Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Высшая школа государственного администрирования, МГУ имени М.В. Ломоносова, г. Москва

Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

Лазарев Владимир Семёнович

магистрант 1 курса

Аннотация

контроль надзор местный самоуправление

В статье проанализированы формы государственного контроля (надзора) местного самоуправления. Предмет исследования: деятельность органов местного самоуправления. Цель работы - раскрыть важность контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Приоритетными задачами определены рассмотрение правового регулирования и современного состояния государственного контроля (надзора) органов местного самоуправления, выявление форм контроля и надзора за данной деятельностью. Сделан вывод о том, что административный контроль в сочетании с судебным и прокурорским надзором способен обеспечить эффективность и действенность системы местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, государственный контроль, надзор за органами местного самоуправления, формы административного контроля.

Abstract

The article analyzes state control (supervision) forms of local government. Activities of local government bodies serve as the research subject. The work aims to reveal the importance of controlling and supervising local government bodies' activities. Priority tasks encompass considering legal regulation and the current state control (supervision) condition of local self-government bodies, identifying control and supervision forms for this activity. It is concluded that administrative control in combination with judicial and prosecutorial supervision is able to ensure the effectiveness and efficiency of the local self-governmentvsystem.

Key words: local self-government, state control, local self-government bodies' supervision, administrative control forms.

Закрепление за Россией статуса демократического правового государства во многом зависит от того, насколько будет эффективной организация публичной власти в государстве, в том числе на местном уровне, представленная системой органов местного самоуправления. Муниципальные органы являются наиболее близкими к населению институтами власти, поэтому эффективность местного самоуправления является важной составляющей функционирования и развития государственного управления.

Однако, несмотря на общественно-экономическую значимость и важность деятельности органов местного самоуправления, в этой сфере существует много проблем, требующих решения. Среди них, в частности, ненадлежащее соблюдение муниципальными органами и их должностными лицами законодательства, затрагивающего права и законные интересы граждан; превышение бюджетных полномочий; коррупция и др. Решение указанных проблем немыслимо без действенной системы государственного контроля (надзора).

Рассматриваемая проблема особенно актуальна сегодня, когда Россия, находясь в условиях внешнеполитического и экономического давления, ищет пути выхода из сложившейся ситуации, в том числе, с помощью административной реформы.

Анализ теоретических взглядов на сущность контроля и правоприменительной практики позволяет сделать вывод, что государственный контроль по своей природе имеет публично-правовой характер и предполагает осуществление квалифицированной, профессиональной проверки (наблюдения) со стороны уполномоченных органов государственной власти общей и специальной компетенции над тем, чтобы фактическая деятельность подконтрольных органов и должностных лиц строго соответствовала предписаниям, содержащимся в правовых и иных нормативных требованиях, и в максимальной степени обеспечивала бы выполнение ими своих функций, охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.

В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. "Существует мнение, согласно которому термины "контроль" и "надзор" тождественны между собой (А.П. Алехин, Ю.Н. Старилов). Также есть мнение, что надзор, осуществляемый органами государственного управления, представляет собой разновидность контроля (Ю.М. Козлов, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина). Однако преобладающим в науке все же является мнение о самостоятельном значении указанных средств обеспечения законности" [7]. При контроле, в отличие от надзора, проверки характеризуются наибольшей глубиной и всесторонностью оценки деятельности подконтрольных субъектов, а также допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в их финансово-экономическую деятельность для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений. В процессе надзора проверяется не вся деятельность поднадзорного субъекта, а только соответствие некоторых ее параметров определенным нормам и правилам, т. е. законность.

Правовой основой контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления являются общепринятые международные принципы и нормы, Конституция РФ, федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [5] (далее - Закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ) "О прокуратуре Российской Федерации" [3] (далее - Закон о прокуратуре), иные федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты (НПА) России, законы и иные НПА субъектов РФ. Данные документы определяют правовой статус органов местного самоуправления, разграничение полномочий между публичной властью, порядок осуществления контроля и надзора, полномочия органов, осуществляющих контроль, пределы вмешательства в сферу деятельности местной власти.

Из международных документов следует отметить Европейскую хартию местного самоуправления [1], принятую в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, которая определяет фундаментальные принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, обязывая ратифицирующие государства-члены гарантировать независимость местных органов власти, и, соответственно, ограничивать их государственный контроль.

Российская Федерация признает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры составляющей своей правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ [1]), ратифицировала Хартию, поэтому должна соблюдать ее положения.

Из Конституции РФ (ст. 132) следует, что органы местного самоуправления, обладая самостоятельностью в управлении муниципальной собственностью, формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, решении иных вопросов местного значения, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация указанных полномочий осуществляется при наличии контроля со стороны государства. Отметим, что иные виды контроля за местной властью в основном законе страны не названы.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществление и контроль закреплены в гл. 4 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ. В ст. 77 данного закона содержатся основные положения контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц: виды и субъекты контроля, контрольные полномочия, порядок и сроки проведения проверок и др.

Анализ положений, перечисленных и иных нормативных правовых актов позволяет разделить контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления на внешний и внутренний.

Внешний государственный контроль (надзор) осуществляется многочисленными органами, наделенными разным объемом контрольных полномочий, как общей, так и специальной компетенции: парламентами, счетными палатами, конституционными судами, избирательными комиссиями, контрольно-инспекционными органами правительств и министерств, прокуратурой и др. Формами внешнего контроля (надзора) являются: административный контроль, судебный контроль и прокурорский надзор.

Государственный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления должен основываться на принципах объективности, открытости и гласности (ч. 2.2 ст. 77 Закона от 06.10.2003 N 131 -ФЗ).

Одним из органов, осуществляющих надзор за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, согласно ч. 1 ст. 77 Закона от 06.10.2003 N 131 - ФЗ, является прокуратура.

Компетенцию органов прокуратуры в сфере надзора за законностью в системе местного самоуправления расширяет Закон о прокуратуре (ст. 1, 21, 26), возлагая на прокуратуру также надзор за: 1) соответствием законам издаваемых местными органами правовых актов; 2) соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Полномочия прокурора при осуществлении рассматриваемых видов надзора установлены статьями 22 и 27 Закона о прокуратуре. К таковым относятся, в частности, право беспрепятственно входить на территории и в помещения местных органов, иметь доступ к их документам и материалам, требовать от руководителей и других должностных лиц муниципальных органов представления необходимых документов, объяснений по поводу нарушений законов и др. При установлении фактов нарушения закона местными органами и их должностными лицами, прокурор вправе применять меры прокурорского реагирования: протест; представление об устранении нарушений закона. Закон предоставляют прокурору и иные полномочия, противодействие которым может повлечь соответствующую юридическую ответственность.

Надзор за соблюдением органами местного самоуправления и их должностными лицами перечисленных выше нормативных правовых актов, а также за соответствием муниципальных правовых актов их требованиям могут осуществлять и другие государственные органы в соответствии с ч. 2 ст. 33 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ.

Например, в соответствии с Федеральным законом "О пожарной безопасности" [4] за соблюдением требований пожарной безопасности органами местного самоуправления и их должностными лицами уполномоченными органами осуществляется государственный пожарный надзор.

На органы местного самоуправления распространяются контрольные полномочия Счетной палаты РФ, осуществляющей внешний аудит [6], в том случае, если они получают, используют средства из федерального бюджета или управляют федеральной собственностью, а также, если они имеют предоставленные органами власти налоговые и иные льготы и преимущества.

Так, в 2018 году Счетная палата выявила нарушения в бюджетах всех уровней на общую сумму 772,7 млрд руб. При этом количество выявленных нарушений с каждым годом растет. Значительная сумма нарушений выявлена при формировании и исполнении бюджетов -- 268,2 млрд руб. (второе место) [8].

Такое положение дел говорит об отсутствии действенных контрольно- надзорных механизмов за деятельностью органов публичной власти, в том числе и муниципальной, без которых немыслимо решение проблем организации народовластия.

Помимо Счетной палаты РФ, осуществлять проверку местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, - вправе соответствующие контрольные органы субъекта Федерации. При выявлении фактов нецелевого использования предоставленных бюджетных средств, органы государственного финансового контроля вправе заблокировать расходы бюджета.

Указанные положения в полном объеме распространяются на отношения в сфере финансового контроля за целевым и эффективным использованием органами местного самоуправления финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий.

Так, Контрольно-счетная палата Москвы по результатам контрольных проверок в 2017 году выявила нарушения в финансово -бюджетной сфере на сумму 18983,2 млн. руб., из которых нарушение в виде неправомерного использования государственных средств составило 5652,9 млн. руб., неэффективное использование государственных средств - 13 330,3 млн. руб. [9] Виды выявленного в 2017 году КСП Москвы неправомерного использования государственных средств приведены на рис. 1.

Рис. 1. Неправомерное использование государственных средств в 2017 г., млрд. руб.

На рис. 2 представлены показатели выявленного КСП Москвы ненадлежащего использования государственных средств в 2015 -2017 годах [9].

Рис. 2. Неправомерное и неэффективное использование государственных средств за 2015-2017 гг.

Иные формы контроля за эффективным использованием органами местного самоуправления средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, в соответствии с п. 6 ч. 6 ст. 19 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, устанавливаются региональными законами о передаче полномочий. Основные формы и способы контроля, выявленные при анализе законов субъектов РФ о передаче полномочий:

а) согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий;

б) осуществление правовых экспертиз актов органов местного самоуправления, принимаемых в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий;

в) направление уполномоченными органами запросов информации по вопросам реализации переданных полномочий;

г) предоставление органами местного самоуправления соответствующей отчетности;

д) проведение проверок деятельности органов местного самоуправления.

Что касается внутреннего контроля, то, согласно ч. 3 ст. 77 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, органы местного самоуправления и их должностные лица, наделенные контрольными функциями (в соответствии с уставом МО), осуществляют контроль за деятельностью других органов и должностных лиц местного самоуправления.

Пределы такого контроля ограничены проверкой соответствия деятельности указанных органов и лиц по решению вопросов местного значения уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам его представительного органа.

Субъектом внутреннего контроля является, прежде всего, представительный орган местного самоуправления (п. 9 ч. 10 ст. 35 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ), который использует такие формы контроля, как направление депутатских запросов, заслушивание должностных лиц органов местного самоуправления и т.д.

Подводя итоги исследования, следует подчеркнуть, что решение проблем организации народовластия на местном уровне не будет эффективным без государственного контроля и надзора, которые, в свою очередь, должны гармонично сочетаться с принципом самостоятельности органов местного самоуправления.

Проведенный анализ федерального и регионального законодательства показал, что рассмотренные формы и способы государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления способны обеспечить эффективность организации системы местного самоуправления.

Список источников

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - N 36 - Ст. 4466.

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - N 31. - Ст. 4398.

3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 47 - Ст. 4472.

4. Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" // Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 35. - Ст. 3649.

5. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2003. - N 40. - Ст. 3822.

6. Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2013. - N 14. - Ст. 1649.

7. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - 3-е изд. - Система ГАРАНТ, 2016.

8. https://www.rbc.ru/economics/23/04/2019/5cbdb1cc9a79473e8ff85db6.

9. http://www.ksp.mos.ru/activity/annual_report.

Размещено на Allbest.ru