Современное состояние правового регулирования государственного (муниципального) бюджетного контроля

Размещено на http://www.allbest.ru

Современное состояние правового регулирования государственного (муниципального) бюджетного контроля

Пауль А.Г. - профессор кафедры финансового права юридического факультета Воронежского государственного университета, доктор юридических наук, доцент

В статье рассматривается система отношений, составляющих государственный (муниципальный) финансовый контроль, анализируется системность их регулирования. Автор указывает на отдельные недостатки построения этой системы. В качестве одного из вариантов решения существующих проблем предлагается включить все нормы, посвященные государственному (муниципальному) бюджетному контролю, в один раздел Бюджетного кодекса РФ, посвятив отдельным его направлениям самостоятельные главы.

Ключевые слова: бюджет, контроль, бюджетный кодекс, санкционирование, особые бюджетные полномочия по контролю

государственный финансовый муниципальный контроль

The paper considers the system of relations concerning the state (municipal) financial control, analyzes the system of their regulation. The author points out some problems in the construction of the system. As one of the solutions to existing problems it is proposed to include all the rules connecting with the state (municipal) budget control in one section of the Budget Code of the Russian Federation and to set up separate chapters for separate directions of the control.

Keywords: budget, control, budget code, authorization, special budgetary powers for control

Государственный (муниципальный) финансовый контроль является неотъемлемой частью бюджетных отношений. Он призван обеспечить эффективное и целевое использование бюджетных средств. В связи с этим законодатель уделяет особое внимание регулированию контрольных отношений.

В последние годы положения бюджетного законодательства, посвященные контролю, претерпевают существенные изменения. Значительное влияние на правовое регулирования контрольной деятельности оказали федеральные законы, принятые в 2013 г.1 и в 2019 г. Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Федеральный закон от 26 июля 2019 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государ-ственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита». В результате появилось много вопросов как научного, так и практического плана, связанных с применением норм бюджетного законодательства, его регулирующего.

При первом приближении контролю в Бюджетном кодексе РФ посвящена глава 26, регулирующая так называемый государственный (муниципальный) финансовый контроль. Однако несмотря на использование в наименовании этой главы такого широкого по содержанию термина В литературе обращалось внимание на то, что понятие «государственный (муниципальный) финансовый контроль» несколько шире, чем понятие «бюджет-ный контроль», поскольку государственный (муниципальный) финансовый кон-троль решает общие задачи, а бюджетный контроль - более частные и конкрет-ные, связанные непосредственно с бюджетными средствами и бюджетным про-цессом (См.: Ялбулганов А.А. Новый категориальный аппарат государственного финансового контроля // Финансовое право. 2014. № 8 С. 10-16)., ее положения охватывают лишь часть контрольной деятельности. На наш взгляд, в настоящее время при комплексном анализе норм, регулирующих бюджетный контроль, можно выделить следующие его направления:

государственный (муниципальный) финансовый контроль;

особые бюджетные полномочия по контролю;

полномочия главных распорядителей бюджетных средств по обеспечению соблюдение получателями субсидий и бюджетных инвестиций условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

В совокупности эти направления образуют государственный (муниципальный) бюджетный контроль. Каждое направление контрольной деятельности имеет свои особенности.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль представляет собой основу бюджетного контроля. Как отдельное направление контрольной деятельности он обозначен в п. 1 ст. 157 БК РФ, определяющей основы полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля. Подробнее этот контроль урегулирован в гл. 26 БК РФ.

Несмотря на то, что этот контроль закреплен в Бюджетном кодексе

РФ? сфера его охвата постепенно расширяется. После реформы 2013 г. в качестве его целей было обозначено обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения1. Правовое регулирование в сфере государственного (муниципального) финансового контроля должно было ориентироваться на осуществление контроля за участниками бюджетного процесса, прежде всего органами власти, в рамках бюджетного законодательства См.: п. 1 ст. 265 БК РФ в ред. Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252- ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и от-дельные законодательные акты Российской Федерации». См.: Пояснительная записка "К проекту Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования госу-дарственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» // СПС «Кон- сультантПлюс»..

Однако уже в то время в качестве объектов государственного (муниципального) финансового контроля указывались не только участники бюджетного процесса, но и иные лица, в том числе государственные (муниципальные) унитарные предприятия, государственные корпорации (компании), публично-правовые компании, хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах и другие (ст. 266.1 БК РФ). В тот период, возможно, был некоторый диссонанс между положениями ст. 265 БК РФ и ст. 266.1 БК РФ, т.к. контрольные полномочия фактически выходили за рамки регулирования бюджетного законодательства и распространялись на лиц, которые субъектами бюджетного права традиционного не признавались.

Летом 2019 г. были внесены изменения в бюджетное законодательство, направленные на совершенствование бюджетного контроля См.: Федеральный закон от 26 июля 2019 г. № 199-ФЗ «О внесении измене-ний в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования гос-ударственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансово-го контроля и внутреннего финансового аудита».. Теперь цели контроля расширены и включают обеспечение соблюдения положений не только правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, но и правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Нынешняя редакция ст. 265 БК РФ лучше соответствует составу подконтрольных субъектов, установленных ст. 266.1 БК РФ. В то же время остается вопрос о соотношении предмета бюджетно-правового регулирования и субъектного состава бюджетных отношений с предметом правового регулирования гл. 26 БК РФ и составом подконтрольных субъектов (объектов контроля).

На наш взгляд, предмет бюджетного права и предмет регулирования норм, закрепленных в гл. 26 БК РФ, определяется исходя из разных целей. Общим является то, что они касаются регулирования отношений по осуществлению расходов бюджетов.

В настоящее время при определении предмета бюджетно-правового регулирования применительно к расходам бюджетов все чаще находит свое подтверждение позиция, в соответствии с которой бюджетное право регулирует не весь процесс расходования бюджетных средств, а лишь обеспечивает такое расходование. Учеными давно обращалось внимание на то, что использование публичных финансов осуществляется в рамках не финансовых, а иных экономических отношений (товарно-денежных, производственных, трудовых и т.п.), регулируемых нормами не финансового, а иных отраслей права. При этом только отношения по организации этого использования учеными относились к числу финансовых1.

Современная судебная практика подтверждает вышеуказанный подход. Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позиция о том, что "федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы" См.: ХудяковА.И. Основы теории финансового прав // Худяков А.И. Из-бранные труды по финансовому праву / Сост. М.К. Сулейменов, Е.В. Порохов, М.В. Карасева, А.Т. Шаукенов. СПб.: Юридический центр-Пресс, 2010. С. 73 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год»,. Верховный Суд РФ со ссылкой в том числе на ст. 1 БК РФ также сформировал позицию, что правоотношения между органом, предоставляющим субсидию, и лицом, претендующим на получение субсидии (производителем товаров, работ, услуг) несмотря на то, что в большей степени регулируются нормами Бюджетного кодекса, не являются бюджетными правоотношениями. В результате к таким отношениям были применены нормы гражданского законодательства«О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского». См.: п. 32 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федера-ции № 2 (2018). Утв. Президиумом Верховного Суда РФ 04 июля 2018 г. Анало-гичный подход был применен Верховным Судом РФ в Определении Верховного Суда РФ от 19 янв. 2018 г. № 308-ЭС17-13889 по делу № А32-41315/2016..

С учетом указанной обеспечительной цели нормы Бюджетного кодека РФ, связанные с расходами бюджетов, непосредственно распространяются лишь на участников бюджетного процесса (ст. 152 БК РФ), т.е. лиц, которые напрямую выполняют организующую роль, обеспечивающую расходование бюджетных средств.

В то же время бюджетный контроль преследует несколько иную цель. Он призван проверить поступление средств тем лицам, которым они предназначались, их использование на установленные цели, а также достижение предполагаемых результатов предоставления. В связи с этим бюджетный контроль выходит за рамки традиционных границ бюджетного права, за круг участников бюджетного процесса и сопровождает средства из бюджетов до их конечного получателя.

Вышеуказанная ситуация приводит к тому, что в предмет регулирования бюджетного права применительно к контрольным отношениям становится фактически шире, чем предмет регулирования норм, касающихся организации расходования бюджетных средств. Как результат, субъектный состав бюджетных отношений, связанных с контролем, шире, чем состав участников бюджетного процесса. В судебной практике имеются прецеденты, когда суды придавали объектам контроля (подконтрольным субъектам), не являющимся участниками бюджетного процесса, статус субъектов бюджетного права. Например, в одном из судебных актов был сделан вывод о том, что "предприниматель, получив бюджетные средства, стал участником расходов бюджета и в силу пункта 1 статьи 266.1 Кодекса объектом финансового контроля и принял статус субъекта бюджетных правоотношений... Объект финансового контроля является самостоятельным субъектом бюджетных правоотношений со своими правами, обязанностями и ответственностью в рамках внутреннего финансового контроля, регулируемого главой 26 Кодекса" Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31 марта 2016 г. № Ф01-724/2016, Ф01-991/2016 по делу № А11-7043/2014 // СПС «Консуль- тантПлюс»..

Таким образом, государственный (муниципальный) финансовый контроль, предусмотренный в гл. 26 БК РФ, фактически расширяет предмет бюджетно-правового регулирования в части контрольных отношений.

Особые бюджетные полномочия по контролю были обозначены в качестве самостоятельного направления бюджетного контроля в 2013 г. Законодатель отнес к ним следующие полномочия:

полномочия законодательных (представительных) органов, которые включают в себя:

контроль в ходе рассмотрения и утверждения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении;

осуществление контроля в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на заседаниях законодательных (представительных) органов, их комитетов, комиссий, рабочих групп, в ходе проводимых этими органами слушаний и в связи с депутатскими запросами;

формирование и определение правового статуса органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля;

осуществление других полномочий в соответствии с БК РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

полномочия Счетной палаты Российской Федерации и контрольно - счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по осуществлению:

аудита эффективности, направленного на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

экспертизы проектов законов (решений) о бюджете, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства;

анализа и мониторинга бюджетного процесса;

полномочия главных администраторов бюджетных средств по осуществлению:

внутреннего финансового контроля, направленного на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этими главными администраторами бюджетных средств и подведомственными им администраторами бюджетных средств;

- внутреннего финансового аудита, направленного на определение оценки надежности внутреннего финансового контроля и подготовку рекомендаций по повышению его эффективности, подтверждение достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, а также на подготовку предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств1.

Контрольные полномочия законодательных (представительных) органов в сфере бюджета традиционно выделяются в науке финансового права. Однако законодатель вывел их из регулирования Бюджетного кодекса РФ. В настоящее время на федеральном уровне они установлены в отдельной статье (статье 11) Федерального закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ "О парламентском контроле" Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О внесении из-менений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Феде-рации об административных правонарушениях в части регулирования государ-ственного и муниципального финансового контроля и ответственности за наруше-ние бюджетного законодательства Российской Федерации» // СПС «Консультант- Плюс». СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.. К такой новации было различное отношение. Например, Комитет по бюджету и налогам Государственной Думы РФ отрицательно о ней отзывался, считая, что тем самым законодательные (представительные) органы лишаются контрольных полномочий См.: Решение Комитета по бюджету и налогам от 24 окт. 2012 г. № 45/1 «О проекте Федерального закона № 116783-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об администра-тивных правонарушениях в части регулирования государственного и муници-пального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» // СПС «КонсультанПлюс».. В то же время формальное исключение Бюджетным кодексом РФ законодательных (представительных) органов из числа органов бюджетного контроля не лишило их тех полномочий, который им принадлежали ранее (утверждение бюджетов как направление предварительного контроля, утверждение законов об исполнении бюджетов как направление последующего контроля и рассмотрение отдельных вопросов исполнения бюджетов как направление текущего контроля). Однако эти полномочия регулируются сейчас иными нормами Бюджетного кодекса РФ и не обозначаются как контрольные.

Контрольно-счетные органы обладают наиболее сложным статусом с точки зрения их контрольных полномочий. В настоящее время они обладают как полномочиями органов государственного (муниципального) финансового контроля в соответствии с гл. 26 БК РФ (п. 1 ст. 157 БК РФ), так и особыми бюджетными полномочиями по контролю (п. 2 ст. 157 БК РФ). Бюджетное законодательство не дает ответа относительно критерия разграничения этих двух групп полномочий. Возможно, критерием является выделение в деятельности контрольно-счетных органов контрольно- ревизионного и экспертно-аналитического направлений. В определенной мере это отражается на методах деятельности контрольно-счетных органов. Хотя изменения, внесенные в гл. 26 БК РФ летом 2019 г., привели к некоторый неопределенности относительно методов контроля и полномочий контрольно-счетных органов, применяемых в рамках государственного (муниципального) финансового контроля и в рамках особых бюджетных полномочий по контролю. В ст. 267.1 БК РФ выделяется три метода государственного (муниципального) финансового контроля - проверки, ревизии и обследования. В то же время в п. 2 ст. 268.1 БК РФ, посвященной полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, помимо указанных методов упоминаются также полномочия по анализу и мониторингу. Возможно, в данной норме законодатель смешал полномочия контрольно-счетных органов по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля и особые бюджетные полномочия по контролю. На наш взгляд, такая ситуация вносит некоторую неопределенность в правовое регулирования контрольных отношений. Возможно, она возникла именно из-за нечеткости критериев деления контрольных полномочий на связанные с осуществлением государственного (муниципального) финансового контроля и особых бюджетных полномочий по контролю.

Выделенные в 2013 г. полномочия главных администраторов бюджетных средств по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита претерпели изменения в 2019 г. С учетом внесенных изменений сейчас выделяется лишь внутренний финансовый аудит. При этом он осуществляется не только главными администраторами бюджетных средств, но и нижестоящими субъектами (ст. 160.2-1 БК РФ).

Полномочия главных распорядителей бюджетных средств по обеспечению соблюдение получателями субсидий и бюджетных инвестиций условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении закреплены в подп. 10 п. 1 ст. 158 БК РФ. Они не обозначались в качестве отдельного направления бюджетного контроля ни в самом Бюджетном кодексе РФ, ни в пояснительных записках к вносимым в него изменениям, касающимся бюджетного контроля. В то же время предполагалось, что именно главные распорядители бюджетных средств должны осуществлять основной объем контрольной деятельности при предоставлении субсидий и инвестиций. При корректировке положений Бюджетного кодекса

РФ в 2013 г. авторы обращали внимание на то, что предусматривается обязанность главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, ответственных за предоставление средств из бюджета, обеспечить соблюдение юридическими лицами, не являющимися участниками бюджетного процесса, условий, на которых средства из бюджета были им предоставлены. Вместе с тем органы государственного (муниципального) финансового контроля смогут проводить такие проверки указанных юридических лиц только в процессе либо после проверки деятельности главных распорядителей бюджетных средств, которые предоставили средства соответствующим юридическим лицам. Внедрение этого подхода означает перемещение основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и, соответственно, ответственности за соблюдение условий предоставления средств из бюджета (субсидий, бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов) с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на органы государственной власти и органы местного самоуправления, ответственные за их предоставление Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О внесении из-менений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Феде-рации об административных правонарушениях в части регулирования государ-ственного и муниципального финансового контроля и ответственности за наруше-ние бюджетного законодательства Российской Федерации» // СПС «Консультант- Плюс»..

Относительно данного вида контроля важным моментом является то, что он осуществляется на основании Бюджетного кодекса РФ, но право его осуществления должно быть также включено в соглашение о предоставлении субсидии или инвестиции. Это связано с тем, что получатели бюджетных субсидий могут не являться участниками бюджетного процесса, в связи с чем положения бюджетного законодательства на них напрямую не должны распространяться. Выше упоминался прецедент Верховного Суда РФ, в котором он оценивал отношения по предоставлению субсидий как не являющиеся бюджетными.

Вышеуказанные положения обосновывают, что в настоящее время бюджетное законодательство включает несколько направлений бюджетного контроля. В то же время после изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ летом 2019 г., остались некоторые вопросы с отдельными направлениями бюджетного контроля, которые перестали упоминаться в гл. 26 БК РФ. Речь идет о контрольных полномочиях Федерального казначейства и финансовых органов субъектов РФ (муниципальных образований) по осуществлению санкционирования операций. Положения об этом направлении бюджетного контроля были исключены из гл. 26 БК РФ, в том числе из ст. 267.1 БК РФ, устанавливающей методы государственного (муниципального) финансового контроля, было исключено санкционирование; кроме того, полностью была исключена ст. 269.1 БК РФ, устанавливающая полномочия Федерального казначейства и финансовых органов субъектов РФ (муниципальных образований) по осуществлению санкционирования операций. Однако в результате таких изменений остался ряд нерешенных вопросов. Например, санкционирование операций ранее рассматривалось как предварительный внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль. Теперь фактически в гл. 26 БК РФ полномочия по осуществлению этого вида контроля отсутствуют, но указание на сам этот вид осталось в п. 4 ст. 265 БК РФ.

Исключение санкционирования операций из гл. 26 БК РФ очевидно не упраздняет этого вида контроля. В настоящее время он детально определяется в ст. 219 БК РФ. При этом теперь встал вопрос о месте этого вида контроля в системе бюджетного контроля, следует ли его отнести к особым бюджетным полномочиях по контролю или выделить в отдельный вид.

Таким образом, государственный (муниципальный) бюджетный контроль представляет собой сложную систему. Регулирующие его нормы разбросаны по разным главам Бюджетного кодекса РФ и законодательства в целом. Существуют направления бюджетного контроля, которые прямо не нашли свое место в существующих видах. Как представляется, одним из первых шагов на пути систематизации государственного (муниципального) бюджетного контроля могло бы выступить включение всех его видов в один раздел Бюджетного кодекса РФ (раздел IX). При этом в рамках этого раздела в целях сохранения современной дифференциации государственного (муниципального) бюджетного контроля отдельные его направлений было бы рационально закрепить в отдельных главах, добавив после главе 26 главы об особых бюджетных полномочиях по контролю, о контроле главных распорядителей бюджетных средств. В то же время не обязательно переносить все нормы о контроле в эти главы. Например, нормы о парламентском контроле могут остаться в соответствующем законе. Достаточно обозначения этого вида контроля в разделе IX БК РФ.

Список литературы

Худяков А.И. Основы теории финансового прав // Худяков А.И. Избранные труды по финансовому праву / Сост. М.К. Сулейменов, Е.В. По- рохов, М.В. Карасева, А.Т. Шаукенов. СПб.: Юридический центр-Пресс,

2010.

Ялбулганов А.А. Новый категориальный аппарат государственного финансового контроля // Финансовое право. 2014. № 8.

Размещено на Allbest.ru