Европейская Хартия местного самоуправления как основа повышения эффективности функционирования системы самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Европейская Хартия местного самоуправления как основа повышения эффективности функционирования системы самоуправления

Сергиенко В.И.

Введение

Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Она существовала как общинное самоуправление еще до государственно-организованного общества, прошла этапы античного мира, Средневековья и Нового времени.

С конца XVIII века и особенно в XIX веке. местное самоуправление стало постоянным объектом теоретического научного осмысления. Он активно используется в политических, административных и правовых реформах.

В демократическом государстве организация и осуществление власти основаны на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Однако местное самоуправление - это не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это право граждан различных административно-территориальных единиц самостоятельно, а также в своих интересах управлять в рамках закона значительной частью государственных дел.

Актуальность выбранной темы обусловлена тем, в ДНР возникает необходимость модернизации органов местного самоуправления.

Объект исследования: Европейская хартия местного самоуправления

Предмет исследования: принципы местного самоуправления, их структура

Цель: рассмотреть роль и значимость органов местного самоуправления для современности.

Задачи:

1. Ознакомиться с Европейской Хартией местного самоуправления

2. Проанализировать структуру, функции и полномочия органов местного самоуправления

3. Привести примеры функционирования органов местного самоуправления в Донецкой Народной Республике, проанализировав Европейскую Хартию

1. История принятия и общая характеристика Европейской Хартии местного самоуправления

В пользу поддержки демократических институтов после Второй мировой войны несколько европейских государств приняли решение о создании межправительственной политической организации, в задачи которой входили бы защита и укрепление демократических принципов и содействие реализации гражданских прав - в мае 1949 года был учрежден Совет Европы. В настоящее время она объединяет 46 европейских стран с демократической формой правления. Штаб-квартира Совета находится в Страсбурге, Франция. Среди прав и свобод человека, которые активно отстаивает Совет Европы, видное место занимает также право на самоуправление.

Два основных рабочих органа Совета Европы-Комитет министров и Парламентская Ассамблея-уделяют большое внимание развитию институтов самоуправления. Комитет министров является исполнительным и административным органом, принимающим решения от имени Совета Европы. В его состав входят министры иностранных дел государств-членов или их заместители. Парламентская Ассамблея является консультативным органом в составе 630 членов, представляющих национальные парламенты Европы. Европейская хартия местного самоуправления является одним из основных источников местного права европейских стран, которые определяют развитие местного самоуправления в современной Европе. Он основан на классическом принципе субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы, которые могут быть решены на низовом уровне управления, не имеет смысла передавать наверх.

Местным общинам необходимо поручить как можно больше управленческих задач, и вмешательство государства требуется только там, где оно необходимо. В самой Хартии понятие субсидиарности формулируется следующим образом: "осуществление публичных полномочий, как правило, должно быть в первую очередь возложено на органы власти, наиболее близкие к гражданам." Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 году.

Целью устава является обеспечение и защита прав местных органов власти. Значимость этого очевидна: именно местное самоуправление позволяет гражданам принимать участие в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Принцип независимости органов местного самоуправления закреплен на высоком международном уровне, и его соблюдение трактуется как один из главных критериев демократии. Устав состоит из преамбулы и трех частей.

В преамбуле излагаются цели Совета Европы и подчеркивается, что местное самоуправление является одной из основ демократической системы, обеспечивающей продуктивное и, самое главное, близкое к гражданам управление. В документе подчеркивается, что право на местное самоуправление является одним из важнейших гражданских прав, и истинную демократию следует искать не там, где власть централизована, а там, где она рассредоточена и передана на места.

Часть I Устава раскрывает понятие местного самоуправления, описывает сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, методы контроля за его деятельностью и источники финансирования. Следует подчеркнуть, что подлинное самоуправление немыслимо без свободных выборов - не случайно оно производится советами или собраниями, состоящими из членов, избираемых свободным, тайным, равным, прямым и всеобщим голосованием." Также Хартия предусматривает право местных общин на собственные территориальные границы, самостоятельно определять свои административные структуры, отвечающие местным потребностям и обеспечивающие эффективное управление; взимать налоги.

Часть II Устава устанавливает обязательства подписавших его государств. С учетом особенностей каждого члена Совета Европы документ предусматривает различные модели местного самоуправления. Самое главное в этом разделе Устава-определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в европейских государствах. Занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы уделяет большое внимание имплементации Устава. Конгресс местных и региональных властей Европы играет важную роль в реализации принятых документов. Это консультативное совещание, на котором представлены местные и региональные органы государств-членов Совета Европы. Этот орган в 1994 году заменил бывшую постоянную конференцию местных и региональных органов власти Европы, которая действовала с 1959 года. Конгресс состоит из того же числа членов, что и Парламентская ассамблея, и делегаты направляются на него местными и региональными властями со всего континента.

Конгресс работает в двух палатах: палата местных органов власти и палата регионов. Нынешнюю работу Конгресса возглавляет постоянный комитет, в состав которого входят представители всех государств-членов Совета Европы. Пленарные заседания Конгресса ежегодно проходят во Дворце Европы в Страсбурге. В целях повышения гибкости и эффективности Конгресс предусматривает создание небольших рабочих групп для изучения конкретных вопросов. Если задачей Совета Европы является сохранение принципов демократии, то Конгресс местных и региональных властей занимается лишь одним из ее проявлений-правом на местное самоуправление. Его основная цель-обеспечить участие местных и региональных властей в процессе европейского объединения, а также в работе Совета Европы. В число приоритетов Конгресса также входят: продвижение демократии на региональном и местном уровнях, укрепление межрегионального сотрудничества, содействие новым демократическим государствам в формировании эффективных административных структур на местах.

Теоретической основой конституционно-правового обеспечения местного самоуправления являются общепризнанные ценности демократии, муниципального управления, закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года и предусматривающие, что местное самоуправление является одной из основ любого демократического режима; право граждан на участие в управлении может быть непосредственно реализовано на местном уровне; наличие органов местного самоуправления, наделенных реальной властью, обеспечивает эффективное и в то же время близкое к гражданскому управление; органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны обладать широкой автономией в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств.

Европейская хартия подразумевает, что органы местного самоуправления создаются демократическим путем, наделены полномочиями принимать решения, обладают широкой автономией (независимостью) в осуществлении своей компетенции и необходимыми финансовыми и иными ресурсами. Европейская хартия определяет местное самоуправление следующим образом:" Местное самоуправление-это право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять значительной частью государственных дел в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".

В этом определении идет речь обо всех важных элементах местного самоуправления. Во-первых, организация и деятельность местного самоуправления осуществляется в рамках закона, следовательно, должен быть принят закон «О местном самоуправлении» или закон, содержащий положения о местном самоуправлении наряду с регулированием всех других вопросов. Во-вторых, такой закон дает местным органам власти право регулировать и управлять значительной частью государственных дел.

Следовательно, органы местного самоуправления выполняют двойственные функции: 1) государственные и 2) негосударственные. Более того, в объеме работ местного самоуправления значительную часть занимают государственные дела. Наименьшую часть занимают негосударственные дела. К делам местного значения относятся как государственные, так и негосударственные дела, которые регулируются и управляются органами местного самоуправления. Следует подчеркнуть, что Европейская хартия преследует идею государственно-общественного характера местного самоуправления. Тот факт, что в Европейской хартии говорится о "значительной части государственных дел", которые регулируются и управляются местным самоуправлением, дает основание полагать, что местное самоуправление в значительной степени является продолжением государственной власти. В то же время местное самоуправление осуществляется с участием местного населения, а потому имеет общественный характер.

Следовательно, Европейская хартия не отделяет местное самоуправление от государства и на низовом уровне логически их объединяет, что дает полное основание полагать, что источником государственной власти является народ. Роль страны сводится к необходимому минимуму общего контроля и только. Большое значение в осуществлении положений Устава имеют международные европейские организации. Наиболее важными из них являются: Совет европейских муниципалитетов и регионов, основанный в 1951 году, и Ассамблея европейских регионов, образованная в 1987 году.

2. Модели местного самоуправления. Их краткая характеристика

Местное самоуправление является обязательным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает очень большое количество различных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, господствующей идеи организации власти и управления в стране, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и др. В настоящее время в научной литературе часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации местного самоуправления, в основе которой лежат отношения между местным самоуправлением (управлением) и центральными органами власти. В соответствии с этим подходом существуют четыре основные модели местного самоуправления: англосаксонская, континентальная, смешанная и Советская. Англосаксонская (классическая) модель в большей степени распространилась в странах с одинаковой правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

Основными особенностями данной модели являются: а) формальная самостоятельность и независимость местного самоуправления; б) отсутствие местных уполномоченных центральной власти, опеки над местным самоуправлением. Взаимоотношения между центральным правительством и местным самоуправлением в странах, ориентированных на эту модель, определяются принципом функционирования в рамках предоставленных полномочий, т. е. органы местного самоуправления могут осуществлять только те действия, которые прямо предписаны законом. В Великобритании-родине классических муниципальных форм-бесспорно, что компетенция местных органов власти происходит от парламента и что они являются созданиями (приспешниками, послушными исполнителями воли) парламента. Эта модель не предусматривает присутствия на местах каких-либо должностных лиц, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления.

Контроль за органами местного самоуправления осуществляется в основном опосредованно: через финансирование их деятельности; через проверки, проводимые отраслевыми министерствами; в ходе принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы власти вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля. Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, следует иметь в виду, что в своей классической форме она в настоящее время встречается крайне редко.

Существенно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая использовалась не только в континентальной Европе (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Отличительными особенностями данной модели являются: а) местное самоуправление и государственное управление действуют в комплексе; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчинение нижних уровней высшим; в) наличие на местном уровне специального представителя центрального правительства, уполномоченного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Родоначальником континентальной модели является Франция, для которой исторически традиционной является высокая степень централизации местного самоуправления. Во Франции довольно долгое время существовала система многоуровневой организации власти на местах, в которой деятельность нижестоящих уровней во многом определялась и зависела от вышестоящих органов власти. В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны-муниципалитеты, созданные жителями малых городов и сельских поселений. Каждая коммуна имеет свой представительный орган-Совет и мэра, избираемого из числа депутатов Совета и действующего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления.

Мэр и депутаты Муниципального Совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем уполномоченного Республики. Последняя следит за законностью принимаемых коммуной решений и при необходимости обращается в суд с ходатайством об их отмене, приведенная в качестве примера французская версия организации местной власти характерна для континентальной модели местного самоуправления. Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не являются принципиальными. Их современная форма, во многом являющаяся результатом реформ местного самоуправления, предполагает определенное сближение некогда очень разных муниципальных систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, вобравшие в себя особенности каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели назывались смешанными. Такие модели включают местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии и некоторых постсоциалистических и развивающихся странах. Характерной особенностью смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком уровне. Так называемая советская модель организации местной власти принципиально отличается от рассмотренных выше моделей. Эта модель в последнее время получила широкое распространение в странах "мировой системы социализма", а также в ряде развивающихся стран Просоциалистической модели. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, которые еще сохраняют социалистическую ориентацию (Китай, Куба, Северная Корея), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (Беларусь, Узбекистан).

Фактически принципы самоуправления ограничены правом населения избирать членов (депутатов) представительных органов. Реальную власть при советской модели правления имеет, как правило, партийно-номенклатурная элита разного уровня. Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассматриваются наиболее типичные и часто встречающиеся модели.

Первичной единицей местного самоуправления в зарубежных странах являются, как правило, коммуны, общины, муниципалитеты, образованные на территориях отдельных населенных пунктов (городов, сел, поселков). Кроме того, самоуправляющимися территориями могут быть несколько сел или деревень, районы в крупных городах и даже городские кварталы. Зарубежная практика не исключает возможности объединения коммун и общин, создания межмуниципальных объединений (например, синдикатов коммун в Испании). В некоторых странах небольшие самоуправляющиеся территориальные единицы (хутора, волости, села и др.) могут создаваться организации, не имеющие статуса муниципальных образований и предназначенные для оказания небольших услуг на местном уровне.

Еще более широко представлены типы органов местного самоуправления. На низовом уровне-это, прежде всего, старосты сел, деревень и городских округов. Обычно они избираются на собраниях жителей открытым голосованием. Обязанности старосты может исполнять уполномоченный, назначаемый из числа депутатов общинного совета, проживающих в селе (Болгария). В некоторых странах сельские головы (Таиланд) и городские головы (Индонезия) утверждаются районом, а во втором случае - городскими администраторами, назначаемыми в центре. Органами прямой демократии являются сельское собрание и сельская Ассамблея. Может созываться по мере необходимости или с определенной регулярностью (например, в Индии сельские собрания созываются два раза в год).

Представительные органы, как правило, избираются населением более крупных административно-территориальных единиц (городов, поселков, районов, губерний) сроком на 2-4 года, выполняют законодательные функции и являются важнейшей составляющей местного самоуправления. Основной формой их работы являются регулярные (регулярно проводимые) и внеочередные сессии. В пределах своей компетенции местные представительные органы формируют постоянные и временные комиссии (комитеты), которые выполняют, чаще всего, подготовительные и надзорные функции в отдельных отраслях муниципальной деятельности. В ряде стран (Великобритания, США, Германия) комиссии могут быть наделены некоторыми административными функциями.

Не менее важную роль в муниципальных системах зарубежных стран играют исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. Как чиновники местной администрации (мэры, бургомистры и др.), действуют исполнительные советы, комитеты, управления, департаменты и пр. в некоторых случаях мэры, бургомистры являются председателями коммун, главами муниципалитетов. Они также могут быть руководителями исполнительного органа-мэрии, правления, администрации.

Существуют также коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в некоторых землях Германии. Практика работы зарубежных муниципальных органов власти постоянно совершенствуется, разрабатываются новые модели, формы, виды организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям. Начавшийся в 60-х годах нашего столетия и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах - одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса - развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти.

демократический европейский хартия

3. Полномочия органов местного самоуправления в зарубежных странах

Местные органы власти действуют на основе возложенных на них полномочий, т. е. полномочий и предметов ведения. Характеристика компетенций органов местного самоуправления охватывает следующие проблемы: способ определения компетенции; соотношение собственных и делегированных; обязательных и факультативных компетенций; содержание компетенции и способы ее реализации. С точки зрения метода определения компетенции наиболее существенные различия связаны со спецификой правовых систем (семей). Англосаксонское право основано на принципе парламентского суверенитета; другие государственные органы получают регулирующие полномочия в силу делегирования полномочий.

Этот подход применим и к местным органам власти: в англосаксонских странах существует позитивное регулирование компетенции местных органов власти. Парадоксально, но позитивное регулирование может сочетаться с признанием общей компетенции органов местного самоуправления в вопросах местного значения. Так, в конце 1990-х годов принцип общей компетенции выборных местных органов власти был признан ирландским законодателем в связи с подписанием Европейской хартии местного самоуправления. В то же время позитивное регулирование остается: общая компетенция здесь более потенциальна, чем реально существующая в рамках позитивного права. В странах континентальной Европы и в государствах, принявших континентальную правовую систему, принцип общей компетенции непосредственно подтверждается на уровне наиболее общих норм права.

В этих странах компетенция местных органов власти определяется посредством негативного регулирования: местные органы власти могут предпринимать любые действия, которые не запрещены законом и не входят в компетенцию других органов власти. Поскольку в большинстве случаев распределение полномочий осуществляется с участием и под контролем государства, поскольку государство, обладая суверенитетом, является высшим гарантом осуществления публичной власти на своей территории, оно обязывает органы самоуправления правильно выполнять определенный минимум полномочий. Таким образом, речь идет об обязательных компетенциях.

Самоуправляющиеся общины не имеют права отказываться от выполнения этих полномочий-за исключением случаев, специально предусмотренных законом, когда в силу очевидной неспособности органов самоуправления справиться с поставленными задачами определенные полномочия могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству. Кроме того, государство в большинстве стран устанавливает обязательный минимум расходов, охват населения и т.д., связанные с определенной компетенцией. Этот минимум может регулироваться законодательством, административным или финансовым - через государственные субсидии и гранты. Несоблюдение органами местного самоуправления обязательных полномочий может служить основанием для возбуждения уголовного дела или для досрочного прекращения деятельности органа местного самоуправления.

Сферы компетенции создавались исторически на протяжении веков, корректировались законодательством в связи с политической ситуацией и т.д. фактической основой существующих законов в области распределения компетенций является система прецедентов и, в целом, решений третьей власти или правовой традиции. Созданные законы лишь фиксируют и слегка видоизменяют образовавшийся таким образом баланс. Исключением из этой ситуации является Франция, где в 80-е годы была проведена реформа, в рамках которой одновременно с децентрализацией осуществлялось всестороннее распределение полномочий между органами самоуправления и государством. Реформа была основана на стремлении создать единую систему, которая была бы логичной, реалистичной и однозначной.

В других странах попытки создать такую систему не увенчались успехом. В последние десятилетия власти ЕС настойчиво пропагандировали принцип субсидиарности, согласно которому любая социально значимая функция должна выполняться на самом низком уровне территориальной организации, где это возможно. Классическая схема обратная: не государство должно наделять полномочиями местные органы власти, а они должны передавать государству то, с чем не могут справиться самостоятельно, а все остальные вопросы решать на своем уровне. Однако сегодня этот принцип носит скорее теоретический, чем фактический характер. Тем не менее, существуют три основные группы компетенций местных органов власти, которые существуют повсеместно.

Прежде всего, это компетенции, которые традиционно существуют на муниципальном уровне: коммунальное хозяйство, дорожное строительство местного значения, строительство объектов социальной и культурной сферы, поддержка художественной деятельности, регулирование развития. Различия между отдельными странами минимальны. В большинстве случаев самоуправляющиеся общины других уровней не имеют схожих, освященных веками традиций, сфер деятельности. Однако в последние десятилетия местные органы власти испытывают все большее давление со стороны частного предпринимательства в этих областях. Либеральные политики часто проводят реформы, направленные на приватизацию этих полномочий.

Следующая группа-компетенции в социальной сфере, в сфере здравоохранения и образования, занятости, связанные с принципом социального государства. Здесь различия могут быть весьма существенными. Например, в Скандинавских странах и в Дании здравоохранение и медицинское обслуживание предоставляются только местными органами власти, государство не вмешивается в эти вопросы, хотя и предоставляет большую часть средств за счет субсидий. Во Франции и Италии, напротив, местные власти в этой сфере занимаются лишь незначительными вопросами: некоторыми услугами, связанными с посещением медсестер на дом, с информированием населения и т.

Аналогично, в Великобритании начальное и среднее образование полностью входит в компетенцию местных органов власти, в то время как во Франции местные органы власти обеспечивают только материально-техническую базу, а государство определяет программы, нанимает учителей и т.д. Однако в каждой стране эта сфера компетенции присутствует в перечне полномочий органов местного самоуправления.

Наконец, третья группа компетенций появилась в середине XX века и является результатом не столько традиции, сколько возросшей необходимости вовлечения местных органов власти в решение проблем, решаемых государством. Речь идет о полномочиях в области охраны окружающей среды, экономического и территориального планирования, участия в экономическом развитии. В конце двадцатого века. в некоторых странах местные органы власти наделены полномочиями в области внешнеэкономических связей и международного культурного сотрудничества.

В Европейской хартии местного самоуправления к трем основным группам необходимо добавить компетенции, делегированные органам местного самоуправления государством. Как правило, полномочия делегируются исполнительной власти в лице ее руководителя, хотя бывают и исключения. Объектом делегирования могут быть такие полномочия, как сбор налогов (Скандинавские страны), статистика, некоторые функции полиции, акты гражданского состояния, призыв на военную службу и др.

Делегирование полномочий осуществляется на основании закона и обязательно предусматривает) перечисление средств, необходимых для осуществления делегированных полномочий) усиленный контроль со стороны государства, в том числе контроль политического характера: местные органы власти должны не только соблюдать закон, но и действовать в соответствии с политическими приоритетами правительства. Что касается способов реализации компетенций, то они также разнообразны. Фактически это разнообразие можно свести к нескольким основным вариантам, каждый из которых включает в себя большое количество подоплек и правовых формул, которые варьируются не только от одного государства к другому, но и от одного органа самоуправления к другому в одной стране.

Местная администрация непосредственно участвует в реализации данной компетенции. Эта деятельность осуществляется административными службами в рамках соответствующих бюджетных статей сообщества. Эта традиционная формула обладает достоинством простоты, но не всегда позволяет осуществлять достаточно гибкое и профессиональное управление. Деятельность осуществляется специально созданным учреждением (организацией), подотчетным органу самоуправления, например, муниципальным предприятием.

Местная власть осуществляет контроль и участвует в управлении, назначает должностных лиц и т.д. но учреждение имеет самостоятельный бюджет (в основном за счет органа самоуправления) и достаточную самостоятельность в принятии решений и внутреннем управлении. Учебные заведения являются классическим примером, но во многих странах (Франция, Италия и др.) аналогичным образом функционируют жилищно-строительные службы и некоторые социальные службы, создаваемые органами самоуправления в пределах их компетенции.

Для осуществления ряда компетенций могут создаваться предприятия (учреждения) со смешанной формой собственности. Бюджет предприятия при этом формируется за счет частных и общественных инвестиций, но органы самоуправления, как правило, удерживают контрольный пакет акций. Выполнение ряда полномочий может производиться путем передачи их в концессию частным предприятиям на определенных условиях. Органы самоуправления в этом случае лишь осуществляют контроль и обеспечивают некоторые льготы (в том числе монополию на данный вид деятельности). В ряде случаев возможны и прямые финансовые влияния.

Формы деятельности, связанные с привлечением частного предпринимательства, используются в основном в сферах, способных приносить доход: транспортные и коммунальные услуги и т.д. Кроме того, органы самоуправления неизбежно прибегают к заказам на те или иные работы, экспертизу и т.д. В этом случае в роли подрядчика могут выступать как частные, так и государственные предприятия. Наконец, некоторые традиционно выполняемые местными органами функции могут быть полностью переданы частным организациям в результате приватизации муниципальных служб (например, городских транспортных предприятий, служб уборки мусора и пр.). В этом случае местные власти могут осуществлять лишь общее нормативное регулирование, но часто сохраняют за собой право оперативного вмешательства в критических ситуациях. Это вмешательство, однако, не затрагивает приватизированное предприятие, а связано с выполнением необходимых функций, если предприятие не справляется с ними.

Выбор той или иной формулы для выполнения каждой группы компетенций определяется самостоятельно органами самоуправления, несмотря на то, что государство может регулировать особо важные вопросы законодательно. Чем больше та или иная сфера требует специальных знаний и персонала, управленческой и финансовой гибкости, тем реже используется непосредственное выполнение компетенции административными службами. Основной объем полномочий органов местного самоуправления определяется национальным законодательством и может различаться даже в рамках одной станы.

Общее правило, касающееся полномочий местных сообществ, заключается в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими во всем, что касается местных дел. Фактически они обладают полномочиями решать только местные дела. Например, Конституция Баварии относит к вопросам, имеющим местное значение и входящим в компетенцию общины, следующие: управление собственностью общины и муниципальными предприятиями, местный общественный транспорт, местное дорожное строительство, обеспечение населения водой, газом, светом, питанием; местное планирование; строительство жилья и надзора за его эксплуатацией, местная полиция, пожарная охрана; развитие культуры и поддержание учреждений культуры; медицина, семейные консультации и защита материнства; школьная гигиена и забота о молодежи; общественные бассейны, погребение умерших; сохранение местных памятников и строений.

Компетенция органов местного самоуправления распространяется прежде всего на руководство и развитие коммунального хозяйства, охрану окружающей среды, планирование размещения и строительства населенных пунктов, общий надзор за градостроительством, развитие системы местного транспорта и установление порядка регулирования его движения, местное дорожное строительство, канализацию, водо - и газоснабжение, энергообеспечение, очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т.д.

Значительны полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере. Это полномочие по оказанию социальной помощи малоимущим за счет муниципальных доходов. Они включают в себя строительство и содержание домов для престарелых, ночлежек, строительство дешевого жилья, муниципальных школ, больниц, родильных домов и т.д. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и т.д.). Полномочия в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, дачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов и других форм общественно-политической деятельности населения данного муниципального образования, издание предписаний по осуществлению санитарного надзора, медицинского обслуживания населения и т.д.

В ряде стран (США, Канада, Франция и другие) в ведении органов местного самоуправления находятся полицейские силы, на которые возлагается несение патрульной и охранной службы и другие виды полицейской деятельности. Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы местных сообществ должны быть совершены полномочия, предусмотренным конституцией или специальным законодательством.

Конституция Испании, например, прямо закрепляет положение о том, что местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций, возлагаемых законов на соответствующие органы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участия в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений. При определении финансовых взаимоотношений центрального правительства и органов местного самоуправления в большинстве стран принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Это означает, что муниципальные образования являются независимыми в финансовом отношении, но они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет. При определенных условиях, когда муниципальное образование оказывается не в состоянии управлять своими финансами, государство обычно представляет ему дополнительные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального образования.

Муниципальные образования для стабилизации своего финансового положения обычно стараются привлечь средства частных кредиторов. Финансовые вложения в строительство и ремонт местных дорог и возведение социального жилья являются для муниципальных образований достаточно легким источником получения финансовых средств, потому что это приносит значительную прибыль вкладчикам капитала. Самой большой угрозой для финансовой деятельности муниципальных образований является необходимость выплатить из собственного бюджета значительные суммы на социальные нужды, особенно в связи с растущим уровнем безработицы, увеличением числа бездомных, больных, инвалидов и т.д. Составление и утверждение бюджета является прерогативой местного представительного органа, который, таким образом, регулирует свои полномочия в финансовой сфере и может определить финансово-экономическую политику. Проект бюджета обычно готовит исполнительный орган муниципалитета с учетом возможного роста затрат на непредвиденные расходы. Помимо ежегодного бюджета обычно готовится и долгосрочный бюджет, рассчитанный на несколько лет, и несколько дополнений к нему, содержащих информацию о расходах на содержание кадров, капитальные затраты, ссуды, субсидии и т.д.

Действующими законами о муниципалитетах обычно предусмотрен перечень обязательных расходов, которые должно понести муниципальное образование и которые поэтому должны включаться в расходную часть местного бюджета. В этот перечень обычно входят расходы на образование, жалование представителям исполнительной власти (мэру, местному правительству и т.д.), расходы на эксплуатацию дорог, расходы на содержание пожарной, полицейской, медицинской и других служб, проценты и выплаты по ссудам, эпизодические расходы.

Исходным ориентиром при составлении ежегодного и перспективного бюджетов является текущая политика и экономическое положение как страны в целом, так и конкретного муниципального сообщества. При этом должен учитываться возможный рост цен и повешение заработной платы, а также рост и сокращение числа населения. Основная цель ежегодного бюджета - показать соотношение доходов и расходов данного муниципального сообщества. Но бюджет имеет и другое важное предназначение. Ежегодный бюджет является основным предписанием для исполнительной муниципальной власти, определяющим расходы по каждой статье.

При расходовании средств исполнительная власть должна строго придерживаться установленных бюджетом сумм и не выходить за рамки утвержденных расходов по каждой статье бюджета. В ежегодном бюджете должно быть продумано соотношение различных статей доходной и расходной частей, учтены возможные и ожидаемые доходы и расходы (например, увеличение налогов, рост безработицы и т.д.). Через год ежегодный бюджет используется для отчетности и для сравнения его с бюджетом других муниципалитетов, что дает основание улучшать проект нового ежегодного бюджета.

Долгосрочный бюджет, как правило, имеет основной целью создание запасов денежных средств для развития различных сторон последующей деятельности муниципального сообщества. Этот бюджет позволяет предусмотреть возможности экономии финансовых средств для осуществления новых видов деятельности. Долгосрочный бюджет выступает в роли документа перспективного планирования, определения приоритетных сфер деятельности муниципального образования, позволяя определить настоящее финансово-экономическое положение муниципалитета от его будущего положения.

Для муниципальных образований существуют, как правило, два вида источников доходов. Первый - это местные источники: налоги, компенсации и пошлины, штрафные санкции и прибыли от муниципальных предприятий. Второй - центральные источники: субсидии из муниципальных фондов, выделяемые центральным правительством или его структурами (министерствами), как общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, так и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство.

Муниципальные власти имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристическую деятельность, рекламную деятельность, на владельцев собак и т.д. Большинство местных налогов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Норма этих законов запрещает муниципалитетам вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важным среди перечисленных налогов является налог на недвижимую собственность, плательщики которого являются пользователи недвижимой собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность является ее рыночная стоимость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получаемых прибыль благодаря муниципалитету.

Большое значение имеют для доходов муниципалитетов местные источники доходов, такие, как компенсации за предоставленные услуги муниципалитетам. Сюда входит плата за водоснабжение и канализацию, рыночные пошлины, плата за парковку машин, выдачу дорожных документов и т.д. К числу местных муниципальных доходов относятся пошлины за пользование спортивными сооружениями, плата за право пользования музеями, плата за предоставленный сервис и т.д.

Исполнительная власть (мэр и его правительство) несут ответственность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных средств. Иногда это входит в понятие «политическая ответственность» местного правительства, так как оно проводит финансово-экономическую политику, разработанную и утвержденную местным представительным органом и заложенную в ежегодном бюджете. В конце бюджетного года мэр должен представить отчет представительному органу об исполнении ежегодного бюджета. Как при осуществлении финансово-экономической политики, так и при подготовке отчета мэр обычно получает помощь от центральных органов управления, в частности, от департамента финансов.

В органах местного самоуправления ряда зарубежных стран избираются или назначаются специальные категории должностных лиц со своей четко определенной компетенцией. Неотъемлемой частью структуры органов местного самоуправления являются различные отделы и организации, аккумулирующие в себе различные сферы деятельности. Наиболее распространены - отделы здравоохранения, полиции, финансов, пожарной охраны, общественных работ, социальных служб, рабочей силы, транспорта, коммунальных услуг, отдыха населения, по делам потребителей и т.д. Обычно вопросами трудоустройства и занятости населения ведает отдел рабочей силы и отдел общественных работ, которые занимаются подбором и предоставлением постоянного места работы, оценкой трудоспособности граждан, их профессиональной подготовки и т.д.

Отдел социальных служб занимается оказанием финансовой и продовольственной помощи семьям с низкими доходами, бездомным. Отдел по делам потребителей расследует жалобы на качество товаров и услуг, разрабатывает систему местных правил по защите прав потребителей, инспектирует применение торговыми предприятиями измерительных приборов следит за качеством упаковки товаров, выдает лицензии на мелкую розничную торговлю, на эксплуатацию такси, регулирует деятельность кабельного телевидения на территории округа и т.д.

Отдел здравоохранения расследует случаи инфекционных заболеваний, осуществление программы медицинской помощи школам, проверяет санитарное состояние окружающей среды.

4. Европейская Хартия как основа эффективного функционирования местного самоуправления в Донецкой Народной Республике

Развитие института местного самоуправления способствует вовлечению населения в деятельность по управлению обществом и участию граждан в социально-политической жизни.

Самоуправление - это способ социального управления общими делами определенной общности (формирования) людей, который основывается на их совместной деятельности по принятию решений и их осуществления. Самоуправлению присуще следующие черты:

* наличие социального управления;

* саморегуляция;

* самоорганизация;

* осуществление власти непосредственно объеденными субъектами или через основанные ими органы;

* общая деятельность по реализации принятых решений.

В Донецкой Народной Республики местное самоуправление признается и гарантируется на конституционном уровне. Анализ конституционных норм позволяет сделать вывод, что местное самоуправление необходимо рассматривать, как:

* один из фундаментальных принципов конституционного строя;

* одну из форм народовластия;

* форму привлечения граждан к участию в решении вопросов местного значении;

* разновидность общественного управления.

Юридическое определение местного самоуправления содержится в различных нормативно-правовых актах и документах. Однако следует отметить, что в Конституции Донецкой Народной Республики нет определения понятия местное самоуправление. Согласно ст.8 Конституции Донецкой Народной Республики признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Вследствие чего создается иллюзия допустимости чрезмерно широкой интерпретации данного понятия. Смысл этой статьи не в том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти и отделено от нее. Это означает лишь, что для муниципальной власти определено свое поле деятельности, свои полномочия и строго определенные функции в государстве.

Понятие местного самоуправления закреплено в ст.2 Закона Донецкой Народной Республике «О местных выборах Донецкой Народной Республике». Местное самоуправление в Донецкой Народной Республике - это гарантированное государством право и реальная способность территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка, города, района - самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Донецкой Народной Республики.

Особое значение для уяснения сущности местного самоуправления имеет Европейская хартия местного самоуправления. В соответствии со ст.3 Европейской хартии местного самоуправления, под местным самоуправлением понимается право, и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

В настоящее время Донецкая Народная Республика пытается выстроить систему управления, включающую как государственное управление, так и местное самоуправление. Поэтому в первую очередь необходимо передать народу управление государством через органы местного самоуправления. Гражданам следует самостоятельно принимать решения о собственной жизни в каждой деревне, в каждом городе, в каждом населенном пункте. Без местного самоуправления добиться этого не удастся, потому что местные проблемы должны решаться на местном уровне, а не в Донецке. Это касается уплаты налогов, распределения всевозможных ресурсов, кадровых вопросов и т. д. Ведь экономика целой страны, состоит из территориальных единиц, и именно органы местного самоуправления на 90% задают тон и темп развития района.

Однако в связи с продолжающимися боевыми действиями на территории Донецкой Народной Республики, невозможно закончить процесс государственного строительства, а именно провести выборы в органы местного самоуправления. Поэтому руководством Республики было принято решение провести «праймериз». Праймериз - это процедура предварительных местных выборов, которые проводятся с целью определения наиболее сильных кандидатов в депутаты местных советов и глав администрации. Праймериз дает возможность всем активным гражданам участвовать в политической жизни общества и формировать управленческий кадровый резерв.

Государственная политика в Донецкой Народной Республике направлена на становление и развитие местного самоуправления. Основной целью государственной политики является повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, что является необходимым условием становления демократического, социально-экономического развитого государства.

Местное самоуправление требует комплексного, системного нормативно-правового регулирования на трех уровнях:

* конституционном, на котором устанавливаются базовые принципы и концептуальные основы;

* законодательном - конкретизация конституционных положений и закрепления основ местного самоуправления в Донецкой Народной Республике, в частности системы их субъектов, их статуса, функций и полномочий, механизмов их реализации, форм и методов их деятельности;

* локальном - на котором в соответствии с Конституцией и законов Донецкой Народной Республики и с учетом исторических, национально-культурных традиций, социально-экономических и географических особенностей местной жизни регулируется подавляющее большинство общественных отношений местного самоуправления.

На современном этапе эволюции местного самоуправления в Донецкой Народной Республики основными направлениями становления местного самоуправления должны быть:

* принятия законодательных актов, которые укрепляли б основы местного самоуправления, в частности «О местном самоуправлении», «О коммунальной собственности», «О местных налогах и сборах», «О территориальной общине»;

* передача местному самоуправлению значительной части полномочий органов государственной исполнительной власти;

* разработка новых и усовершенствование старых механизмов реализации основных полномочий местного самоуправления территориальной общиной;

* установление суровой ответственности должностных лиц местных государственных администраций за вмешательство в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Заключение

Сложно переоценить значение местного самоуправления в современной жизни, как в Донецкой народной республике, так и в зарубежных странах. Местное самоуправление является противовесом государству и является институтом, через который население может решать местные вопросы.

Европейская хартия местного самоуправления является одним из основных источников муниципального права европейских государств, определяющим развитие местного самоуправления в современной Европе. Становление местного самоуправления - сложный и противоречивый процесс. Отношения между государственной властью и местным самоуправлением сложны даже в странах с развитыми демократическими традициями.

Какие же пути решения этих проблем? Я вижу это в следующем ракурсе: никаких потрясений, революций и других коренных изменений. Нельзя принять закон и полностью изменить мышление людей, их отношение к жизни вообще и к участию в общественной жизни на местном уровне, в частности. Постоянная нормотворческая деятельность юристов-теоретиков в тандеме с юристами-практиками. И, естественно, просветительская работа с населением, стимулирование к более активному участию в общественной жизни. По моему мнению, фундамент и основа для развития местного самоуправления в ДНР созданы.