Проект закону про публічні консультації в контексті модернізації правового забезпечення комунікації між суспільством та державою

Размещено на http://allbest.ru

Східно-європейський слов'янський університет

Проект закону про публічні консультації в контексті модернізації правового забезпечення комунікації між суспільством та державою

Петро Присяжнюк

Анотація

Питання комунікації між суспільством та державою українськими науковцями у сфері державного управління загалом вивчалися.

Разом з тим законопроект про публічні консультації № 7453 від 27 грудня 2017 року не був предметом спеціальної уваги.

На підставі аналізу тексту проекту закону «Про публічні консультації» № 7453 від 27 грудня 2017 року визначено його місце у процесі модернізації правового забезпечення комунікації між суспільством та державою.

У статті розглянуто різні точки зору щодо цього законопроекту. Автор висловлює твердження про неоднозначність перспектив модернізації правового забезпечення комунікації між суспільством та державою на підставі перипетій із законопроектом «Про публічні консультації», який становить протягом останніх років одну зі спроб оновлення нормативної бази у відповідній сфері.

У статті надано детальний аналіз висновків Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, Інституту законодавства Верховної Ради України, Національної академії державного управління при Президентові України, Науково дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України, Бюро з демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ, а також рішення Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.

Водночас автор звертає увагу на відсутність суперечності між викладеними у статті зауваженнями та загальною підтримкою як вище названими інституціями, так й автором цього дослідження намірів законодавчо встановити в Україні загальні стандарти публічних консультацій, що організовуватимуться та проводитимуться органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Ключові слова: правове забезпечення комунікації між суспільством та державою, публічні консультації, законопроект

Abstract

Draft bill on public consultation in the context of the modernization of legal provision of communication between the society and the state

Petr Prisyajnyuk, Eastern European Slavic University

The problem of communication between society and the state by Ukrainian scientists in the field of public administration has been studied in general. However, the draft bill on public consultations No. 7453 of December 27, 2017 has not been specifically studied.

The author analyzed in detail the text of the draft bill «On Public Consultations» No. 7453 of December 27, 2017 and determined its place in the process of modernization of legal support for communication between the public and the state.

Special attention is given to different points of view on this draft bill. The paper notes that in the prospects for modernizing the legal support for communication between society and the state are ambiguous.

The author considers one of the reasons for the difficulty of considering this draft bill in parliament. A mention should be made this draft bill is one of the attempts to update the normative base in the sphere of communication between society and the state.

It the article gives a detailed analysis of the findings of the Main Scientific and Expert Management Department of the Verkhovna Rada of Ukraine, the Institute of Legislation of the Verkhovna Rada of Ukraine, the National Academy of Public Administration under the President of Ukraine, the Research Institute of State Construction and Local Self- Government of the National Academy of Law Sciences of Ukraine, the Bureau of Democratic Institutions of the OSCE, as well as the decision of the Verkhovna Rada Committee on State Construction, Regional Policy and Local Self Government.

It should be stressed that there is no contradiction between the remarks on the bill and its support. Most experts and the author support the intention to establish common standards of public consultation in Ukraine.

Keywords: llegal support for communication between society and the state, public consultations, draft bill

Аннотация

Проект закона о публичных консультациях в контексте модернизации правового обеспечения коммуникации между обществом и государством

Петр Присяжнюк, Восточно-европейский славянский университет

Вопросы коммуникации между обществом и государством украинскими учеными в сфере государственного управления в целом изучались. Вместе с тем законопроект о публичных консультациях № 7453 от 27 декабря 2017 г. не был предметом специального внимания.

На основании анализа текста проекта закона «О публичных консультациях» № 7453 от 27 декабря 2017 г. определено его место в процессе модернизации правового обеспечения коммуникации между обществом и государством.

В статье рассмотрены различные точки зрения на этот законопроект. Автор утверждает о неоднозначности перспектив модернизации правового обеспечения коммуникации между обществом и государством на основании перипетий с законопроектом «О публичных консультациях», который в последние годы представляет собой одну из попыток обновления нормативной базы в соответствующей сфере.

В статье предоставлен детальный анализ выводов Главного научно-экспертного управления Аппарата Верховной Рады Украины, Института законодательства Верховной Рады Украины, Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, Научно-ис - следовательского института государственного строительства и местного самоуправления Национальной академии правовых наук Украины, Бюро по демократическим институтам и прав человека ОБСЕ, а также решения Комитета Верховной Рады Украины по вопросам государственного строительства, региональной политики и местного самоуправления.

В то же время автор обращает внимание на отсутствие противоречия между изложенными в статье замечаниями и общей поддержкой и выше названными институтами, и автором этого исследования намерений законодательно установить в Украине общие стандарты публичных консультаций, которые организовываются и проводятся органами исполнительной власти и местного самоуправления.

Ключевые слова: правовое обеспечение коммуникации между обществом и государством, публичные консультации, законопроект

Визначення проблеми

У Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки одним з напрямів визначено сферу формування державної політики на основі, зокрема, участі громадськості [1]. Апріорі залучення громадян до процесу розробки та ухвалення правових актів та будь-яких управлінських рішень передбачає активну та постійну комунікацію між суспільством та державою. Станом на сьогодні чинним законодавством України передбачено декілька форм комунікації між громадянами та по садовими і службовими особами органів державної влади та місцевого самоврядування: звернення громадян, консультації з громадськістю, громадська експертизи, місцева ініціатива, громадські слухання, соціальний діалог. Втім, сучасні виклики національного та глобального масштабу потребують оновлення відповідної правової бази. З огляду на зазначене, для науковців у сфері державного управління становлять інтерес законопроекти, автори яких пропонують імплементувати кращий світовий досвід. До таких, на наш погляд, варто зарахувати проект закону «Про публічні консультації» № 7453 від 27 грудня 2017 року [2].

Аналіз досліджень та публікацій. Питання комунікації між суспільством та державою українськими науковцями у сфері державного управління загалом вивчалися. Назвемо, наприклад, таких дослідників, як Н. М. Драгомирецька, С. В. Штурхецький, О. В. Рашковська, О. Є. Бухтатий тощо [3-6]. Разом з тим законопроект про публічні консультації № 7453 від 27 грудня 2017 року до поля їхнього зору не потрапляв.

Мета дослідження. На підставі аналізу тексту проекту закону «Про публічні консультації» № 7453 від 27 грудня 2017 року визначити його місце у процесі модернізації правового забезпечення комунікації між суспільством та державою.

Основний матеріал

Цей урядовий проект Закону спрямований на виконання завдань з трьох напрямів. Зовнішнього - щодо впровадження Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» у 2014-2015 рр. (пункт 4 розділу IV відповідного Плану дій) [7]. Внутрішніх 1) щодо реалізації в Україні Антикорупційної стратегії на 2015-2017 рр. (пункт 5 розділу II «Запобігання корупції» додатка 2) [8], 2) щодо реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 р. (підпункт 1 пункту 48 відповідного Плану заходів) [9].

Розробники законопроекту керувалися гарною ідеєю та поставили амбітну мету - встановлення загальних стандартів здійснення органами державної влади та органами місцевого самоврядування публічних консультацій. Водночас у преамбулі проекту Закону метою такої «стандартизації» задекларовано участь громадськості та інших заінтересованих осіб у процесі формування державної, регіональної політики, вирішення питань місцевого значення, врахування інтересів та потреб усіх заінтересованих осіб під час розроблення та ухвалення рішень суб'єктів владних повноважень [2].

У пояснювальній записці це доволі загальне положення деталізувалося. Прогнозувалося, що ухвалення Закону дозволить підвищити ефективність публічних консультацій у законодавчому процесі [10]. Розробники законопроекту керувалися намірами максимального поліпшення комунікації громадян з державними органами та місцевим самоврядуванням. До позитивних результатів правозастосовної практики у разі ухвалення законопроекту у записці зазначалося також сприяння по дальшому розвитку українського громадянського суспільства.

Однак юридичний механізм реалізації вказаної розробниками мети, що визначений у цьому проекті Закону, має значні вади, про які йдеться у висновках різних експертів та установ.

Так, Головне науково - експертне управління Апарату Верховної Ради України висловилося за доцільність, за результатами розгляду у першому читанні, повернення цього законопроекту на доопрацювання.

З десяти зауважень щодо цього законопроекту, які викладено у Висновку, звернемо увагу на такі. Виникають сумніви щодо можливості залучення всіх заінтересованих осіб до участі у публічних консультаціях. Так, для того аби отримати електронною поштою проект акта, що виноситься суб'єктом владних повноважень, на публічну консультацію, слід бути занесеним до Інформаційного реєстру заінтересованих осіб (ч. ч. 1 та 2 ст. 12, ч. 4 ст. 12 проекту).

Вкрай слушним є питання, що містить ся у Висновку: «як бути у випадку, коли потенційна «заінтересована особа» не знає про наміри суб'єкта владних повноважень прийняти акт з того чи іншого питання, яке може її цікавити, і не встигає подати заяву щодо включення її до Реєстру?» [11]. Окрім цього, у проекті Закону не вказано строк, протягом якого суб'єкт владних повноважень мусить надати інформацію щодо підготовки публічних консультацій особам, права, свободи, інтереси чи обов'язки яких потребують визначення, на яких вплине прийнятий акт, які братимуть участь у його реалізації, фахівців з відповідних питань тощо, що мають встигнути набути статус «заінтересованих».

Для ефективного правозастосування закону, у разі його ухвалення, важливим також є чітке визначення порядку організації та проведення публічних консультацій. Однак про відсутність такого вказується у названому вище Висновку [2]. Правозастосовна практика будь-якого нового закону може бути належною, якщо його приписи узгоджуються з приписами вже чинних актів. Щодо цього теж маємо певні сумніви, які ґрунтуються і на тексті Висновку Головного науково-експертного управління, де підіймається питання співвідношення функціонування, наприклад, вже створених при центральних та місцевих органах виконавчої влади громадських рад та публічних консультацій. Для з'ясування його сутності звернемось до Постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» [12]. державний управління публічний громадськість

Порядок діяльності громадської ради при названих вище органах встановлено Типовим положенням про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, який затверджено названою вище Постановою [12]. Вивчення його тексту надає підстави стверджувати наступне.

Навіть формулювання вже у пункті 1 сутності громадської ради через її визначення як тимчасового консультативно дорадчого органу, що утворюється «для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної, регіональної політики» дає підстави для того, аби не оминати у законопроекті «Про публічні консультації» ретельною увагою цей новостворений інститут громадянського суспільства [13].

Перелік його основних завдань та функціональних прав і обов'язків лише підтверджує таку позицію. Пунктом 3 встановлено такі основні завдання громадської ради: по - перше, сприяти «реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами», по друге, сприяти «врахуванню органом виконавчої влади громадської думки під час формування та реалізації державної, регіональної політики», по третє, сприяти «залученню представників заінтересованих сторін до проведення консультацій з громадськістю та моніторингу результатів формування та реалізації державної, регіональної політики», по четверте, здійсню вати згідно з чинним законодавством контроль громадськості за діяльністю органу виконавчої влади, по п'яте, готувати експертні пропозиції, висновки, аналітичні матеріали щодо формування та реалізації державної, регіональної політики» [13].

З огляду на викладене вище, вважаємо, питання місця громадських ради при центральних та місцевих органах виконавчої влади у процесі організації та реалізації публічних консультацій розробники законопроекту «Про публічні консультації», на жаль, залишили відкритим.

Варто особливої уваги на перший погляд суто технічне питання. Реалізація положень про електронні публічні консультації потребує широкого використання електронних ресурсів. Маємо зазначити, що вдалий досвід практичного втілення концепції електронної демократії в невеликій за територією та населенням Естонії є достатньо складно повторюваним у нашій країні. Чинники зрозумілі - значно більші територія та населення. Власний досвід автора теж свідчить про труднощі, з якими стикаються як розробники,так й користувачі веб-сайтів установ, якими передбачено активну участь громадян в управлінні державними справами.

З огляду на це, доцільними є застереження експертів Головного науково-експертного управління щодо складнощів, які виникнуть під час реалізації положення про електронну форму публічних консультацій, якщо Закон буде ухвалено. У Висновку йдеться, зокрема, про: переобтяженість та відсутність уніфікації структури сайтів суб'єктів владних повноважень, відсутність ефективної системи пошуку інформації на сайтах переважної більшості вказаних вище органів, кадрові [11].

Окрім комітетів Верховної Ради України та Головного науково експертного управління, чиї висновки мають враховуватися обов'язково, до обговорення законопроекту про публічні консультації долучилися й наукові інституції, рекомендації яких мають консультативний характер.

Так, фахівці Інституту законодавства Верховної Ради України особливо зупинились на тому, що приписи проекту мають певною мірою декларативний характер, бо у його тексті не передбачено дієвого правового механізму їхньої реалізації. Також акцентувалося на дублюванні нормами проекту положень чинних правових актів. У Висновку Національної академії державного управління при Президентові України йдеться про ймовірну перспективу постання питання щодо конституційності закону про публічні консультації у разі його ухвалення. Аргументують це тим, що у порівнянні з чинною Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» проектом Закону звужується предмет та перелік форм та учасників консультацій з громадськістю [14]. Експерти Науково - дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України особливу увагу зосередили, зокрема, на недосконалості термінології законопроекту.

Не залишились осторонь і міжнародні партнери України. Так, Бюро з демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ у своєму висновку, який було надіслано до Комітету Верховної Ради України з пи тань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, висловило певні зауваження щодо законопроекту - потреба запровадження у законі ефективних механізмів відповідальності за порушення порядку проведення публічних консультацій тощо, - а також наголосило на наявності багатьох позитивних положень, які відповідають міжнародним стандартам та належній практиці у цій сфері [14].

З урахуванням висновків та рішень, які аналізувалися вище, Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування «ухвалив висновок рекомендувати Верховній Раді України відповідно до пункту 3 частини першої статті 114 Регламенту Верховної Ради проект Закону України про публічні консультації (реєстр. № 7453 від 27.12.2017 р.), внесений Кабінетом Міністрів України, за наслідками розгляду в першому читанні повернути суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання» [14].

Висновки

На підставі викладеного вище можемо стверджувати про неоднозначність перспектив модернізації правового забезпечення комунікації між суспільством та державою, про що свідчать перипетії із законопроектом «Про публічні консультації» № 7453 від 27 грудня 2017 року, що становить протягом останніх років одну зі спроб оновлення нормативної бази у відповідній сфері.

Водночас звертаємо увагу на відсутність суперечності між викладеними вище зауваженнями та загальною підтримкою як експертного середовища, депутатського корпусу, так й автора цього дослідження намірів законодавчо встановити в Україні загальні стандарти публічних консультацій, що організовуватимуться та проводитимуться органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Бібліографічні посилання

1. Стратегія реформування державного управління України на 2016-2020 роки: схвалено Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 474-р від 24.06.2016 р. - Режим доступу: https://www.kmu.gov.ua/ua/npas/249175778.

2. Про публічні консультації: Проект Закону України № 7453 від 27.12.2017 р. - Реж. Дост.: http://w1.c1. rada.gov.ш/pls/zweb2/ webpшc4_1?pf35П=63237.

3. Драгомирецька Н.М. Комунікативна діяльність в державному управлінні: теоретико-методологічний аспект : дис. на здоб. наук. ступ.докт. наук з держ. упр.: [спец.] 25.00.01 «Теорія та історія держ. управління» / Нац. академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2007. - 516 с.

4. Штурхецький С.В. Комунікативний потенціал місцевого самоврядування в Україні. - Рівне: ТВ «Овід», 2011. - 148 с.

5. Рашковська О.В. Громадянська комунікація як стратегічний ресурс демократизації державного управління в Україні: дис. на здобуття наук. ступеня канд. наук з держ. упр.: [спец.] 25.00.01 «Теорія та історія державного управління» / Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2016. - 255 с.

6. Бухтатий О.Є. Становлення та розвиток системи публічних комунікацій як чинник демократичного державотворення України: автореферат дис. на здобуття наук. ступеня докт. наук з держ.управл.: [спец.] 25.00.01. «Теорія та історія державного управління» / Міжрегіональна Академія управління персоналом. - Київ, 2018. - 39 с.

7. План дій із впровадження Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» у 2014-2015 роках: затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 р. №1176. - Режим доступу: https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/1176-2014-%D1%80.

8. Завдання і заходи з виконання Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки: Додаток 2 до Програми. - Режим доступу: https:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/265-2015-%D0%BF.

9. План заходів з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року: затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.11.2015 р. № 1393. - Режим доступу: https://www.kmu.gov. ua/ua/npas/248740679.

10. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про публічні консультації». - Режим доступу: http:// w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_1?pf3511=63237.

11. Висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України на проект Закону України «Про публічні консультації» (№ 7453 від 27.12.2017 р.). - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_1?pf3511=63237.

12. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики : Постанова Каб. Міністрів України від 03.11. 2010 р. № 996. - Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/996-2010- %D0%BF.

13. Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, рай онній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації: затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 3.11.2010 р. №996. - Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=996-2010-%EF.

14. Висновок Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування на проект Закону України «Про публічні консультації» (№ 7453 від 27.12.2017 р.). 21 березня 2018 року. Протокол засідання № 89. - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=63237.

References

1. Strategy of reform of the state administration of Ukraine for 2016-2020: approved by the Decree of the Cabinet of Ministers of Ukraine No. 474-p 24.06.2016. Retrieved from: https://www.kmu.gov.ua/ua/npas/249175778 [in Ukrainian].

2. On Public Consultations: Draft Bill of Ukraine No. 7453 27.12.2017. Retrieved from: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_1?pf3511=63237/ [in Ukrainian].

3. Dragomiretska, N.M. (2007). Communicative activity in public administration: theoretical and methodological aspect. Candidate's thesis [in Ukrainian].

4. Sturhetsky, S.V (2011). Communicative potential of local self-government in Ukraine. Rivne: Ovid [in Ukrainian].

5. Rashkovskaya, O.V. (2016). Civil communication as a strategic resource for the democratization of public administration in Ukraine. Candidate's thesis [in Ukrainian].

6. Buhtaty, O.E. (2018). Formation and development ofpublic communications system as a factor of democratic state formation of Ukraine. Candidate's thesis [in Ukrainian].

7. Action Plan for implementation of the Open Government Partnership Initiative in 2014-2015: approved by the decree of the Cabinet of Ministers of Ukraine. 26.11.2014 No. 1176. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/1176-2014-%D1%80 [in Ukrainian].

8. Tasks and Measures for Implementation of the State Program on Implementation of the Principles of State AntiCorruption Policy in Ukraine (Anti-Corruption Strategy) for 2015-2017: Annex 2 to the Program. Retrieved from: https://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/265-2015-%D0%BF [in Ukrainian].

9. Action plan for the implementation of the National Human Rights Strategy for the period up to 2020: approved by the decree of the Cabinet of Ministers of Ukraine. 23.11.2015 No. 1393. Retrieved from: https://www.kmu.gov.ua/ua/ npas/248740679 [in Ukrainian].

10. Explanatory Note to the Draft Bill of Ukraine «On Public Consultations». Retrieved from: http://w1.c1.rada.gov. ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=63237 [in Ukrainian].

11. Opinion of the Chief Scientific and Expert Directorate of the Apparatus of the Verkhovna Rada of Ukraine on the Draft Bill of Ukraine «On Public Consultations». Retrieved from: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=63237 [in Ukrainian].

12. On Ensuring Public Participation in the Formation and Implementation of State Policy: Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine. 03.11. 2010 No. 996. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/996-2010-%D0%BF [in Ukrainian].

13. Typical provision for a public council at a ministry, other central executive authority, the Council of Ministers of the Autonomous Republic of Crimea, oblast, Kyiv and Sevastopol city, district, district in mm. Kyiv and Sevastopol state administration: approved by the Cabinet of Ministers of Ukraine. 3.11.2010 No. 996. Retrieved from: https:// zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=996-2010-%EF [in Ukrainian].

14. Opinion of the Verkhovna Rada of Ukraine Committee on State Construction, Regional Policy and Local SelfGovernment on the Draft Law of Ukraine «On Public Consultations». Retrieved from: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_1?pf3511=63237 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru