Особливості співробітництва територіальних громад в Україні: загальний огляд та правовий аналіз

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОСОБЛИВОСТІ СПІВРОБІТНИЦТВА ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ: ЗАГАЛЬНИЙ ОГЛЯД ТА ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ

Панова Ірина Юріївна

кандидат юридичних наук,

старший викладач кафедри публічного та приватного права Факультету права та міжнародних відносин Київський університет імені Бориса Грінченка

Анотація

В даній статті проводиться правовий та науковий аналіз співробітництва територіальних громад в Україні та визначається, що така форма організації територіальних громад була запроваджена в 2014 році.

Автором розглядається законодавче, наукові визначення співробітництва територіальних громад та пропонується власне визначення.

В статті відзначається, що співробітництво територіальних громад здійснюється у сферах спільних інтересів територіальних громад, зокрема, транспорту та зв'язку, будівництва, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.

Також зазначається про значення муніципального співробітництва, яке полягає у збереженні ресурсів територіальних громад, а саме у їх раціональному використанні.

У статті відзначається про організацію співробітництва, а також те, що для реалізації права на співробітництво одна територіальна громада має укласти договір про співробітництво з іншою територіальною громадою. Визначено, що Урядом закріплена типова форма договору про співробітництво територіальних громад.

Автором зазначається за рахунок яких коштів здійснюється фінансування співробітництва та визначено випадки в разі настання яких може припинятися співробітництво територіальних громад.

Також проаналізовано проблеми співпраці територіальних громад та сформульовано, що однією із важливих проблем є проблема правового регулювання. Автор вважає, що нормативно-правових актів, які прийнятті в сфері співробітництва територіальних громад є недостатньо для належного врегулювання відносин в цій сфері та запропоновано прийняття ряду нових актів. Лише після цього урядовцями мають бути розроблені практичні механізми їх реалізації.

Ключові слова: територіальна громада, співробітництво територіальних громад, місцеве самоврядування, спільні інтереси територіальних громад, договір про співробітництво територіальних громад, реєстр про співробітництво територіальних громад.

Аннотация

В данной статье проводится правовой и научный анализ сотрудничества территориальных общин в Украине. Автор определяет, что такая форма организации территориальных общин была введена в 2014 году.

Автором рассматривается законодательное, научные определения сотрудничества территориальных общин и предлагается собственное определение.

В статье отмечается, что сотрудничество территориальных общин осуществляется в сферах общих интересов территориальных общин, в частности, транспорта и связи, строительства, образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, регулирования земельных отношений и охраны окружающей природной среды.

Также отмечается о значении муниципального сотрудничества, которое заключается в сохранении ресурсов территориальных общин, а именно в их рациональном использовании.

В статье отмечается об организации сотрудничества, а также то, что для реализации права на сотрудничество одна территориальная община должна заключить договор о сотрудничестве с другой территориальной общиной. Определено, что Правительством закреплена типовая форма договора о сотрудничестве территориальных общин.

Автором отмечается за счет каких средств осуществляется финансирование сотрудничества и определены случаи при наступлении которых может прекращаться сотрудничество территориальных общин.

Также проанализированы проблемы сотрудничества территориальных общин и сформулировано, что одной из важных проблем является проблема правового регулирования. Автор считает, что нормативно-правовых актов, принятии в сфере сотрудничества территориальных общин недостаточно для надлежащего урегулирования отношений в этой сфере и предложено принятие ряда новых актов. Только после этого правительство должно разработать практические механизмы их реализации.

Ключевые слова: территориальная община, сотрудничество территориальных общин, местное самоуправление, общие интересы территориальных общин, договор о сотрудничестве территориальных общин, реестр о сотрудничестве территориальных общин.

Summary.

In this article, a legal and scientific analysis of the cooperation of territorial communities in Ukraine is conducted. The author determines that such a form of organization of territorial communities was introduced in 2014.

The author examines the legislative, scientific definitions of the cooperation of territorial communities and proposes the definition itself.

The article states that cooperation of territorial communities is carried out in the spheres of common interests of territorial communities, in particular, transport and communication, construction, education, health care, culture, physical education and sports, regulation of land relations and the protection of the natural environment.

It also notes the importance of municipal cooperation, which is to preserve the resources of territorial communities, namely, their rational use.

The article notes the organization of cooperation, as well as the fact that for the realization of the right to cooperation, one territorial community must conclude an agreement on cooperation with another territorial community. It is determined that the Government has fixed the typical form of the agreement on cooperation of territorial communities.

The author states at the expense of which funds the financing of cooperation is carried out and cases are identified in case of occurrence of which cooperation of territorial communities may be terminated.

Problems of cooperation of territorial communities are also analyzed, and it is formulated that one of the important problems is the problem of legal regulation. The author believes that normative legal acts, which the adoption in the field of cooperation of territorial communities is not enough to properly regulate relations in this area and proposed the adoption of a number of new acts. Only then will the government develop practical mechanisms for their implementation.

Key words: territorial community, cooperation of territorial communities, local self-government, common interests of territorial communities, agreement on cooperation of territorial communities, register on cooperation of territorial communities.

територіальний громада співробітництво правовий

Постановка проблеми. Територіальні громади є основою місцевого самоврядування, тому їх соціально-економічний розвиток має займати одне із передових місць в державі. Сьогодні органи місцевого самоврядування не мають достатньо матеріальних та фінансових ресурсів для належної реалізації своїх повноважень, неспроможні самостійно вирішити ряд питань місцевого значення.

Тому для подальшого належного розвитку місцевого самоврядування в Україні має розвиватися співробітництво територіальних громад.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Щодо питання співробітництва територіальних громад, то цьому питанню в Україні приділяється поки що незначна увага. Це пов'язано, скоріш за все, із тим, що запровадження цього інституту в законодавстві відбулося зовсім недавно (2014 р.). Досліджував співробітництво територіальних громад з теоретичної та практичної сторони П. М. Любченко [1], з'ясовував проблеми та можливості співробітництва територіальних громад З. О. Сірик [2], загальний огляд співробітництва територіальних громад проводили О. С. Врублевський [3], В. В. Толканов [4], Т. В. Журавель [4], Н. М. Осипенко [4], Д. Ю. Записний [4], Н. А. Костіна [4], М. М. Шкільняк [4], Н. В. Щербак [4] тощо. Питання, пов'язані із співробітництвом територіальних громад потребують подальшого вивчення.

Формулювання цілей статті. Цілями даної статті є проведення наукового та правового аналізу співробітництва територіальних громад, формулювання теоретичних, законодавчих підходів до розуміння співробітництва територіальних громад, окреслення проблем, які пов'язанні із цим інститутом муніципального права.

Виклад основного матеріалу. Співробітництво територіальних громад як форма співпраці громад закріпилася в нашому законодавстві відносно недавно. 1 квітня 2014 року Кабінетом Міністрів України було схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в країні. Для реалізації положень Концепції, необхідно було сформувати нове законодавство. Одним із перших нормативних актів, який був прийнятий на виконання Концепції був Закон України «Про співробітництво територіальних громад» від 17 червня 2014 року, який визначив організаційно-правові засади співробітництва територіальних громад, принципи, форми, механізми такого співробітництва, його стимулювання, фінансування та контроль [5].

Закон складається із шести розділів. Вони присвячені: загальним положенням; організації співробітництва; формам співробітництва; державному стимулюванню, фінансуванню та моніторингу співробітництва; припиненню співробітництва [5].

Щодо законодавчого визначення, то в статті 1 вищезазначеного закону вперше в нашому законодавстві зазначено, що співробітництво територіальних громад -- відносини між двома або більше територіальними громадами, що здійснюються на договірних засадах у визначених законом формах з метою забезпечення соціально-економічного, культурного розвитку територій, підвищення якості надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей, ефективного виконання органами місцевого самоврядування визначених законом повноважень [5].

До прийняття вищезазначеного закону, визначення «співробітництво територіальних громад» ми не зустрічали в Конституції України 1996 року, ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року, які є базовими нормативними актами в сфері місцевого самоврядування, та в інших актах.

Якщо звернутися до поглядів науковців, то їх визначення мало чим відрізняються між собою та є співзвучними із законодавчим визначенням. Зокрема, З. О. Сірик вважає, що співробітництво територіальних громад -- це окрема специфічна форма реалізації права на місцеве самоврядування. Така модель діяльності територіальної громади, а точніше органів місцевого самоврядування територіальної громади, гарантує розширення можливостей для задоволення потреб територіального розвитку [2, с. 106].

В.В. Толканов, Т. В. Журавель, О. С. Врублевський, Н. М. Осипенко, Д.Ю. Записний, Н. А. Костіна, М. М. Шкільняк, Н. В. Щербак, П. М. Любченко термін «співробітництво територіальних громад» ототожнюють із терміном «муніципальним співробітництвом» [4; 1]. Хочеться погодитись із таким ототожненням, оскільки сам термін «муніципалітет» досить часто науковцями вживається як назва тієї територіальної спільноти, яка є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, а як відомо в Україні таким суб'єктом є територіальна громада.

На думку О. С. Врублевського, сутність співробітництва полягає у тому, що дві або більше територіальні громади погоджуються спільно працювати та надавати певні ресурси для отримання обопільної користі, яка була б недосяжною у разі їх самостійної чи окремої діяльності. Спільні зусилля можуть стосуватися однієї або кількох сфер, що належать до компетенції органів місцевого самоврядування [3].

Співробітництво здійснюється у сферах спільних інтересів територіальних громад у межах повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, якщо інше не передбачено законом. Тобто, співробітництво може здійснюватися виключно в межах повноважень, що визначенні Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» для сільської, селищної та міської рад і у сферах спільних інтересів територіальних громад. Сферами спільних інтересів можуть бути: соціально-економічний і культурний розвиток, планування та облік; бюджет, фінанси і ціни; управління комунальною власністю; житлово-комунальне господарство, побутове, торговельне обслуговування, громадське харчування, транспорт та зв'язок; будівництво; освіта, охорона здоров'я, культура, фізкультура і спорт; регулювання земельних відносин та охорона навколишнього природного середовища; соціальний захист населення; забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо [3, с. 9].

Спільні дії між громадами (органами місцевого самоврядування) в принципі мають довгу історію. Якщо у минулих століттях частіше природні катастрофи спонукали громади до організації спільного захисту від небезпеки, у сучасному світі швидкий розвиток техніки, економіки, торгівлі та транспорту загострює необхідність співпраці між громадами в рамках чітких організаційних форм. Зважаючи на постійне зменшення бюджетів, міста та громади часто звертаються до співробітництва саме з економічних міркувань. Передусім у невеликих громад виникають проблеми зі збереженням здатності самостійно надавати певні послуги через недостатні фінансові та кадрові ресурси [4, с. 5-6].

Досвід багатьох країн засвідчує, що органи місцевого самоврядування (територіальні громади базового рівня) ніколи не є абсолютно самодостатніми, незалежно від їх площі та чисельності населення. У зв'язку з цим муніципальне співробітництво є актуальною та інноваційною формою діяльності багатьох громад. Воно є логічним рішенням для нейтралізації наслідків нераціонального розподілу функцій та ресурсів між різними рівнями публічної влади, недосконалої організації територіальної влади тощо [4, с. 5].

Вважаємо, що значення муніципального співробітництва полягає у збереженні ресурсів територіальних громад, а саме у їх раціональному використанні. Для України запровадження такого інституту муніципального права стало важливим кроком без якого багато депресивних районів, регіонів нашої держави не змогли б розвиватися.

Щодо організації співробітництва, то вона розпочинається із ініціювання співробітництва. Ініціаторами співробітництва можуть бути сільський, селищний, міський голова, депутати сільської, селищної, міської ради, члени територіальної громади у порядку місцевої ініціативи. Ініціатор співробітництва забезпечує підготовку пропозиції щодо ініціювання співробітництва, яка подається на розгляд сільської, селищної, міської ради [5].

Сільський, селищний, міський голова, що представляє територіальну громаду, надсилає пропозицію про початок переговорів з питань організації співробітництва сільським, селищним, міським головам, що представляють відповідні територіальні громади -- потенційних суб'єктів співробітництва, та забезпечує утворення комісії, до складу якої входять представники відповідних територіальних громад. Комісія готує протягом 60 днів з дати її утворення проект договору про співробітництво [5].

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 15 днів проведення громадського обговорення підготовленого комісією проекту договору про співробітництво, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про схвалення його проекту на розгляд відповідних рад. Рішення про схвалення проекту договору про співробітництво приймається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дати проведення громадського обговорення його проекту. Договір про співробітництво укладається у письмовій формі сільськими, селищними, міськими головами після схвалення його проекту відповідними сільськими, селищними, міськими радами [5].

В статті 10 ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» визначено, що для забезпечення виконання повноважень згідно із ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» та підвищення ефективності використання коштів місцевих бюджетів органи місцевого самоврядування суб'єктів співробітництва на підставі договору про співробітництво можуть делегувати одному із суб'єктів співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів [5]. Тобто, для реалізації права на співробітництво одна територіальна громада має укласти договір про співробітництво з іншою територіальною громадою.

Щодо подальшого впровадження в наше законодавство дефініції «співробітництво територіальних громад», то на виконання положень ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» 15 серпня 2014 року, які стосуються укладання таких договорів, було прийнято Наказ Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України «Про затвердження Порядку формування та забезпечення функціонування реєстру про співробітництво територіальних громад», яким визначено механізм формування та ведення реєстру про співробітництво територіальних громад. Реєстр ведеться з метою: обліку та моніторингу договорів про співробітництво; відкритості, доступності інформації про укладені договори про співробітництво [6].

Щодо типової форми договору про співробітництво територіальних громад, то вона закріплена Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 серпня 2014 року «Про затвердження Примірних форм договорів про співробітництво територіальних громад». Зокрема, наказом передбачено такі види примірних форм договорів про співробітництво територіальних громад:

1) примірна форма договору про співробітництво територіальних громад у формі делегування виконання окремих завдань;

2) примірна форма договору про співробітництво територіальних громад у формі реалізації спільних проектів;

3) примірна форма договору про співробітництво територіальних громад у формі спільного фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності;

4) примірна форма договору про співробітництво територіальних громад у формі утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій;

5) примірна форма договору про співробітництво територіальних громад у формі утворення спільного органу управління [7].

Щодо фінансування такого співробітництва, то воно здійснюється за рахунок коштів: 1) місцевих бюджетів суб'єктів співробітництва; 2) самооподаткування; 3) інших не заборонених законодавством джерел, зокрема, державного бюджету, міжнародної технічної та фінансової допомоги, кредитних ресурсів [5].

Слід зазначити, що співробітництво територіальних громад -- це така форма співпраці, яка здійснюється на добровільній основі (договірній). Ніхто не може примушувати територіальні громади до співпраці. У разі якщо територіальні громади не бажають далі співпрацювати, то законодавством визначено випадки припинення співробітництва між ними.

ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» передбачено такі випадки в разі настання яких може припинятися співробітництво, зокрема, у разі: 1) закінчення строку дії договору про співробітництво; 2) досягнення цілей співробітництва; 3) невиконання суб'єктами співробітництва взятих на себе зобов'язань; 4) відмови від співробітництва відповідно до умов договору про співробітництво одного або кількох його суб'єктів, що унеможливлює подальше здійснення співробітництва; 5) банкрутства утворених у рамках співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності; 6) прийняття судом рішення про припинення співробітництва; 7) нездійснення співробітництва протягом року з дня набрання чинності договором про співробітництво [5].

Не дивлячись на те, що співробітництво територіальних громад є відносно новим інститутом в межах муніципального права, все ж, деякі науковці знаходять в ньому проблеми.

Зокрема, на думку П. М. Любченка проблеми міжмуніципальної співпраці територіальних громад умовно можна поділити на дві частини: організаційні й правові. Організаційні аспекти міжмуніципальної співпраці залежать від різноманітних чинників: географічних, демографічних, політичних, економічних, культурних, історичних та інших. Правова основа співробітництва у сфері місцевого самоврядування закріплена в Конституції України, ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», ЗУ «Про співробітництво територіальних громад». Визначає, що правове регулювання формалізованого співробітництва потребує суттєвого удосконалення. Його доцільно розрізняти залежно від рівня інтеграції, можливості реалізації владних повноважень, та особливостей фінансування діяльності [1, с. 51-57].

З.О. Сірик вважає, що якщо розглядати основні проблеми та перешкоди співробітництву громад, то слід звернути увагу на таке: 1) недостатнє нормативно-правове та організаційне забезпечення процесу співробітництва між територіальними громадами з боку держави; 2) недостатній рівень компетентності в очільників територіальних громад та службовців місцевого самоврядування, що негативним чином відображається не лише на самій ініціативі до об'єднання, але в силу браку досвіду і знань, суттєво зменшує очікувану ефективність від співробітництва навіть у випадках його реалізації; 3) наявність великої диспропорційності бюджетів територіальних громад, що створює ризики для більш спроможних громад при об'єднанні зусиль із громадами менш спроможними або взагалі депресивними; 4) ризики керівництва територіальної громади (місцевої еліти) щодо втрати значного впливу на процеси прийняття рішення при співробітництві декількох територіальних громад, і, як наслідок, побоювання втрати впливу на процеси управління комунальним майном та розподілу доходної частини місцевого бюджету; 5) низьке залучення органів державної влади та органів місцевого самоврядування рівня району та регіону в процеси організації співробітництва територіальних громад; 6) недостатній рівень розвитку місцевих ініціатив, що виходять від інститутів громадянського суспільства створених в територіальних громадах. Така ініціатива здатна суттєво прискорити процеси укладення договорів про співробітництво; 7) низька правова та управлінська культура місцевих чиновників, що стає перешкодою для розробки ефективних напрямків і форм співробітництва та їх договірного оформлення [2, с. 105-106].

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Отже, розглянувши такий інститут муніципального права як співробітництво територіальних громад, можна дійти таких висновків:

1. Сам інститут є відносно новим для українського законодавства, але його запровадження дозволяє стабілізувати, зокрема, економічний, культурний, соціальний розвиток територіальних громад.

2. Щодо визначення «співробітництва територіальних громад», то воно дається науковцями та закріплено в законодавстві і є доволі прийнятним, але хочеться його уточнити: співробітництво територіальних громад -- це відносини між двома або більше територіальними громадами, які здійснюються у сфері спільних інтересів територіальних громад на основі укладеного договору, які можуть припинятися у випадках визначених законодавством.

3. Варто звернути увагу і на проблеми співробітництва територіальних громад, науковці їх виділяють і з ними слід погодитись. На наш погляд, однією із важливих проблем є проблема правового регулювання. Питання співробітництва територіальних громад врегульовано ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» від 17 червня 2014 року, Наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України «Про затвердження Порядку формування та забезпечення функціонування реєстру про співробітництво територіальних громад» від 15 серпня 2014 року, Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України «Про затвердження Примірних форм договорів про співробітництво територіальних громад» від 27 серпня 2014 року. ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» лише частково згадує про співробітництво. Вважаємо, що цих актів є недостатньо для належного врегулювання співробітництва територіальних громад. Наше законодавство потрібно наповнити рядом інших нормативних актів, які б дозволили в повній мірі розкритися інституту співробітництва територіальних громад та виконати поставлені на нього завдання (забезпечити соціально-економічний, культурний розвиток територій, підвищити якість надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей, ефективність виконання органами місцевого самоврядування визначених в законодавстві повноважень). Зокрема, пропонуємо прийняття таких нормативно-правових актів: «Про порядок укладання договорів в сфері співробітництва територіальних громад», «Про порядок фінансування співробітництва територіальних громад», «Про співробітництво територіальних громад в сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян», «Про співробітництво територіальних громад в сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту» (в сфері охорони навколишнього природного середовища, соціального захисту населення тощо), «Про заходи щодо підвищення правової культури населення з питань співробітництва територіальних громад» тощо.

Врегулювання питання правового забезпечення співробітництва територіальних громад, на нашу думку, поступово дозволить вирішити всі інші проблеми такого співробітництва, зокрема, шляхом вироблення урядовцями практичних механізмів (заходів) реалізації нормативно-правових актів.

Література

1. Любченко П. М. Співробітництво територіальних громад: теорія і практика / П. М. Любченко // Проблеми законності. -- 2015. -- Вип.129. -- С.50-59.

2. Сірик З. О. Проблеми та можливості співробітництва територіальних громад / З. О. Сірик // Інвестиції: практика та досвід. -- 2017. -- № 16. -- С. 102-107.

3. Врублевський О. С. «Співробітництво територіальних громад» (бібліотечка місцевого самоврядування) / Олександр Врублевський. -- К.: К.І.С., 2015. -- 56 с.

4. Співробітництво територіальних громад (міжмуніципальне співробітництво -- ММС): Навчально-практичний посібник / За заг. редакцією Толкованова В. В., Журавля Т. В. -- Київ. -- 2016. -- 154 с.

5. Про співробітництво територіальних громад: закон станом на 17 червня 2014 / Верховна Рада України. -- Офіц. вид. // Відомості Верховної Ради України (ВВР). -- 2014. -- № 34. -- Ст. 1167.

6. Про затвердження Порядку формування та забезпечення функціонування реєстру про співробітництво територіальних громад: Наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15 серпня 2014 року. -- № 225 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://zakon2.rada.gov. ua/laws/show/z1065-14

7. Про затвердження Примірних форм договорів про співробітництво територіальних громад: Наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 серпня 2014 року. -- № 233 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: https://buhgalter.com.ua/zakonodavstvo/mistseve-samovryaduvannya/formi-dogovoriv-pro-spivrobitnitstvo-teritorialnih-gromad/

Размещено на Allbest.ru