Дотримання принципу передбачуваності у процесі підготовки проектів регуляторних актів

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Державний університет інфраструктури та технологій

Інститут управління, технологій та права імені гетьмана П.К.-Сагайдачного

Юридичний факультет

Кафедра правосуддя

Дотримання принципу передбачуваності у процесі підготовки проектів регуляторних актів

Матвійчук А.В., к.ю.н., доцент

Анотація

У статті здійснено аналіз норм та приписів Конституції України та інших вітчизняних нормативно-правових актів, які регулюють повноваження Кабінету Міністрів України та інших органів державної виконавчої влади щодо прийняття регуляторних актів. Встановлено, що регуляторний орган, який уповноважений на розробку або прийняття проекту регуляторного акта має забезпечити дотримання принципів державної регуляторної політики: передбачуваності, плановості, обґрунтованості регуляторного акта, а також забезпечити аналіз, оприлюднення та погодження з Державною регуляторною службою України. Здійснено належне наукове обґрунтування висновку про те, що вищезазначені порушення при підготовці Кабінетом Міністрів України регуляторних актів є підставою для їх скасування після прийняття.

Ключові слова: адміністративно-правові відносини, оприлюднення, принцип передбачуваності, проект регуляторного акта, регуляторний орган державної влади.

Матвийчук А.В. Соблюдение принципа предсказуемости в процессе подготовки проектов регуляторных актов

Аннотация. В статье осуществлен анализ норм и предписаний Конституции Украины и других отечественных нормативно-правовых актов, регулирующих полномочия Кабинета Министров Украины и других органов государственной исполнительной власти по принятию регуляторных актов. Установлено, что регуляторный орган, уполномоченный на разработку или принятие проекта регуляторного акта должен обеспечить соблюдение принципов государственной регуляторной политики: предсказуемости, плановости, обоснованности регуляторного акта, а также обеспечить анализ, обнародования и согласования с Государственной регуляторной службой Украины. Осуществлено надлежащее научное обоснование вывода о том, что вышеупомянутые нарушения при подготовке Кабинетом Министров Украины регуляторных актов является основанием для их отмены после принятия.

Ключевые слова: административно-правовые отношения, обнародование, принцип предсказуемости, проект регуляторного акта, регуляторный орган государственной власти.

Matviychuk A. Awareness of the principle of precipility in process of preparation of projects of regulatory acts

Summary. In the statute there is an analysis of norms and attitudes of the Constitution of Ukraine and those of the regulatory legal acts, which regulate their behavior to the Cabinet of Ministers of Ukraine and the authorities of the State Council and the body of the card and the card and the card. It has been established that the regulatory body that is authorized to develop or adopt a draft regulatory act should ensure compliance with the principles of state regulatory policy: predictability, planning, justification of the regulatory act, as well as provide analysis, disclosure and approval with the State Regulatory Service of Ukraine. A proper scientific substantiation has been made that the aforementioned violations of the regulatory acts prepared by the Cabinet of Ministers of Ukraine are grounds for their cancellation after adoption.

Key words: administrative and legal-legal issues, implementation, the principle of transferring authority, draft regulatory act, regulatory authority of the state power.

Постановка проблеми

У сучасній системі державного регулювання суспільно-економічних процесів правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики визначаються Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. №1160-ІУ (надалі Закон №1160-IV) [1]. Цим законом також визначено особливості підготовки, прийняття та відстеження результативності дії нормативно-правових актів, що належать до категорії регуляторних актів.

Стосовно кожного проекту регуляторного акта регуляторний орган, що уповноважений на його розробку або прийняття, має забезпечити дотримання принципів державної регуляторної політики, зокрема:

1) передбачуваності регуляторної діяльності шляхом здійснення планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів;

2) прозорості та врахування громадської думки при запровадженні нових регулювань, шляхом забезпечення участі широкого загалу громадськості у процесі підготовки та прийняття регуляторних актів у частині здійснення регуляторними органами оприлюднення планів діяльності з підготовки проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних і юридичних осіб та їх об'єднань, а також провадячи відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;

3) доцільності та збалансованості регуляторної діяльності шляхом здійснення всебічного фінансово-економічного обґрунтування необхідності запровадження відповідного державного регулювання;

4) забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, зокрема, здійснивши підготовку аналізу регуляторного впливу.

Аналіз основних досліджень і публікацій

Попереднє вивчення стану наукового дослідження означеної проблематики показує, що науковці не демонструють активного інтересу до дослідження широкого комплексу проблематики адміністративно-правового регулювання відносин у сфері регуляторної політики у цілому, а також у частині забезпечення законодавчих принципів оприлюднення нормативно-правових актів. Формуючи власну позицію за даною проблематикою та обґрунтовуючи її право на існування, ми знаходимо лише окрему підтримку у роботах вітчизняних науковців, у яких порушувалися питання окремих складових адміністративно-правових засад здійснення державної регуляторної політики у різних сферах національної економіки. Виходячи з цього, доцільно звернути увагу на праці таких відомих вітчизняних науковців як С.І. Бевз [2], Т.М. Кравцова [3], В.В. Мушенок [4], Л.М. Попова [5], О.Х. Юлдашев [6] та інші.

Формування цілей статті

Виходячи з розуміння загальної проблеми статті, спираючись на напрацьований передовий досвід вітчизняними науковцями у різних галузях права та економіки, метою даної статті є спроба доведення необхідності забезпечення органами державної законодавчої та виконавчої влади дотримання принципу передбачуваності у процесі підготовки регуляторних актів для забезпечення доцільності, розумності та прозорості дій у системі державної регуляторної політики України.

Викладення основного матеріалу

У відповідності до нормативних приписів системи нормативно-правових актів України, під державною регуляторною політикою розуміється напрям державної політики, що має за мету здійснення удосконалення правового регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами (чи будь-якими органами державної влади) та суб'єктами підприємницької діяльності. У відповідності до абз. 6 ст.1 Закону №1160-ІУ Кабінет Міністрів України (надалі - КМ України) є регуляторним органом [1]. У відповідності до цього є аксіоматичним твердження про те, що підготовка та прийняття КМ України нормативно-правових актів, особливо тих, що належать до категорії регуляторних актів, має відбуватись у відповідності до вимог Закону №1160-ІУ.

Аналізуючи більш детально базовий регуляторний нормативно-правовий акт (Закон №1160-ІУ) зазначимо, що у його ст. 19 визначено особливості планування діяльності КМ України та центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів [1]. Зокрема, планування КМ України діяльності з підготовки проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом КМ України [6], з урахуванням вимог статті 7 Закону №1160-ІУ в частині внесення оприлюднення плані та внесення змін до них [1]. В свою чергу, плани діяльності центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів формуються на основі затвердженого плану діяльності КМ України з підготовки проектів регуляторних актів.

На нашу думку, порушення принципу передбачуваності при підготовці рішень КМ України як регуляторних актів є підставою для скасування цих рішень після їх прийняття. Спробуємо обґрунтувати дану позицію, використовуючи норми чинних законодавчих актів та, у першу чергу, норми Конституції України.

Отже, відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України (надалі - Конституції) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [8]. Повноваження КМ України у правовідносинах формування та видання регуляторних актів регламентовано Конституцією [8], Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-УІІ [9], Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМ України від 18 липня 2007 року №950 [7] та іншими нормативно-правовими актами. нормативний правовий передбачуваність регуляторний акт

У ст.113 Конституції встановлено, що КМ України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України (надалі - ВР України), прийнятими відповідно до Конституції та законів України [8]. Відповідно до ст. 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність КМ України ґрунтується на принципах верховенства права та законності [9]. Згідно з положеннями ст. 4 вказаного закону КМ України у своїй діяльності керується Конституцією, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами ВР України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України [9]. Приписами ст. 117 Конституції визначено, що КМ України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання [8]. Відповідно до ч.1 ст.49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», КМ України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов ВР України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Ч.2 цієї ж статті встановлено, що акти КМ України нормативного характеру видаються у формі постанов КМ України. [9].

Продовжуючи аналіз елементів системи нормативно-правового регулювання досліджуваної проблематики, зазначимо, що ст.1 Закону №1160-ІУ визначено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання [1].

Аналіз наведених вище правових норм призводить нас до висновку про те, що саме КМ України виступає регуляторним органом відповідно до Закону №1160-ІУ у процесі підготовки, прийняття, розгляду регуляторних актів, які характеризуються наступними ознаками:

1) приймається уповноваженим регуляторним органом;

2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб'єктом господарської діяльності;

3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб'єктів.

Відповідно до ч.4 ст.49 Закону №1160-ІУ, акти КМ України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог цього закону, а у його ст.4 визначено принципи державної регуляторної політики, до яких відносяться:

1) доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;

2) адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;

3) ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;

4) збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави;

5) передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;

6) прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності [9].

Планування діяльності з підготовки КМ України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог ч.3 та ч.4 ст.7 Закону №1160, а у відповідності до ст.19 цього закону, плани діяльності центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів формуються на основі затвердженого плану діяльності КМ України з підготовки проектів регуляторних актів [1]. За таких нормативних умов, необхідним є затвердження регуляторним органом плану діяльності з підготовки ним проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року.

У відповідності до ч.1 ст.7, ст.19 Закону №1160-ГУ не включення будь-якого регуляторного нормативно-правового акта до плану КМ України з підготовки ним проектів регуляторних актів свідчить про недотримання принципу передбачуваності, послідовності регуляторної діяльності, відповідності її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.

Порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначений у ст.9 Закону №1160-ГУ, відповідно до якої кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений ст.13 цього закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений ст.13 цього закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта [1].

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу; інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та про спосіб надання зауважень.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до ч.2 ст.13 Закону №1160-ІУ повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет [1].

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави автору даного наукового дослідження дійти до висновку про те, що оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Зібрана автором аргументація, яка спирається на приписи, закріплені у нормах законодавчих актів, дає можливість зробити висновок про обов'язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.

Відповідно до ч.1 ст.21 Закону №1160-ІУ проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом [1].

Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМ України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності [10].

У нормі ч.1 ст.25 Закону №1160-ІУ передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом або щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні. Вищезазначена норма містить також припис про те, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

1) відсутній аналіз регуляторного впливу;

2) проект регуляторного акта не був оприлюднений та не був поданий на погодження із уповноваженим органом;

3) щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні [1].

Саме тому внаслідок порушення вимог законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а також Регламенту Кабінету Міністрів України, зокрема, недотримання принципів державної регуляторної політики (передбачуваності, плановості, обґрунтованості), відсутності аналізу регуляторного впливу акта, порушення вимог щодо оприлюднення регуляторного акта та документа, що містить аналіз його регуляторного впливу, непогодження акта з Державною регуляторною службою України, є протиправним.

Висновки

Отже, порушення принципу передбачуваності при підготовці КМ України регуляторних актів є підставою для скасування таких рішень вже після їх прийняття. На забезпечення реалізації ст.7 Закону №1160 щодо здійснення регуляторними органами планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Державною регуляторною службою України пропонуємо у подальшому здійснювати наступні заходи адміністративно-правового регулювання:

1) центральним органам виконавчої влади, державним колегіальним органам завчасно надати пропозиції до плану діяльності КМ України з підготовки проектів регуляторних актів;

2) до завершення календарного року затверджувати у встановленому порядку власні плани з підготовки проектів регуляторних актів на наступний рік;

3) забезпечувати оприлюднення власних планів з підготовки проектів регуляторних актів виключно у спосіб, передбачений ст.13 Закону №1160;

4) завчасно та у письмовій формі інформувати Державну регуляторну службу України про місце та дату оприлюднення власних планів з підготовки проектів регуляторних актів на наступний календарний рік.

Слід також доповнити, що потребує подальшого удосконалення правовий механізм формування регуляторних актів, які повинні бути справедливими та неупередженими, своєчасно вирішувати проблеми у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб. Потребують також подальшого наукового дослідження способи недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів підприємництва та усунення перешкод для розвитку їх господарської діяльності.

Література

1. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності: Законом України від 11.09.2003 р. №1160-IV.

2. Бевз С.І. Державна регуляторна політика України. Часопис Київського університету права. 2013. №4. С. 137140.

3. Кравцова Т.М. Адміністративно-правові засади здійснення державної регуляторної політики в сфері господарювання [Текст]: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Кравцова Тетяна Миколаївна. - Х., 2004. - 460 с.

4. Мушенок В.В. Акти Кабінету Міністрів України у системі фінансового регулювання заходів у сільському господарстві. Міжнародний науковий журнал «Інтернаука». Серія «Юридичні науки». 2017. №4 (4). С. 36-39.

5. Попова Л.М. Регуляторна політика у сфері підприємницької діяльності в Україні Фінансове право. 2017. №4. С. 191-196.

6. Юлдашев О.Х. Методологічні засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності [Текст]: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.04 / Юлдашев Олексій Хашимович. - Д., 2008. - 30 с.

7. Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України: постанова Кабінету міністрів України від 18.07.2007. №950.

8. Конституція України: Закон від 28.06.1996. №254к/96-ВР.

9. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 27.02.2014. №794-VII.

10. Про затвердження Положення про Державну регуляторну службу України: постанова Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014. №724.

References

1. Pro zasady derzhavnoyi rehulyatornoyi polityky u sferi hospodars'koyi diyal'nosti: Zakonom Ukrayiny vid 11.09.2003 r. №1160-IV.

2. Bevz S.I. Derzhavna rehulyatorna polityka Ukrayiny. Chasopys Kyyivs'koho universytetu prava. 2013. №4. S. 137-140.

3. Kravtsova T.M. Administratyvno-pravovi zasady zdiysnennya derzhavnoyi rehulyatornoyi polityky v sferi hospodaryuvannya [Tekst]: dys. ... d-ra yuryd. nauk: 12.00.07 / Kravtsova Tetyana Mykolayivna. - KH., 2004. - 460 s.

4. Mushenok V.V. Akty Kabinetu Ministriv Ukrayiny u systemi finansovoho rehulyuvannya zakhodiv u sil's'komu hospodarstvi. Mizhnarodnyy naukovyy zhurnal «Internauka». Seriya «Yurydychni nauky». 2017. №4 (4). S. 36-39.

5. Popova L.M. Rehulyatorna polityka u sferi pidpryyemnyts'koyi diyal'nosti v Ukrayini Finansove pravo. 2017. №4. S. 191-196.

6. Yuldashev O. KH. Metodolohichni zasady rehulyatornoyi polityky u sferi hospodars'koyi diyal'nosti [Tekst]: avtoref. dys. ... d-ra yuryd. nauk: 12.00.04 / Yuldashev Oleksiy Khashymovych. - D., 2008. - 30 s.

7. Pro zatverdzhennya Rehlamentu Kabinetu Ministriv Ukrayiny: postanova Kabinetu ministriv Ukrayiny vid 18.07.2007. №950.

8. Konstytutsiya Ukrayiny: Zakon vid 28.06.1996. №254k/96-VR.

9. Pro Kabinet Ministriv Ukrayiny: Zakon Ukrayiny vid 27.02.2014. №794-VII

10. Pro zatverdzhennya Polozhennya pro Derzhavnu rehulyatornu sluzhbu Ukrayiny: postanova Kabinetu Ministriv Ukrayiny vid 24 hrudnya 2014. №724.

Размещено на allbest.ru