Бюджет участі як інструмент активізації місцевих громад

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Полтавська державна аграрна академія

Кафедра публічного управління та адміністрування

Бюджет участі як інструмент активізації місцевих громад

Лозинська Т.М., доктор наук

з держ. управління, професор

Шерстюк Л.М., аспірант

Анотація

У статті розглянуто можливості поглиблення демократичних процесів на місцевому рівні шляхом розширення перспектив для використання прямої демократії. Аналізується використання бюджету участі в місцевому самоврядуванні як одному з механізмів активізації населення та забезпечення розвитку громади. Звертається увага на соціальне розшарування, що спостерігається в процесі трансформації суспільства і значно ускладнює та видозмінює соціальну взаємодію. Обґрунтовується залежність між ступенем активності громади та прозорістю і ефективністю використання бюджетних коштів. За допомогою методу декомпозиції виділені та описані основні етапи впровадження механізму бюджету участі в управлінський процес на місцевому рівні.

Вказується на існування ризиків виникнення конфліктів в учасницькому бюджетуванні, пов'язаних із забезпеченням доступу до ресурсів різних соціальних груп. Обстоюється думка щодо можливості застосування й інших форм використання бюджету участі, які дозволяють забезпечити більш справедливий розподіл обмежених ресурсів. Наголошується на необхідності поступового зміщення пріоритетів у відборі проектів місцевого розвитку на користь тих із них, які дозволяють залучити в громаду додаткові кошти.

Розроблено заходи щодо удосконалення механізму бюджету участі та прогнозовано наслідки реалізації цих заходів. Зазначається, що результативність впровадження розроблених пропозицій, виявлятиметься в економії часу на проведення заходів бюджету участі, поліпшенні комфортності громадського простору, додаткових надходженнях коштів, підвищенні кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування та членів громади, раціональному використанні бюджетних коштів. Таким чином підсумовується, що доцільним є удосконалення механізму бюджету участі за напрямами: навчання; цільове спрямування проектів; забезпечення пріоритетності економічної складової проектів; комплексність; організація просування проектів; організація відбору проектів.

Ключові слова: бюджет участі, учасницьке (партиципаторне) бюджетування, активізація громад, місцеве самоврядування, місцевий розвиток.

Лозинская Т.Н., Шерстюк Л.Н. Бюджет участия как инструмент активизации местных общин

Аннотация. В статье рассмотрены возможности углубления демократических процессов на местном уровне путем расширения перспектив для использования прямой демократии. Анализируется использование бюджета участия в местном самоуправлении как одного из механизмов активизации населения и обеспечения развития общины. Обращается внимание на социальное расслоение, наблюдаемое в процессе трансформации общества, которое значительно усложняет и видоизменяет социальное взаимодействие.

Обосновывается зависимость между степенью активности общины, а также прозрачностью и эффективностью использования бюджетных средств. С помощью метода декомпозии выделены и описаны основные этапы внедрения механизма бюджета участия в управленческий процесс на местном уровне. Обращается внимание на существование рисков возникновения конфликтов в участническом бюджетировании, связанных с обеспечением доступа к ресурсом различных социальных групп. Отстаивается мнение относительно возможности привлечения и других форм использования бюджета участия, которые позволяют обеспечить более справедливое распределение ограниченных ресурсов.

Настаивается на необходимости постепенного смещения приоритетов в отборе проектов местного развития в пользу тех из них, которые позволяют привлечь в общину дополнительные средства.

Разработаны меры по усовершенствованию механизма бюджета участия и спрогнозированы последствия реализации этих мер. Указывается, что результативность внедрения разработанных предложений будет выражаться в экономии времени на реализацию мер бюджета участия, улучшении комфортности общественного пространства, получении дополнительных поступлений средств, повышении квалификации должностных лиц местного самоуправления и членов общины, рациональном использовании бюджетных средств. Таким образом подводится итог, что целесообразным является усовершенствование механизма бюджета участия по направлениям: обучение; целевая направленность проектов; обеспечение приоритетности экономической составляющей проектов; комплексность; организация продвижения проектов; организация отбора проектов.

Ключевые слова: бюджет участия, участническое (партисипаторное) бюджетирование, активизация общин, местное самоуправление, местное развитие.

Lozynska T., Sherstiuk L. Participation budget as a tool of activation of local municipalities

Summary. The paper discusses the possibility of deepening local democratic processes by empowering direct democracy. The use of the budget for participation in local self-government as one of the mechanisms of population activation and provision of community development is analyzed. Attention is drawn to the social stratification observed in the process of transformation of society, which significantly complicates and alters social interaction. The relationship between the degree of community activity and the transparency and efficiency of budgetary use is substantiated.

The decomposition method identifies and describes the main stages of implementation of the mechanism of budget participation in the management process at the local level. It is pointed out that there are risks of conflicts in participatory budgeting related to providing access to resources of different social groups. Consideration is also given to the use of other forms of use of the participation budget, which allow for a fairer distribution of scarce resources. The need for a gradual shift of priorities in the selection of local development projects is emphasized in favor of those that allow additional funds to be drawn into the community.

Measures have been developed to improve the participation budget mechanism and the consequences of the implementation of these measures are projected. It is noted that the effectiveness of the implementation of the developed proposals will be reflected in saving time for the participation of the budget of participation, improving the comfort of public space, additional revenues, upgrading the skills of officials of local self-government and community members, rational use of budget funds. Thus, it is summarized that it is advisable to improve the mechanism of participation budget in the following areas: training; targeting of projects; ensuring the priority of the economic component of projects; comprehensiveness; organization of project promotion; organization of project selection.

Key words: participation budget, participatory (participatory) budgeting, community activization, local self-government, local development.

Постановка проблеми в загальному вигляді

Конституційні основи місцевого самоврядування (ст.140) [1] передбачають дві форми участі членів місцевої громади у вирішенні місцевих справ: представницьку та пряму (безпосередню). Представницька форма участі (представницька демократія) є інструментом формування представницьких органів влади на місцях -- сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, через які територіальні громади, у тому числі й об'єднані (ОТГ), як головний суб'єкт місцевого самоврядування, реалізують свої законні права та інтереси [2].

Пряма (безпосередня) форма участі населення в управлінні передбачає використання можливостей соціального потенціалу громади, а саме: референдумів, громадських обговорень, громадських слухань, учасницького (партисипативного) управління тощо для більш обґрунтованого прийняття управлінських рішень. Створення можливостей для громадської участі не тільки забезпечую вищий ступінь раціональності рішень, але й позитивно впливає на знаходження соціального консенсусу, підвищує довіру до влади. Останнім часом поняття «громадська участь», «участь громадян» або «залучення громадян» набули значного поширення у зв'язку з розширенням повноважень місцевих громад щодо забезпечення власної життєдіяльності. Знайомлячись із зарубіжним досвідом, переконуємось, що громадська участь -- це не лише вкрай важливий механізм позитивного впливу громадськості на діяльність органів місцевого самоврядування [2], а й наслідок функціонування зрілого громадянського суспільства, члени якого є економічно самодостатніми для участі у співфінансуванні розвитку місцевої інфраструктури та відповідальними за стан справ у громаді.

Слабкість громадянського суспільства в Україні обумовлює також і низьку громадську активність у вирішенні питань життєзабезпечення громад, проте за умови зростання їх фінансової спроможності, активізація населення стає одним з актуальних завдань публічного управління, що вимагає проведення досліджень з метою розроблення більш ефективних способів активізації громадськості.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Серед значного обсягу досліджень, що стосуються громадянського суспільства взагалі і громадянської активності зокрема, нашу увагу привертають праці науковців останніх десятиліть, характерною особливістю яких є зосередженість на розшаруванні суспільства та ускладненні соціальної взаємодії. Звернемося до роботи американського соціолога Р. Патнема «Щоб демократія спрацювала. Громадянські традиції в сучасній Італії», у якій автор зробив висновок, що демократичний спосіб правління не може бути ефективним, якщо люди не довіряють один одному [3]. Досліджуючи реформу децентралізації влади в Італії та її неефективність на півдні країни, автор вбачає причини такої неефективності у відсутності горизонтальної взаємодії та її заміщенні відносинами особистої відданості, партійної приналежності (певної кастовості). На його думку, тільки організації громадянського суспільства здатні відродити співпрацю спільнот на основі взаємної довіри, а структури громадянського суспільства сприяють ще більшому соціальному співробітництву [3]. Але, наприклад, М. Олсон дотримується протилежної думки щодо розширення діяльності громадських організацій, він вважає, що групи з власними інтересами погано працюють на суспільство, їх зміцнення приводить до формування сильної держави, але слабкої економіки [4]. Підтримує його й Д. Мігдал, зазначаючи, що існування багаточисленних незалежних громадських організацій, які займають активну соціальну позицію, є вирішальним чинником негативного впливу на спроможність держави [5]. Схожої думки щодо неоднозначності впливу громадянського суспільства на розвиток соціуму дотримуються й деякі українські учені [6; 7].

В українському науковому середовищі представлено також помітну кількість робіт, у яких обстоюється беззаперечна роль громадянського суспільства у процесах його демократизації. Так, О. Кіндратець пише: «Роль громадянської активності в розвитку суспільства, підвищення ефективності діяльності органів влади не викликає сумніву. Однак, виникає питання -- як можна заохотити громадян до активної участі, особливо, якщо таких традицій не було, або якщо вони втрачені» [8, с. 123]. Деякі вчені, не заперечуючи значення громадянської активності, констатують її незадовільний стан в Україні та намагаються пояснити причини такого стану в недостатньому рівні «...солідарності, довіри та самоврядування в Україні» [9]. Оскільки, за спостереженнями А. Колодій, «.в нижчих шарах суспільства.» (здебільшого на місцевому рівні) «соціальна взаємодія» «набуває викривленої форми патронажно-клієнтельних стосунків з домінуванням партикулярних інтересів і «приватних обмінів» ресурсами між фактично нерівними партнерами» [6], знаходження способів активізації громад стає вкрай актуальним.

Формулювання цілей статті

Метою статті є обґрунтування механізму бюджету участі як способу активізації місцевої територіальної громади.

бюджет участь місцевий демократичний самоврядування

Виклад основного матеріалу дослідження

Від початку реформи децентралізації і створення перших ОТГ у 2015 році система місцевої влади та структура публічного управління зазнали значних змін і трансформацій, але реформа наштовхнулась як на прояви свавілля та некомпетентності місцевих еліт, так і на недовіру населення до влади, соціальну апатію та соціальне невдоволення. Водночас, невдоволення населення не стало каталізатором зростання громадської активності, мешканці сільських населених пунктів, що пережили цілий ряд соціальних потрясінь, дуже обережно сприймають управлінські новації, не поспішаючи долучатися до вирішення місцевих проблем.

Підвищення ефективності роботи рад об'єднаних територіальних громад значною мірою залежить від подолання байдужості населення, руйнації їх упевненості у неможливості вплинути на владу. Перешкодами на шляху активізації населення стають також маятникова трудова міграція, зростання агресивності, спровоковане низьким рівнем життя, зміна демографічної структури населення на користь частки людей похилого віку тощо. Таким чином, у дослідницькому середовищі переважає точка зору, що залучення жителів до прийняття рішень у місцевому самоврядуванні в своїй основі потребує не ситуативної, безсистемної та нерідко формальної взаємодії окремих представників територіальної громади з органами влади (тактичний підхід), а впровадження стратегічного підходу до залучення мешканців в процес управління, послідовного використання різноманітних форм співпраці між суб'єктами самоврядування [10]. Відсутністю готовності до діалогу з громадськістю страждають і представники влади, що може стати причиною соціального вибуху. У кращому випадку, активні громадяни -- місцеві лідери, не дочекавшись уваги з боку влади, можуть стихійно втручатися у процеси управління, створювати непродуктивну конфронтацію замість продуктивної опозиції.

Громадський вплив на прийняття управлінських рішень може здійснюватися у різних формах, найбільш поширеними з яких є:

- місцеві референдуми;

- громадські слухання;

- загальні збори громадян;

- місцеві ініціативи;

- електронні петиції;

- бюджет участі;

- консультації з громадськістю [2].

Зупинимося на можливостях використання бюджету участі, оскільки право розпорядження коштами стимулює активність громадян. До того ж застосування механізму бюджету участі у поєднанні з іншими формами прямої демократії, створює передумови для налагодження тривалих партнерських відносин між членами територіальної громади та органами місцевого самоврядування. Успіх учасницького бюджетування забезпечується за досить високого ступеня зрілості суспільної свідомості [2], що характерно переважно містам, де акумулюється інтелектуальний ресурс. У сільській місцевості громадяни далеко не кожної ОТГ усвідомлюють проблеми місцевого розвитку, здатні обирати пріоритети та перебирати на себе часткову відповідальність за втілення в життя управлінських рішень. Попри існуючу пасивність громад, використання бюджету участі набуває все більшого поширення, щоправда ініціаторами його впровадження здебільшого стають представники влади.

Для більш детального аналізу процесу учасницького бюджетування та формулювання на цій основі пропозицій щодо його удосконалення було використано метод декомпозиції, за допомогою якого виділені основні етапи впровадження бюджету участі для використання місцевих фінансів.

Перший етап - навчальний. Представники органу місцевого самоврядування і громадські активісти потребують вивчення механізму бюджету участі та підтримки фахівців, тому на цьому етапі можуть залучатися експерти центрів розвитку місцевого самоврядування, громадських організацій та наукових установ.

Другий етап - підготовчий. Передбачається робота з людьми, допомога у виявленні існуючих проблем з орієнтацією на місцевих лідерів. Слід мати на увазі, що сільське населення відрізняється консерватизмом та має нижчу готовність до сприйняття нових форм роботи. За цих умов ефективною може бути демонстрація мотиваційних дидактичних матеріалів: фільмів, презентацій результатів втілених проектів у інших громадах. У ході підготовчої роботи до впровадження бюджету участі доречним може бути проведення опитування населення щодо виявлення актуальних проблем та можливих шляхів їх розв'язання. Головною ціллю на даному етапі є залучення до співпраці небайдужих людей, які користуються довірою в громаді.

Третій етап - розроблення Положення про Бюджет участі [11]. Положення має бути написане простою, але юридично грамотною мовою, для чого бажано залучити до робочої групи людину з правовою освітою. У Положенні доцільно чітко окреслити напрями, за якими мають розроблятися проекти. Це уточнення є важливим, оскільки одним із головних завдань учасницького бюджетування є залучення мешканців до розроблення та реалізації проектів. За спостереженнями, найбільш зрозумілими для сільських мешканців є проблеми благоустрою, доступності послуг, транспортного забезпечення, громадської безпеки, тому саме ці напрями є пріоритетними для бюджетів участі. У Положенні також варто акцентувати увагу на суспільному характері проектів, визначити вік учасників та прописати процедуру голосування, яка може здійснюватися у двох формах - а) голосування бюлетенями у визначеному місці; б) он-лайн голосування [12].

Четвертий етап - збір пропозицій. Для збору пропозицій відводиться декілька місяців. Найскладнішою процедурою для громадян-розробників проекту є складання його бюджету, що передбачає залучення фахівців і на цьому етапі. Одним із варіантів розв'язання проблеми фахової підтримки бюджету участі є створення при виконавчому комітеті постійно діючої проектної групи, яка надаватиме допомогу на усіх етапах учасницького проектування.

П'ятий етап - розгляд пропозицій та затвердження проектів, які будуть допущені до голосування. На цьому етапі важливо організувати рекламу проектів, які будуть подані для голосування, що можуть робити як самі зацікавлені громадяни, так і місцева рада.

Шостий етап - організація голосування. Для забезпечення більшої явки краще створити штаби у центральній садибі та центрах старостатів, де б у робочий час чергував відповідальний співробітник. В бюлетені достатньо вказати ПІП, дані паспорту та номер телефону, а також передбачити їх нумерацію з метою уникнення повторного використання. Деякі особливості голосування (кількість проектів, за які одночасно можна віддавати голос; можливість голосування вдома; опис скриньки для голосування; поводження з бюлетенями після голосування тощо) можуть бути також прописані в Положенні.

Сьомий етап - реалізація проекту. Хоча проект подають громадяни, право реалізовувати його залишається за виконавчим комітетом сільської ради як за розпорядником коштів. Велику роль тут зіграє бухгалтерський відділ: як швидко він спрацює у цьому напрямі, підготує документацію, придбає матеріали та оплатить роботи. Як правило у положенні прописують можливість контролю автором проекту.

Восьмий етап - підведення підсумків. Як правило, передбачаються звіт посадової особи громади (бажано сільського голови) та урочистості з нагородженням переможців конкурсу проектів [12].

Практика використання учасницького (партиципаторного) бюджетування в сільських (і не лише) громадах Полтавської області свідчить, що одним із основних ризиків його запровадження є загострення конфліктів, пов'язаних із розподілом ресурсів та забезпеченням доступу до них. Причому серед груп зацікавлених осіб можна виділити не лише представників влади і бізнесу, що є відомою обставиною, але й окремі громадські організації, які лобіюють проекти, дотичні до їх фінансових інтересів. Використання механізму бюджету участі не ліквідує ризик отримання місцевою елітою більших можливостей використання бюджету в корисних інтересах, не зважаючи на посилення громадського контролю, але в той же час цей механізм виступає збурювачем активності, через яку досягається збалансування суспільних інтересів.

Слід також розуміти, що механізм бюджету участі, який насправді має позитивний вплив на активність громадян, спрямовано на розподіл певної частки доходів місцевого бюджету, а отже початковий етап активізації має розвиватися у напрямі зміщення громадської уваги на знаходження джерел поповнення бюджету або хоча б формування розуміння, що розподілити можна лише те, що створено. Функціонування великих підприємств на території сучасних ОТГ здебільшого не є заслугою їх керівництва, переважна частка цих підприємств представлена модернізованими об'єктами бувшого радянського господарського комплексу, який створювався поколіннями людей. Так, Вербківська і Богданівська ОТГ Дніпропетровської області «успадкували» видобувні та сільськогосподарські підприємства, Галицинівська ОТГ Миколаївської - глиноземний завод, Шишацька і Глобинська ОТГ Полтавської та Гречаноподівська ОТГ Дніпропетровської областей сільськогосподарські підприємства, Сенчанська ОТГ Полтавської області - природні ресурси, які наповнюють її бюджет рентними платежами.

З метою удосконалення механізму бюджету участі доцільно запропонувати такі заходи (табл. 1).

Таблиця 1

Заходи щодо удосконалення механізму бюджету участі

Джерело: складено авторами за результатами емпіричних досліджень.

Таким чином, практика використання бюджету участі спрямована на формування сприятливого для проживання та бізнесу середовища завдяки зростанню активності та ініціативності населення.

Висновки і перспективи подальших досліджень. На даному етапі децентралізації влади бюджет участі є механізмом підвищення активності населення і залучення його до вирішення проблем місцевого розвитку. Доцільним є удосконалення цього механізму за напрямами: навчання; цільове спрямування проектів; забезпечення пріоритетності економічної складової проектів; комплексність; організація просування проектів; організація відбору проектів. Наведений перелік напрямів не є вичерпним, оскільки застосування бюджету участі в різних громадах може мати свою специфіку, що передбачає коригування розроблених заходів. Бюджет участі є лише одним із способів активізації населення, тому його роль не можна перебільшувати і абсолютизувати. Уникнення надмірної формалізації при використанні бюджету участі дозволить розвивати в місцевій спільноті громадянські компетентності і через рух у напрямі формування громадянського суспільства забезпечувати підвищення результативності публічного управління.

Перспективними з наукової точки зору можуть бути дослідження обмежень в активізації населення (виявлення меж, за яких проявляється насильство і тотальний примус); виявлення впливу використання бюджету участі на активність громади; розроблення моделей суспільної взаємодії, що породжує синергетичні ефекти, в умовах інформатизації суспільства.

Література

1. Конституція України від 28.06.1996 №254к/96-ВР.

2. Берданова О.В., Вакуленко В.М., Гринчук Н.М. та ін. Управління розвитком об'єднаних територіальних громад на засадах громадської участі: навч. посіб. К., 2017. 129 с.

3. Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии; пер. с англ. А. Захаров. М: Ad Marginem, 1996. 287 с.

4. Олсон М. Возвышение и упадок народов: Экономический рост, стагфляция и социальный склероз. М.: Новое издательство, 2013. 324 с.

5. Migdal Joel. State in society. Cambridge University Press, 2001. 291 р.

6. Колодій А.Ф. Проблеми і перспективи розвитку громадянського суспільства в сучасній Україні.

7. Афонін Е.А., Бєльська Т.В. Глобальне громадянське суспільство як феномен сучасного глобального світу.

8. Кіндратець О.М. Громадянська активність як умова демократизації суспільства // Гуманітарний вісник ЗДІА. 2009. Випуск 38. С. 117-125.

9. Савельєв Ю.Б. Ціннісні передумови формування активної громадянської позиції як прояву соціального включення в процеси модернізації // Український соціум. 2014. №1(48). С. 66-76.

10. Лиска О.Г. Стратегічний та тактичний підходи до участі територіальної громади у місцевому самоврядуванні // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Львів, 4 квітня 2008 р.): у 2 ч. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2008. Ч. 2. С. 139-142.

11. Мостівська сільська рада. Положення про бюджет участі.

12. Бюджет участі: ваша ідея за гроші громади // Український інтерес.

References

1. Konstytutsiia Ukrainy vid 28.06.1996 №254k/96-VR.

2. Berdanova O.V., Vakulenko V.M., Hrynchuk N.M. ta in. Upravlinnia rozvytkom ob'iednanykh terytorialnykh hromad na zasadakh hromadskoi uchasti: navch. posib. K., 2017. 129 s.

3. PatMm R. Chtobti demokratyia srabotala. Hrazhdanskye tradytsyy v sovremennoi Ytalyy; per. s anhl. A. Zakharov. M: Ad Marginem, 1996. 287 s.

4. Olson M. Vozvtishenye y upadok narodov: Эkonomycheskyi rost, stahfliatsyia y sotsyalntii skleroz. M.: Novoe yzdatelstvo, 2013. 324 s.

5. Migdal Joel. State in society. Cambridge University Press, 2001. 291 s.

6. Kolodii A.F. Problemy i perspektyvy rozvytku hromadianskoho suspilstva v suchasnii Ukraini.

7. Afonin E.A., Bielska T.V. Hlobalne hromadianske suspilstvo yak fenomen suchasnoho hlobalnoho svitu.

8. Kindratets O.M. Hromadianska aktyvnist yak umova demokratyzatsii suspilstva // Humanitarnyi visnyk ZDIA. 2009. Vypusk 38. S. 117-125.

9. Saveliev Yu.B. Tsinnisni peredumovy formuvannia aktyvnoi hromadianskoi pozytsii yak proiavu sotsialnoho vkliuchennia v protsesy modernizatsii. Ukrainskyi sotsium. 2014. №1(48). S. 66-76.

10. Lyska O.H. Stratehichnyi ta taktychnyi pidkhody do uchasti terytorialnoi hromady u mistsevomu samovriaduvanni // Demokratychni standarty vriaduvannia y publichnoho administruvannia: Materialy nauk.-prakt. konf. za mizhnar. uchastiu (Lviv, 4 kvitnia 2008 r.): u 2 ch. Lviv: LRIDU NADU, 2008. Ch.2. S.139-142.

11. Mostivska silska rada. Polozhennia pro biudzhet uchasti.

12. Biudzhet uchasti: vasha ideia za hroshi hromady // Ukrainskyi interes.

Размещено на allbest.ru