинции Онтарио, которая вообще не получает выравнивающие трансферты.

Другие (не имеющие большого финансового значения) вопросы в качестве предмета соглашений интересуют, в первую очередь, провинцию Квебек. Так, с 1971 г. Канадой и Квебеком было заключено четыре соглашения о передаче на провинциальный уровень вопросов иммиграционной политики (позднее соглашения об иммиграции были заключены с большинством провинций, однако именно Квебек пользуется наибольшей самостоятельностью в осуществлении иммиграционной политики).

федеральный власть законодательный соглашение

Участие законодательных органов в заключении соглашений

Даже если соглашение не требует ратификации для вступления в силу, для реализации его положений, если они связаны с бюджетными расходами, необходимо принятие законодательных актов на федеральном и провинциальном уровне (таким образом, условия многих неформальных соглашений находят отражение в законодательстве, т.е. «косвенно» ратифицируются). Иногда, наоборот, соглашения заключаются на основании и в развитие законов.

Порядок участия законодательных органов в заключении соглашений основывается на принципе парламентского верховенства. Последний предполагает (и это подтверждено решением Верховного Суда Канады) право парламента отменять в одностороннем порядке ратифицированные соглашения или вносить в них изменения. Кроме того, законодательный орган своим решением не может ограничивать свободу своего усмотрения в будущем (что означает невозможность установления для прекращения действия того или иного соглашения более сложной процедуры, чем процедура ратификации).

Поэтому, хотя денонсируются соглашения довольно редко, но ни одно соглашение от этого не застраховано. Например, правительство С. Харпера в 2006 г. приняло решение не продолжать финансирование федерально-провинциальных соглашений по защите детства, что было поддержано парламентом (однако трансферты провинциям будут заменены налоговыми льготами непосредственно гражданам, и в сумме они должны превысить объем финансирования, первоначально предполагавшегося в соответствии с соглашениями, в два раза).

Наконец, заключение соглашения может являться начальной стадией внесения поправок в Конституцию. По данному пути (на основании неформального предварительного соглашения) была, в частности, проведена конституционная реформа 1981 г. Любопытно, что после ряда неудачных попыток согласовать положения реформы с требованиями Квебека (наибольшие разногласия вызывало реформирование порядка внесения поправок в конституцию) федеральное правительство во главе с П. Трюдо приняло решение представить проект новой Конституции британскому парламенту без предварительного одобрения со стороны провинций. Однако Верховный Суд Канады в июне 1981 г. постановил, что хотя это и не нарушает законодательство, но не соответствует конституционным обычаям страны, т.е. для того, чтобы быть легитимным, предложение о поправке должно пользоваться значительной поддержкой в провинциях. В результате 4 ноября 1981 г. на конференции первых министров12 было достигнуто соглашение (между Канадой и всеми провинциями, за исключением Квебека13) о новом порядке принятия поправок. В декабре 1981 г. британский парламент одобрил Акт о Канаде (Акт о Конституции Канады), вступивший в силу в 1982 г.14 (далее - Акт 1982 г.).

В настоящее время процедура внесения поправок в Конституцию регламентируется ст. 38-49 Акта 1982 г. Для принятия поправок по некоторым вопросам15 требуется единогласие провинций. В конце 1980-х гг. была предпринята попытка внести в Конституцию такого рода поправки. По Мич - Лейкскому федерально-провинциальному соглашению 1987 г. Квебек присоединялся к Акту 1982 г.16 в обмен на пакет выгодных этой провинции поправок, в числе которых предполагались: представление кандидатур на должности членов Верховного Суда Канады провинциями, расширение круга вопросов, конституционные поправки по которым требуют единогласия провинций, предоставление провинциям права устраниться из-под действия конституционных поправок, расширяющих законодательную компетенцию федерации, признание Квебека «отдельным сообществом», конституционные гарантии сохранения действия соглашений между федерацией и провинциями в сфере иммиграции, дальнейшее ограничение федерального права расходования..

Договорные взаимоотношения субъектов федерации

Соглашения между канадскими провинциями и территориями касаются двух основных групп вопросов: кооперации и сотрудничества в определенных сферах и создания институтов межрегиональной координации.

Как и соглашения с участием федерального правительства, двусторонние и многосторонние соглашения в рамках провинциально-территориального уровня в основном имеют неформальный характер. Официальная статистика, отражающая количество действующих документов и динамику их заключения и исполнения, отсутствует (правда, такую статистику в отношении своих договоров и соглашений пытается вести провинция Квебек).

Список использованной литературы

1. А.В. Безруков Конституционное право России. Учебное пособие / А.В. Безруков. М.: Юстицинформ, 2015. 304 c

2. М.Б. Смоленский Конституционное право зарубежных стран / М.Б. Смоленский. М.: Феникс, 2016. 192 c

3. А.В. Попова Конституционное право зарубежных стран. Краткий курс лекций / А.В. Попова. М.: Юрайт-Издат, 2017. 160 с.

4. Гражданский кодекс РФ: научно-практический комментарий / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. Есть. О. Харитонова. Х.: Одиссей, 2000.

Размещено на Allbest.ru