Теоретико-категоріальний аналіз поняття публічних закупівель та корупційних ризиків при їх здійсненні в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття з теми:

Теоретико-категоріальний аналіз поняття публічних закупівель та корупційних ризиків при їх здійсненні в Україні

Альциванович О.В., Цимбаленко Я.Ю. Національний Технічний Університет України «Київський Політехнічний Інститут Імені Ігоря Сікорського»

Розкрито поняття публічних закупівель. Визначено, що публічними закупівлями слід вважати сукупність поетапних дій, які складають цілісну, врегульовану законодавством (Законом України «Про публічні закупівлі») процедуру. Метою проведення процедури публічних закупівель є реалізація функцій публічної адміністрації.

Надане наступне визначення корупційного ризику при проведенні публічних закупівель - це ймовірність виникнення корупційного вчинку, що негативно вплине на досягнення визначених цілей та завдань публічних закупівель. Доведено, що корупційні ризики можуть виникати на різних етапах здійснення публічних закупівель.

Визначено наступні можливі корупційні ризики при здійсненні публічних закупівель: створення такого складу учасників, який дає можливість уникати застосування процедур торгів поза певними обмеженнями і, натомість, використовувати більш спрощені процедури, включаючи пряме укладання договорів або закупівлю в одного виконавця; розробку технічних умов або технічних завдань з метою сприяння продажу певного продукту чи послуги або недопущення до участі в торгах потенційних учасників; висунення таких критеріїв оцінки тендерних (цінових) пропозицій, що абсолютно не відповідають вимогам фактичної закупівлі і, безсумнівно, є дискримінаційними щодо певних постачальників; зловживання процедурами «закритих» тендерів (торги з обмеженою участю, запит цінових пропозицій (котирувань) або закупівлею в одного виконавця тощо); розробку заходів щодо укладення контрактів з очевидним наміром сприяння певному постачальнику; прийняття до розгляду від учасників торгів недостовірної інформації чи тендерної (цінової) пропозиції, підготовленої з порушенням установлених вимог; маніпулювання процесом прийняття рішень у межах роботи тендерного комітету.

Ключові слова: публічні закупівлі; державні закупівлі; тендер; конкурсні торги; прок'юремент; торги; закупівля; корупційні ризики; система ProZorro

Theoretical and categorical analysis of the concept of public procurement and corruption risks in their implementation in Ukraine

Altsyvanovych O. V., Tsymbalenko Y. Y., National Technical University of Ukraine «Igor Sikorsky Kyiv Polytechnic Institute»

The concept of public procurement is revealed. It has been determined that public procurements should be considered as a set of step -by -step actions, which form a holistic, regulated by the law (Law of Ukraine «On Public Procurement») procedure.

The purpose of the public procurement procedure is to implement the functions of the public administration.

The following definition of corruption risk in public procurement is given - this is the probability of a corrupt act, and will negatively affect the achievement of certain goals and objectives of public procurement.

It is proved that corruption risks can arise at different stages of public procurement.

The following possible corruption risks in the implementation of public procurement are defined: the creation of such a composition of participants, which makes it possible to avoid the use of bidding procedures with certain restrictions and, instead of using more simplified procedures, including direct conclusion of contracts or purchase from one executor; development of technical conditions or technical tasks with the purpose of promoting the sale of a particular product or service or preventing participation in the bidding of potential participants; determination of discriminatory criteria for the evaluation of tender (price) offers with respect to certain suppliers that are completely incompatible with the requirements of actual procurement; аbuse of «closed» tendering procedures (bidding with limited participation, request for quotations (quotations) or purchase from a single executor, etc.); development of contracting arrangements with the apparent intention of assisting a particular supplier; acceptance from the tenderers of incorrect information or tender (price) proposal prepared (th) in violation of the established requirements; manipulation of the decision-making process within the framework of the work of the tender committee.

Keywords: public procurements; government procurement; tender; competitive bidding; prosecution; trading; purchases; corruption risks; ProZorro system

Теоретико-категориальный анализ понятия публичных закупок и коррупционных рисков при их осуществлении в Украине

Альциванович О. В., Цимбаленко Я. Ю. Национальный Технический Университет Украины «Киевский Политехнический Институт Имени Игоря Сикорского»

Раскрыто понятие публичных закупок. Определено, что публичными закупками следует считать совокупность поэтапных действий, которые составляют целостную, урегулированную законо - дательством (Законом Украины «О публичных закупках») процедуру. Целью проведения процедуры публичных закупок является реализация функций публичной администрации.

Предоставлено следующее определение коррупционного риска при проведении публичных закупок - это вероятность возникновения коррупционного поступка, негативно повлияет на достижение определенных целей и задач публичных закупок. Доказано, что коррупционные риски могут возникать на разных этапах осуществления публичных закупок.

Определены следующие возможные коррупционные риски при осуществлении публичных за купок: создание такого состава участников, который дает возможность избегать применения про - цедур торгов с определенными ограничениями и, вместо того, использовать более упрощенные процедуры, включая прямое заключение договоров или закупку у одного исполнителя; разработка технических условий или технических задач с целью содействия продажи определенного продукта или услуги или недопущения к участию в торгах потенциальных участников; определение дискри минацонных критериев оценки тендерных (ценовых) предложений в отношении определенных по - ставщиков, совершенно не соответствующих требованиям фактической закупки; злоупотребление процедурами «закрытых» тендеров (торги с ограниченным участием, запрос ценовых предложений (котировок) или закупкой у одного исполнителя и т. д.); разработка мероприятий по заключению контрактов с очевидным намерением содействия определенному поставщику; принятие к рассмо трению от участников торгов недостоверной информации или тендерного (ценового) предложения, подготовленной(го) с нарушением установленных требований; манипулирование процессом приня тия решений в рамках работы тендерного комитета.

Ключові слова: публичные закупки; государственные закупки; тендер; конкурсные торги; прокьюре- мент; торги; закупки; коррупционные риски; система ProZorro

Постановка проблеми

При переході державної економіки до ринкової моделі організації економічних відносин стала очевидною неспроможність ринку формувати зв'язки й ефективно функціонувати без прийняття спеціальних заходів. Визначальним способом вирішення цієї проблеми у міжнародній практиці стала система державних/публічних закупівель. Дана система регулюється конкретними нормативними рішеннями та включає в себе ряд об'єднаних інституцій, що діють в межах окресленого правового поля і спираються в своїй діяльності на конкурентні та неконкурентні закупівлі.

Поняття «державні замовлення» - прообраз сучасного поняття «державні/публічні закупівлі» - було вперше застосоване Держпланом СРСР при розробці проекту народногосподарського плану на 1988 рік. Нездатність забезпечення народногосподарських планів зумовила появу державного замовлення, яке охопило 70-80 % загальних обсягів народного господарства і повністю було забезпечене необхідними матеріальними ресурсами. Продукцію, виготовлену понад державне замовлення, виробнику було дозволено реалізовувати самостійно. Починаючи з 1993 року, коли система централізованого планування виробництва і розподілу матеріально технічних ресурсів поступово втрачала свою дієздатність і адекватність економічній ситуації, трансформувались і функції державного замовлення [1, с. 34-35].

Поява поняття «публічні закупівлі» в українському законодавстві була обумовлена прийняттям Закону України «Про публічні закупівлі», відповідно до якого публічною закупівлею є «придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом» [2]. Поняття «державні / публічні закупівлі» використовується не тільки в юридичній, а й в економічній науці. Незважаючи на це, а також на наявність численних наукових досліджень, дотепервідсутній єдиний загальновизнаний підхід до визначення поняття «публічні закупівлі». Саме необхідність чіткого формулювання єдиного розуміння вказаного поняття зумовлює актуальність даної теми.

Сфера публічних закупівель є однією з найбільш корупційних. Проведення закупівель завжди гостро обговорювалася широким загалом, і в останній час увага до проблем публічних закупівель тільки зросла. Не в останню чергу така ситуація пов'язана з конкретними недоліками, що ставлять під сумнів прозорість і відсутність корупційного складника в процесі закупівель.

Законом України «Про публічні закупівлі» створено правові умови для забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, для створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, для запобігання проявам корупції у цій сфері, для розвитку добросовісної конкуренції. Однак практика свідчить про численні випадки корупційних закупівель. Корупційні діяння в системі публічних закупівель призводять до значних збитків держави і суспільства. Типологізація корупційних ризиків під час проведення публічних закупівель, на нашу думку, має стати основою для передбачення правопорушень при здійсненні публічних закупівель з метою запобігання корупції у даній сфері.

Аналіз останніх досліджень і публікацій по темі.

Здійснення процедур публічних за купівель на даний час привертає значну увагу науковців, оскільки у разі наявності дієвої системи проведення прозорих процедур публічних закупівель, прийняття замовниками чесних, об'єктивних та недискримінаційних рішень, наявності антикорупційних програм, можливе підвищення економічної, політичної та суспільної сфер держави Питання «публічних закупівель» досліджу вало багато вчених, зокрема, І. В. Влялько, Е. Ф. Демський, О. П. Кулак, Т. Ф. Куценко, В. М. Колотій, В. К. Колпаков, В. А. Кощеєв, О. О. Критенко, І. І. Лагус, З.В. Максименко,В.П.Міняйло,В. В. Морозов, А. Є. Никифоров, О. Ф. Овсянюк-Бердадіна, А. О. Олефір, А. Б. Павловський, Я. В. Петруненко, Г. І. Пінькас, В. В. Смиричинський, Н. Б. Ткаченко, О. Г. Турчинов, Ю. М. Уманців, К. Ю. Хусанова, Ю. Фалко, С. М. Чистов та інші. Разом із тим велике коло питань залишається поза увагою дослідників, зокрема, дослідження визначення поняття «державні / публічні закупівлі».

Основні причини корупційних явищ у сфері публічних закупівель розглянули А. Г. Гаврилова, Л. Ю. Гальчинський, А. А. Дудар, О. С. Мельников, Г. С. Севостьянова. Даними авторами були запропоновані певні заходи щодо подолання корупційних ризиків у сфері публічних закупівель. Проте, потребує подальшого суттєвого опрацювання ціла низка теоретичних і прикладних аспектів, одним з яких є визначення кола можливих корупційних ризиків при здійсненні публічних закупівель.

Постановка завдання.

Метою даної статті є аналіз теоретичних підходів щодо визначення поняття «держав ні / публічні закупівлі», формулювання власного розуміння даного терміну. Крім того, завданням є спроба типологізації корупційних ризиків під час проведення публічних закупівель.

Виклад основного матеріалу

У зарубіжній і вітчизняній науці закупівлі за державні кошти існують визначаються такими термінами як: тендер, конкурсні торги, торги, закупівля, державні закупівлі [3]. При цьому під тендерними торгами в цілому мають на увазі узгоджених змагальний процес між пропозиціями різних учасників, або ж конкурс, який проводиться з метою відбору найкращої, відповідно до економічної вигоди, пропозиції. Також слід зазначити, що в зарубіжній літературі для позначення такого роду закупівель активно використовується термін «procurement» (закупівлі), під яким розуміють сукупність методів, що дають змогу максимально ефективно задовольнити потреби замовника у товарах, роботах та по слугах.

Вітчизняний науковець В. В. Смиричинський дещо деталізує дане визначення, розуміючи прок'юремент як конкурентну систему закупівлі продукції в ринковій економіці, «що базується на принципах гласності про ведення торгів, справедливості товарного обміну, економічності, ефективності та підзвітності обмінних операцій, обов'язковості виконання контрактних умов» [4, с. 12].

Разом із тим у вітчизняній літературі існують і інші визначення поняття «державні / публічні закупівлі». Так, І. Влялько вважає, що «державні закупівлі - закупівля на конкурентній основі, згідно з визначеними правилами та умовами, товарів, робіт і по слуг за державні кошти з метою підтримки життєдіяльності держави на належному рівні» [5, с.109 -110]. К. Кічік вживає у своїй дисертаційній роботі визначення публічні закупівлі, в які входять «державні та муніципальні закупівлі, закупівлі державних корпорацій, суб'єктів природних монополій» [6, с. 29-30]. О. Сидоренко розглядає держав - ні закупівлі як «складову механізму державного регулювання» [7, с. 90]. О. Критенко підкреслює, що «державні закупівлі - певна, регламентована законодавством діяльність держави з придбання товарів, робіт і послуг з найбільшою ефективністю й найменшими витратами для забезпечення діяльності держави та впливу на розвиток галузей національної економіки й зміцнення соціальної політики» [8, с. 25]. М. Довгань розглядає державні закупівлі як частину державного замовлення і вважає, що «державна закупів ля - це спосіб реалізації державного замовлення, що полягає у придбанні публічною адміністрацією товарів, робіт і послуг за державні кошти на конкурентній основі (а в певних випадках - за відсутності такої), за встановленою законом процедурою з метою задоволення публічного інтересу» [9, с. 180 -181]. В. Новаковець пропонує розглядати публічні закупівлі (державні закупівлі) як «специфічний інструмент фінансово правового регулювання правовідносин щодо формування, раціонального розподілу та ефективного використання публічних фон дів коштів, що застосовується у процесі реалізації публічного інтересу при придбанні товарів, робіт і послуг за публічні кошти» [10, с. 112]. Я. Петруненко наголошує, що «державна закупівля - це ринкова операція, що залишає за ринком процес «прийняття рішень», максимально використовуючи перевагу конкуренції між усіма заінтересованими постачальниками товарів або послуг на ринок» [11, с. 111-112]. У свою чергу Н. Ткаченко та Ю. Уманців вважають, що «закупівля - це сукупність практичних методів та прийомів, що допомагають максимально забезпечити інтереси замовника при проведенні закупівельної кампанії з допомогою конкурсних торгів. У даному випадку необхідно ототожнювати інтереси замовника та інтереси держави, у зв'язку з тим, що замовник діє передусім в інтересах держави та/або для задоволення потреб суспільства, окремої соціальної групи чи відповідної територіальної громади» [12, с. 83-84]. Проте необхідно розрізняти потреби замовника та суспільства (споживача). За таких умов згадана вище концепція прок'юременту ставить акцент на задоволенні потреб замовника, що з огляду на соціальну функцію держави виглядає не досить аргументовано.

Більшість науковців - дослідників проблем становлення державних/публічних за купівель звертають увагу на досить важливу роль державних/публічних закупівель як для розвитку вітчизняної економіки, так і державної економічної політики. Так, на думку J.G. Murray, «у будь-якій державі незалежно від рівня розвитку публічні закупівлі мають забезпечувати вирішення тактичних і стратегічних завдань» [13, с. 429-434]. Н. Я. Борсук вважає, що «система державних закупівель є одним із найпотужніших інструментів державного регулювання економіки, розвитку конкурентного середовища та виконання соціальних завдань й під креслює, що головною метою державної політики у сфері закупівель є забезпечення ефективності цих процедур - закупівля то варів, робіт, послуг найвищої якості за най нижчою ціною» [14, с. 92-93]. О. Мельников метою застосування державних закупівель вважає «економію державних коштів за рахунок зменшення закупівельних цін у результаті залучення якомога ширшого кола по стачальників» [15, с. 130 -131]. Н. Ткаченко, Ю. Уманців переконані, що «при здійсненні державних закупівель передбачається ви конання державою різноманітних функцій, орієнтованих на підвищення керованості, запобігання неконтрольованому зростанню витрат, скороченню видатків державного бюджету, управління матеріальними потоками за умови відповідності їх ринковим відносинам. Шляхом укладання державних договорів про закупівлю вирішують соціально-економічні проблеми, забезпечують проведення наукових досліджень, створення і впровадження новітніх технологій і розробок» [12, с. 85-86]. О. Кулак наголошує, що «державні закупівлі впливають на економіку через реалізацію наступних функцій: матеріальне забезпечення функціонування державних структур, які утримуються за рахунок державного та місцевого бюджетів; створення нових робочих місць шляхом за купівлі державою окремих видів товарів (робіт, послуг), що сприяючи підвищенню платоспроможності населення, послідовно впливає на всі інші галузі народного господарства й стимулює їх розвиток; регулювання економічними методами кон'юнктури, що складається на ринках окремих видів продукції. У цьому випадку держава виходить на ринок як вагомий покупець товарів, робіт і послуг, підвищуючи попит, або здійснює товарну інтервенцію, збільшуючи про позицію, і таким чином відновлює рівновагу попиту і пропозиції на ринку тієї чи іншої продукції» [1, с. 177]. Схожої позиції дотримується також І. Смотрицька, яка вважає, що «система державних закупівель розв'язує не тільки завдання забезпечення державних потреб, а й виступає в якості одного із основоположних інститутів державного регулювання, важливого інструмента економічної політики держави» [16, с. 43-44]. В. Зубар вважає основною метою розвитку системи державних закупівель «економію бюджетних коштів і скорочення корупції в найбільших обсягах, що може бути досягнуто тільки за умов централізації закупівель у сукупності з прогресивними методами їх здійснення» [17, с. 19 - 20]. С. Паппас зазначає, що «належна політика у сфері держав них закупівель, яка спрямована на уникнення неефективного використання державних коштів та забезпечує засоби для уникнення корупції, може слугувати для платників по датків суттєвим доказом того, що їх гроші використовуються за призначенням, і таким чином посилити їх довіру до уряду. Незважаючи на те, що боротьба із корупцією не є основною метою державних закупівель, все ж вдосконалення їх процедур може на 96 дати суттєвий внесок у таку боротьбу» [18, с. 78-79]. Позицію попередніх авторів підтримує В. Новаковець, яка визначає цілями державних закупівель: «підвищення ефективності (результативності) витрачання коштів публічних фондів усіх рівнів; підвищення рівня управління фінансовими потоками; попередження безконтрольного нарощування витрат; скорочення (економію) витрат публічних фондів коштів» [10, с. 109 -110]. У свою чергу О. Шевчук підкреслює важливу роль державних закупівель у суспільному житті України, розглядаючи їх як «функцію захисту внутрішнього ринку, оскільки державні закупівлі в Україні використовуються як засіб підтримки і сприяння вітчизняним виробникам через створення відкритих або прихованих преференційних умов шляхом обмеження участі у державних закупівлях винятково вітчизняними виробниками або застосування відсоткової межі до ціни тендерної пропозиції» [19, с. 199]. Дана концепція є досить цікавою і заслуговує на увагу з огляду на необхідність підтримки вітчизняного бізнесу під час економічної кризи.

Отже, виходячи з вищевикладеного, пропонуємо під публічними закупівлями розуміти сукупність поетапних дій, які скла дають цілісну, врегульовану законодавством процедуру, що здійснюється на конкурентній основі, спрямовану на закупівлю за держав ні кошти та кошти місцевих бюджетів необхідних товарів, робіт і послуг, що пропонуються учасниками процедур, відповідно до потреб замовника (розпорядника коштів), виходячи із умов якості, ціни, кількості, строку поставки товару, надання послуг чи виконання робіт, місця знаходження поста чальника, строку дії пропозиції конкурсних торгів та ін., та проводиться з метою реалізації функцій публічної адміністрації, а також включає контроль, нагляд, координацію та моніторинг за проведенням процедур уповноваженими органами.

Проведення замовником відкритих торгів не є запорукою чесної конкуренції між постачальниками товарів, робіт та послуг. Донедавна система державних закупівель була однією із найбільш корумпованих ланок, яка трималася лише на особистих домовленостях і закритості, що відкривало широкі можливості для різного роду махінацій, і залишало за бортом достойних учасників процесу, які бажали працювати прозоро. До запровадження системи ProZorro у 2015 році українська влада щороку витрачала приблизно 10 млрд. євро на державні закупівлі, але за різними підрахунками, близько 20% цієї суми безслідно зникали через корупцію та неефективний менеджмент [20]. Система ProZorro дозволила тримати всю інформацію про закупівлі у відкритому вигляді. Сьогодні будь-який громадянин України, а не лише учасник тендерів, може слідкувати за чесністю державних закупівель. Проте сама система не здатна вбити корупцію, знівелювати тендерні змови чи протидіяти необ'єктивному завищенню цінової пропозиції, А отже, маємо непоодинокі випадки корупційних правопорушень при здійсненні публічних закупівель.

Щодо корупції при проведенні державних закупівель, Світовий банк у «Керівництві з прок'юременту» визначив її таким чином: «Корупція означає пропозицію, вручення, отримання або здирство цінного предмета з метою впливу на дії державного службовця у процесі конкурсного відбору або виконання контракту». Також Світовим банком дане визначення шахрайства при проведенні державних закупівель, як «подання фактів із метою впливу на процес конкурсного відбору або виконання контракту у збиток позичальникові і включає змову між учасниками торгів (до або після подачі пропозицій) з тим, щоб штучно підняти ціни до неконкурентного рівня і позбавити позичальника вигод вільної і відкритої конкуренції» [21]. Слід зауважити, що маніпуляції при проведенні процедур публічних закупівель не обов'язково корелюють із корупцією, однак часто вони мають подібні симптоми та включають схожі дії, які найімовірніше призведуть до корупції як такої. Корупційний ризик в сфері публічних закупівель можна розглядати як «ймовірність того, що відбудеться подія корупційного вчинку, яка негативно вплине на досягнення визначених цілей та завдань публічних закупівель» [22, с. 30]. Виділяють такі загальні види ризиків при проведенні закупівель:

1) техніко технологічного характеру (збій синхронізації інформаційно телекомунікаційної системи майданчика з центральною базою даних тощо);

2) ринкового середовища (коливання курсів валют);

3) безпеки (інформаційної, фінансово економічної);

4) персоналу (низький рівень підготовки кадрів, недобросовісне виконання посадових обов'язків працівниками);

5) політичні (зміна законодавства);

6) криміногенні (несанкціонований доступ до системи) [23, с. 208]. Втім, А. Олефір вважає, що «цей перелік не є вичерпним, а зловживання можуть мати місце на кожному етапі проведення закупівель і, подекуди, складно довести їх протиправність з огляду на формальну легальність. Це свідчить про важливість постійного вдосконалення закупівельного механізму» [24].

Дійсно, зловживання при проведенні конкурсних торгів починаються ще з моменту надання інформації про проведення торгів і підготовки тендерної документації. Найбільш поширеними з них є: встановлення нечітких або занадто жорстких кваліфікацій них вимог до учасників в документації конкурсних торгів; нечітке, розмивчасте визначення предмета закупівлі, що не завжди дозволяє скласти правильне уявлення щодо споживчих характеристик товару (послуг, робіт), що закуповуються; штучне звуження предмета закупівлі із зазначенням сукупності таких технічних або інших споживчих характеристик товару (послуг, робіт), яким відповідає лише один виробник.

При визначенні предмету закупівлі можливі також такі корупційні ризики, як умисна чи неумисна підміна предмету договору у разі закупівлі робіт з установлення того чи іншого обладнання, коли в результаті виявляється, що безпосередньо вартість обладнання є набагато вищою від вартості робіт з його установлення. Часто проблеми з предметом закупівлі виникають через законодавчу невизначеність. Процедури таких за купівель постійно є предметом оскарження через надмірну деталізацію та прописування умов «під конкретного виробника».

Під час проведення допорогових за купівель допускаються також порушення конкуренції, зокрема через посилання на конкретні торговельні марки без зазначення еквіваленту. Інша категорія порушень збоку замовника торгів - це процедурні порушення в процесі їх проведення та під час оцінки пропозицій, а саме: необґрунтоване відхилення пропозицій деяких з учасників конкурсних торгів; неправомірне визначення переможця процедури закупівлі; надання неповних, умисно розпливчастих роз'яснень щодо предмета та умов здійснення закупівель у відповідь на запити зацікавлених осіб; розкриття конкретному учаснику торгів інформації щодо кількості та ідентичності пропозицій, що надійшли; допущення до оцінювання пропозицій конкурсних торгів тих учасників, які не відповідають вимогам документації конкурсних торгів; допущення до участі в торгах учасників, які є підстав - ними (однодобовими) фірмами; фальшування документації про проведення конкурсних торгів та ін.

На етапі оцінки потреб можливі наступні корупційні ризики: затвердження непотрібних, занижених або завищених, низькоякісних або занадто розкішних покупок; затвердження закупівель, які насправді не потрібні в найближчому майбутньому; або закупівель товарів, які можуть бути достав лені тільки тоді, коли вони більше будуть не потрібні. При оцінці вартості товарів, послуг або робіт, які будуть придбані, потрібно про вести глибоке дослідження ринку, щоб оці нити вірогідні витрати на закупівлю. Ціни у тендерних пропозиціях, які є значно вищими за ринкові, можуть бути індикатором змови між учасниками або фіксації цін.

Укладання контракту з компанією, яка запропонувала значно вищу ціну, ніж ринкова, може також вказувати на змову між цією компанією переможцем і відповідальним за закупівлі чиновником. На практиці непоодинокими є випадки, коли: неконкурентні процедури використовуються без належного обґрунтування або з порушенням вимог; неконкурентні процедури використовуються завдяки прогалинам в законодавстві, на приклад, можливість розбити контракт для того, щоб зменшити його вартість, що вимагає проведення конкурентної процедури або виникнення нагальної потреби, або подовження існуючих проектів без достатніх на те підстав. Тендерна документація має містити всі вимоги, яким мають відповідати 98 учасники, підходи до їх оцінки. За інакших умов виникає ситуація формування тендерної документації або задач таким чином, що лише одна компанія відповідатиме їм, тому конкуренція або обмежена, або неможлива. Замовник застосовує маніпулятивні критерії відбору та обрання переможця, що є корупційним ризиком. Тендерні пропозиції можуть бути оцінені тільки на підставі попередньо встановлених критеріїв. Нечіткі визначення критеріїв відбору роблять процес відбору суб'єктивним, а не об'єктивним [25, с. 80].

Окрім порушень у процедурі торгів, також до корупційних проблем можна за рахувати і практику змов серед учасників торгів з метою отримання переваги одним із них. Проблема змов у процесі закупівель існує в багатьох країнах, особливо в країнах із нечисельним населенням (наприклад, у Португалії). Низка дослідників (Л. Ю. Гальчинський [20], А. А. Дудар [26], О. С. Мельников [27], Г. С. Севостьянова [28]) визначає істотність такої проблеми для українського ринку публічних закупівель та наводять схеми, за яких відбуваються корупційні зловживання учасниками торгів. Сутність таких змов полягає в тому, що конкуренти ще до проведення торгів домовляються про те, хто саме представить “найкращу” пропозицію для отримання контракту. Іноді потенційні учасники взагалі утримуються від надання тендерних пропозицій, але частіше вони надають пропозиції із свідомо завищеними цінами або заниженими якісними показниками. Заздалегідь визначений таким чином переможець торгів потім розраховується з учасниками змови часткою одержаного прибутку у прямій (грошові кошти) чи непрямій (субпідряди, взаєморозрахунки) формі [29]. В українській практиці часто зустрічаються випадки, коли замовники взагалі не встановлюють в документації конкурсних торгів технічних вимог до предмету закупівлі, що має специфічний характер. Внаслідок цього в ймовірних учасників виникають труднощі та необхідність додаткового звернення до замовника за роз'ясненнями.

Оскільки вся інформація в електронній системі закупівель є відкритою та доступною для потенційних учасників, відповідноздійснення таких закупівель в електронній системі є передумовою для розвитку малого та середнього бізнесу. Однак коли мова йде про електронні закупівлі в «PшZorтo», мова йде лише про процедуру проведення закупівлі. Етап попереднього планування закупівельної діяльності учасниками процесу, об'єктивність їх вимог та подальше виконання чи не виконання умов договору є вже поза циклом системи електронних закупівель, що викликає низку інсинуацій. Загалом у системі «Pшzorтo» розповсюдженими є такі порушення, як уникнення процедури торгів, завищені вимоги в тендерній документації, безпідставна дискваліфікація учасника, змова між учасниками закупівель, дроблення тендерів до надпорогів, підвищення ціни за додатковими умовами.

На етапі оплати та контролю виконання договору може виникнути корупційний ризик у вигляді спроби передомовитися щодо умов контракту після того, як було визначено переможця, але перш ніж він був підписаний. Законом про публічні закупівлі суворо заборонено вести переговори після надання пропозиції. Винятки з цього правила застосовуються тільки в тих випадках, коли обра на процедура закупівлі дозволяє діалог між замовником і учасником (наприклад, переговорна процедура). Всі рішення повинні бути задокументовані, включаючи протокол про оцінку, що містить результати оцінки учасників і тендерних пропозицій. У інакшому разі можливі маніпуляції при оцінюванні відповідності критеріям, а також технічним вимогам. Як наслідок, змова між корумпованою компанією та корумпованою посадовою особою призводить до зростання цін через зміни до контракту. Субпідрядники можуть бути обрані непрозоро і не нестимуть від повідальності за свою роботу.

Типовими корупційними ризиками в процесі оплати рахунків, контролю та проведення остаточного аудиту є: оплата непоставлених товарів і послуг, навмисне затримання виконання договорів підрядниками та поста чальниками з метою подовження терміну їх роботи і підвищення її вартості, нестягнення замовниками пені та штрафів з переможців торгів, які не виконують або неналежно виконують договір [30]. Так, проблематичними для України є питання оплати закупівель. Зокрема, корупційні зловживання трапляються у випадках попередньої оплати і у випадках, коли замовники затягують оплату за закупівлю необґрунтовано. Чинне законодавство України вимагає від замовників публікувати звіти про виконання договорів, проте ряд замовників уникають оприлюднення такої інформації та ігнорують цю вимогу, що також породжує можливість виникнення корупційних ризиків.

Отже, очевидним є те, що навіть після прийняття в Україні оновленого законодавства у сфері організації публічних закупівель має місце неефективність тендерів, а саме: не здійснюється контроль за правозастосуванням, не було усунуто основних корупціогенних приписів.

Висновки і перспективи подальших розвідок.

Здійснивши аналіз усіх наведених вище підходів, доходимо висновку, що підпубліч ними закупівлями слід розуміти сукупність поетапних дій, які складають цілісну, врегульовану законодавством (в Україні - Законом України «Про публічні закупівлі») процедуру, що здійснюється на конкурентній основі, спрямовану на закупівлю за державні кошти та кошти місцевих бюджетів необхідних то варів, робіт і послуг, що пропонуються учасниками процедур, відповідно до потреб за мовника (розпорядника коштів), виходячи із умов якості, ціни, кількості, строку поставки товару, надання послуг чи виконання робіт, місця знаходження постачальника, строку дії пропозиції конкурсних торгів та ін., та проводиться з метою реалізації функцій публічної адміністрації, а також включає контроль, нагляд, координацію та моніторинг за проведенням процедур уповноваженими органами.

У рамках дослідження також було з'ясовано основне призначення публічних за купівель, виконувані ними функції.

Призначення та роль публічних за купівель полягають у задоволенні потреб держави в товарах, роботах та послугах, що будуть використані для реалізації нею своїх функцій з найменшими бюджетними витратами та з отриманням продукції належної якості.

Разом із тим відсутність єдиного загальновизнаного визначення та трактування тер - міну «державні / публічні закупівлі» як у працях теоретиків, так і в межах законодавства дозволяють зробити припущення щодо необхідності подальших наукових розробок у даному напрямі.

Поняття «корупція» використовується для визначення усіх способів «маніпулювання» при проведенні процедур публічних закупівель, включаючи зусилля впливу на процедури, спрямовані на порушення чи ухилення від виконання нормативно правових актів у сфері державних / публічних закупівель.

Корупційні ризики можуть виникати на різних етапах здійснення публічних за купівель, починаючи з формування потреби й предмету закупівлі, до укладання договору та розрахунків з постачальником за виконаний договір.

До основних видів порушень при здійсненні публічних закупівель, що мають ознаки корупційного ризику, можна віднести: створення такого складу учасників, який дає можливість уникати застосування процедур торгів поза певними обмеженнями і, натомість, використовувати більш спрощені процедури, включаючи пряме укладання договорів або закупівлю в одного виконав ця; розробку технічних умов або технічних завдань з метою сприяння продажу певного продукту чи послуги або недопущення до участі в торгах потенційних учасників; висунення таких критеріїв оцінки тендер - них (цінових) пропозицій, що абсолютно не відповідають вимогам фактичної закупівлі і, безсумнівно, є дискримінаційними щодо певних постачальників; зловживання процедурами «закритих» тендерів, як, наприклад, торги з обмеженою участю, запит цінових пропозицій (котирувань) або закупівлею в одного виконавця; розробку заходів щодо укладення контрактів з очевидним наміром сприяння певному постачальнику; прийняття до розгляду від учасників торгів недостовірної інформації чи тендерної (цінової) пропозиції, підготовленої з порушенням установлених вимог; маніпулювання процесом прийняття рішень у межах роботи тендерного комітету.

Сучасними заходами запобігання корупції у сфері публічних закупівель в Україні, як і в міжнародній практиці, визнано здійснення публічних закупівель через електронну інформаційно-телекомунікаційну систему ProZorro. Дана система забезпечує проведення процедур закупівель, створення, розміщення, оприлюднення та обмін інформацією і документами в електронному вигляді з метою запобігання корупції шляхом збільшення прозорості ринку та створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель для отримання най кращої пропозиції. Певною мірою система «ProZorro» стала тим інструментом, який «зламав» усталені протиправні схеми, змушуючи всіх учасників закупівельного процесу організовувати все в іншому, затвердженому державою, форматі. Переведення закупівель в електронний формат надає змогу виявити корупційні процеси та схеми на усіх етапах проведення публічних закупівель та протидіяти їм.

Перспективи розвитку електронних закупівель напряму залежать від спроможності нашої держави реорганізувати неефективні складові закупівель, забезпечивши дійсно прозорі публічні закупівлі. Отже, вважаємо за потрібне в подальшому вдосконалювати процес запровадження системи електронних закупівель та електронної системи оскарження у сфері проведення державних / публічних закупівель. Оскільки система «Prozorтo» є лише інструментом боротьби із корупцією, що надає змогу її виявити, перспективи системи та її ефективність напряму залежить від спроможності усунути недоліки функціонуючої системи шляхом забезпечення невідворотності покарання за порушення Закону, а також шляхом повсюдного впровадження інструментів публічного модуля аналітики, що надає змогу безперебійного моніторингу та контролю за закупівлями та сприяє прозорим та підзвіт ним закупівлям.

Бібліографічні посилання

Кулак О. П. Механізми забезпечення розвитку системи державних закупівель в Україні: дис. ... канд. наук з держ. управління: 25.00.02 - механізми державного управління / О. П. Кулак. - Запоріжжя, 2013. - 205 с.

Закон України. Про публічні закупівлі. Від 25.12.2015 р. № 922-Vni. З подальшими змінами // Відомості Верховної Ради (ВВР). - 2016. - № 9. - ст.89.

Науменко С. М. Система тендерних закупівель: теоретико методологічні підходи до дефініції і класифікації / С. М. На уменко // Теоретичні і практичні аспекти економіки та інтелектуальної власності. - 2014. - Вип. 1. - С. 242-247.

Смиричинський В. В. Прок'юремент як механізм формування конкурентоспроможного ринку державних закупівель європейського типу в Україні / В. В. Смиричинський // Конкуренція. Вісник Антимонопольного Комітету України. - 2004. № 4. - С. 11-16.

Влялько І. В. Правове регулювання державних закупівель в ЄС: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.11- міжнародне право / І.В. Влялько. - Київ, 2009. - 219 с.

Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ как средство государственного регулирования экономики: авто- реф. дисс. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.03 / К. В. Кичик. - М., 2011. - 31 с.

Сидоренко О. А. Державна політика регулювання ринку зерна в Україні та наслідки її впровадження / О. А. Сидоренко // Вісник Донецького національного університету. - 2011. - Спецвипуск. - Т. 2. - С. 88- 91.

Критенко О. О. Теоретичні підходи до визначення поняття «державні закупівлі» / О. О. Критенко // Вісник Академії митної служби України. - 2014. - № 1. - С. 25.

Довгань М. Ю. Адміністративна відповідальність за порушення порядку державної закупівлі товарів, робіт і послуг: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право / М. Ю. Довгань. - Київ, 2013. - 238 с.

Новаковець В. М. Фінансово-правовий механізм регулювання державних закупівель: дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право / В. М. Новаковець. - Київ, 2012. - 252 с.

Петруненко Я. В. Господарсько-правові основи державних закупівель в Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.04 - господарське право; господарсько-процесуальне право / Я. В. Петруненко. - Одеса, 2013. - 215 с.

Ткаченко Н. Б. Макроекономічні аспекти державних закупівель / Н. Б. Ткаченко, Ю. М. Уманців // Фінанси України. - 2009. - №8 . - С. 82 88.

Murray J. G. Public procurement strategy for accelerating the economic recovery / J. G. Murray // Supply Chain Management: An International Journal. - 2009. - Vol. 14. - Iss. 6. - P. 429-434.

Борсук Н. Я. Проблемні питання кваліфікації дій замовників конкурсних процедур закупівлі / Н. Я. Борсук // Часопис Київського університету права. - 2010. - № 3. - С. 90-94.

Мельников О. С. Особливості публічних закупівель як об'єкта державного регулювання економіки / О. С. Мельников // Теорія та практика державного управління. - 2016. - Вип. 1. - С. 129-135.

Смотрицкая И. И. Трансформация системы государственных закупок в российской экономике: автореф. дисс. ... докт. экон. наук: спец. 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)» / И. И. Смотрицкая. - М., 2009. - 55 с.

Зубар В. В. Електронні закупівлі: засади побудови в Україні. Міжнародний досвід побудови системи електронних держзакупівель / В. В. Зубар, С. А. Косінов, А. Г. Єгіозар'ян // ІБ Редукціон. - 2014. - № 12.

Паппас С. Політика ЄС у сфері державних закупівель / С. Паппас. - Київ, 2005. - 121 с.

Шевчук О. М. Поняття дискримінації у сфері держзакупівель / О. М. Шевчук // Часопис Київського університету права. 2009. - № 1. - С. 198-204.

ГальчинськийЛ. Ю. Оцінка функціонування електронної системи «Prozorro» як інструмента державних закупівель / Л.Ю. Гальчинський // Актуальні проблеми економіки та управління: збірник наукових праць молодих вчених. - 2017. - № 11

Кравченко В. М. Формалізація процедур в системі публічних закупівель PROZORRO / В. М. Кравченко, І. Г. Сивицька, Д. Г. Теленкова // Економка i оргашзацїя управлшня. - 2018. - № 1. - С. 24-33.

Клювак О. В. Діагностика участі підприємства в електронних публічних закупівлях: аспект логістичного управління / О. В. Клювак // Проблеми економіки. - 2017. - № 1. - С. 203-210.

Ткаченко Н. Б. Управління державними закупівлями: монографія / Н. Б. Ткаченко. - Київ: Книга, 2007. - 296 с.

Олефір А. О. Проблеми захисту прав учасників публічних закупівель / А. О.Олефір // Теорія і практика правознавства. 2018. - Вип. 1.

Голованенко М. В. Корупційні ризики та надійність системи державної закупівельної логістики в Україні / М. В. Голованенко // Теоретичні та прикладні питання економіки. - 2016. - Вип. 1. - С. 77-84.

Дудар А. А. Впровадження системи електронних закупівель «Prozorro» / А. А. Дудар // Європейська інтеграція в контексті світових глобалізаційних процесів: матеріали наук.-практ. конф.

Мельников О. С. Шляхи протидії корупції у сфері державних закупівель / О. С. Мельников // Актуальні проблеми державного управління. - 2016. - № 1. - С. 44-49.

Севостьянова Г С. Сучасний стан нормативно-правового забезпечення публічних закупівель в Україні / Г С. Севостьянова // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Міжнародні економічні відносини та світове госпо дарство. - 2016. - Вип. 10. - С. 91- 96.

Остапчук Д. Анатомія тендерів: «Тендерні гейші» та «тендерні тролі», шухляди замовників та розміри «відкатів» / Д. Остапчук.

Тосько Р. Р. Кластерний аналіз корупційних ризиків публічних закупівель на макро- , мезо-, мікрорівнях для стабілізації економічної безпеки України / Р. Р. Тосько // Державно-управлінські студії. - 2017. - № 3.

Kulak, O.P. (2013). Mekhanizmy zabezpechennia rozvytku systemy derzhavnykh zakupivel v Ukraini [Mechanisms for the development of the system ofpublic procurement in Ukraine]. Candidate's thesis. Zaporozhye [in Ukrainian].

Zakon Ukrainy. Pro publichni zakupivli. Vid 25.12.2015 r. № 922-VIH. Z podalshymy zminamy [Law of Ukraine. About Public Procurement. From 25.12.2015, № 922-VHL With further changes]. (2016). Bulletin of the Verkhovna Rada, 9, Art. 89 [in Ukrainian].

Naumenko, S.M. (2014). Systema tendernykh zakupivel: teoretyko-metodolohichni pidkhody do definitsii i klasyfikatsii [Tender procurement system: theoretical and methodological approaches to definition and classification]. Theoretical and practical aspects of economics and intellectual property, 1, 242-247 [in Ukrainian].

Srimirichinsky, V. V. (2004). Prokiurement yak mekhanizm formuvannia konkurentospromozhnoho rynku derzhavnykh zakupivel yevropeiskoho typu v Ukraini [Procurrency as a mechanism for the formation of a competitive European-type public procurement market in Ukraine]. Competition. Bulletin of the Antimonopoly Committee of Ukraine, 4, 11-16 [in Ukrainian].

Vlalko, I.V (2009). Pravove rehuliuvannia derzhavnykh zakupivel v YeS [Legal Regulation of Public Procurement in the EU]. Candidate's thesis. Kyiv [in Ukrainian].

Kichik, K.V. (2011). Gosudarstvennyj (municipal'nyj) zakaz kak sredstvo gosudarstvennogo regulirovanija jekonomiki [State (municipal) order as a means of state regulation of the economy]. Extended abstract of candidates thesis. Moscow [in Russian].

Sidorenko, O.A. (2011). Derzhavna polityka rehuliuvannia rynku zerna v Ukraini ta naslidky yii vprovadzhennia [State policy of grain market regulation in Ukraine and the consequences of its introduction]. Visnyk of Donetsk National University, 2, 88- 91 [in Ukrainian].

Kritenko, O. (2014). Teoretychni pidkhody do vyznachennia poniattia «derzhavni zakupivli» [Theoretical approaches to the definition of «public procurement»]. Bulletin of the Academy of the Customs Service of Ukraine, 1, 25 [in Ukrainian].

Dovgan, M.Yu. (2013). Administratyvna vidpovidalnist za porushennia poriadku derzhavnoi zakupivli tovariv, robit i posluh [Administrative responsibility for violation of the order of state procurement of goods, works and services]. Candidate's thesis. Kyiv [in Ukrainian].

Novakovets, V.M. (2012). Finansovo-pravovyi mekhanizm rehuliuvannia derzhavnykh zakupivel [Financial and legal mechanism of regulation of state purchases]. Candidate's thesis. Kyiv [in Ukrainian].

Petrunenko, Ya.V. (2013). Hospodarsko-pravovi osnovy derzhavnykh zakupivel v Ukraini [The economic and legal foundations of state purchases in Ukraine]. Candidate's thesis. Odessa [in Ukrainian].

Tkachenko, N.B., & Umantsev, Yu.M. (2009). Makroekonomichni aspekty derzhavnykh zakupivel [Macroeconomic Aspects of Public Procurement]. Finance of Ukraine, 8, 82-88 [in Ukrainian].

Murray, J.G. (2009). Public procurement strategy for accelerating the economic recovery. Supply Chain Management: An International Journal, 14 (6), 429-434.

Borsuk, N.Ya. (2010). Problemni pytannia kvalifikatsii dii zamovnykiv konkursnykh protsedur zakupivli [Problematic questions of qualification of the actions of customers of competitive procurement procedures]. Journal of the Kyiv University of Law, 3, 90- 94 [in Ukrainian].

Melnikov, O.S. (2016). Osoblyvosti publichnykh zakupivel yak obiekta derzhavnoho rehuliuvannia ekonomiky [Features of Public Procurement as an Object of State Regulation of Economics]. Theory and practice ofpublic administration, 1, 129-135 [in Ukrainian].

Smotritskaya, I.I. (2009). Transformacija sistemy gosudarstvennyh zakupok v rossijskoj jekonomike [Transformation of the public procurement system in the Russian economy]. Extended abstract of doctors thesis. Moscow [in Russian].

Zubar, V.V., Kosinov, S.A., & Yegiozaryan, A.G. (2014). Elektronni zakupivli: zasady pobudovy v Ukraini. Mizhnarodnyi dosvid pobudovy systemy elektronnykh derzhzakupivel [Electronic purchases: principles of construction in Ukraine. International experience in the construction of an electronic government procurement system]. IBReduction, 12 [in Ukrainian].

Pappas, S. (2005). Polityka YeS u sferi derzhavnykh zakupivel [EU Policy in the Field of Public Procurement]. Kyiv [in Ukrainian].

Shevchuk, O.M. (2009) Poniattia dyskryminatsii u sferi derzhzakupivel [Concept of Discrimination in the Field of Public Procurement]. Journal of the Kyiv University of Law, 1, 198-204 [in Ukrainian].

Halchinsky, L.Yu. (2017). Otsinka funktsionuvannia elektronnoi systemy «Prozorro» yak instrumenta derzhavnykh zakupivel [Assessment of the functioning of the electronic system «Prozorro» as a tool of public procurement]. Current problems of economics and management: a collection of scientific works of young scientists, 11 [in Ukrainian].

Kravchenko, V.M., Syvitskaya, I.G., & Telenkova, D.G. (2018). Normalizatsiia protsedur v systemi publichnykh zakupivel PROZORRO [Formalization of procedures in the public procurement system PROZORRO]. Economics and management organization, 1, 24 33 [in Ukrainian].

Kllyuk, O.V. (2017). Diahnostyka uchasti pidpryiemstva v elektronnykh publichnykh zakupivliakh: aspekt lohistychnoho upravlinnia [Diagnostics of the participation of the enterprise in electronic public procurement: the aspect of logistic management]. Problems of the economy, 1, 203-210 [in Ukrainian].

Tkachenko, N.B. (2007). Upravlinnia derzhavnymy zakupivliamy [Management of Public Procurement]. Kyiv: Book [in Ukrainian].

Olefir, A.O. (2018). Problemy zakhystu prav uchasnykiv publichnykh zakupivel [Problems of the protection of the rights of participants in public procurement]. The theory and practice ofjurisprudence, 1 [in Ukrainian].

Golovanenko, M.V. (2016). Koruptsiini ryzyky ta nadiinist systemy derzhavnoi zakupivelnoi lohistyky v Ukraini [Corruption risks and reliability of the system of state purchasing logistics in Ukraine]. Theoretical and applied questions of economy, 1, 77- 84 [in Ukrainian].

Dudar, A.A. Vprovadzhennia systemy elektronnykh zakupivel «Prozorro» [Implementation of the Electronic Procurement System «Prozorro»]. European integration in the context of world globalization processes: Proceedings of scientif.-practic. conf.

Melnikov, O.S. (2016). Shliakhy protydii koruptsii u sferi derzhavnykh zakupivel [Ways to counter corruption in public procurement]. Current problems of public administration, 1, 44-49 [in Ukrainian].

Sevostyanova, G.S. (2016). Suchasnyi stan normatyvno-pravovoho zabezpechennia publichnykh zakupivel v Ukraini [The Current State of Regulatory Procurement of Public Procurement in Ukraine]. Scientific Bulletin of Uzhgorod National University. International economic relations and world economy, 10, 91-96 [in Ukrainian].

Ostapchuk, D. Anatomiia tenderiv: «Tenderni heishi» ta «tenderni troli», shukhliady zamovnykiv ta rozmiry «vidkativ» [Anatomy of Tenders: «Tender Geisha» and «Tender Trolls», customer drawers and sizes of «rollback» ]. Retrieved from: https:// site.ua/dmytro. buypchuk / 909-anatomiya-tenderiv-tenderni-geyshi-ta-tenderni-troly- shuhlyadi-zamovnikiv-ta-rozmirividkativ / [in Ukrainian].

Tosko, R.R. (2017). Klasternyi analiz koruptsiinykh ryzykiv publichnykh zakupivel na makro- , mezo- , mikrorivniakh dlia stabilizatsii ekonomichnoi bezpeky Ukrainy [Cluster analysis of corruption risks of public procurements at macro, meso, and micro levels for stabilizing economic security of Ukraine]. State-management studios, 3 [in Ukrainian].