Вопросы ответственности за загрязнение атмосферного воздуха по уголовному и административному законодательству Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вопросы ответственности за загрязнение атмосферного воздуха по уголовному и административному законодательству российской федерации

М.А. Вакула, Д.А. Добряков, Т.Ф. Минязева



Аннотация

Анализируется законодательная регламентация уголовной и административной ответственности за загрязнение атмосферного воздуха в Российской Федерации. Рассматривается практика применения соответствующих норм УК РФ и КоАП РФ и отмечается невозможность однозначного разграничения правонарушений, связанных с загрязнением атмосферного воздуха, если такое загрязнение не повлекло причинение вреда здоровью человека.

Ключевые слова: загрязнение атмосферного воздуха; экологические правонарушения; уголовная ответственность; административная ответственность.

Provisions of the criminal and administrative laws of the Russian Federation on liability for air pollution are analyzed in the article using the formal-legal method. It is noted that these provisions contain shortcomings of both sectoral (related to criminal or administrative law separately) and intersectoral (affecting the two mentioned branches of law) nature. Among the sectoral shortcomings, the authors single out, above all, the excessive generalization of the wording of the disposition of Article 251 of the Criminal Code of the Russian Federation, in accordance with which criminal liability should follow any air pollution in violation of the pollutants emission rules, regardless of the amount of such pollution and the scale of damage. In addition, the authors stress that only the actual infliction of harm is criminal in accordance with Article 251 of the RF Criminal Code (the accomplished fact of air pollution). At the same time, Article 247 of Chapter 26 of the RF Criminal Code (Violation of the Rules for Dealing with Environmentally Hazardous Substances and Waste) shows a different, more appropriate (in the authors' opinion) approach to establishing responsibility for an environmental crime: liability is provided for both real harm and the threat of causing harm. The authors state that fixing liability for creating the threat of harm in Article 251 of the RF Criminal Code would strengthen the precautionary significance of this provision. At the intersectoral level, the authors note that the dispositions of articles that establish liability for air pollution (Article 251 of the RF Criminal Code and Article 8.21 of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation) are confusingly similar: there are no clear criteria in the laws to classify an environmental offense that caused harm to atmospheric air as an administrative or a criminal offense, unless an offense is associated with harm to human health or life. The consequence of this confusion is the inconsistency of judicial practice, the analysis of which showed that actions that resemble in composition can be classified both as criminal and administrative offenses; the former in practice are of an insignificant number (1-2 sentences under Article 251 of the RF Criminal Code per year). Attention is drawn to the measures of punishments imposed for the commission of such offenses - the fine under Article 8.21 of the RF Code of Administrative Offenses may be multiple times more than the fine under Article 251 of the RF Criminal Code. At the same time, the authors note that fines under the RF Code of Administrative Offenses are imposed, first of all, on legal entities, while fines imposed on individuals are generally consistent with “criminal” ones. Based on the conducted research, the authors propose to clarify at the legislative level the quality of atmospheric air indicators, which are necessary for assessing the conditions of the environment, disclosing the harm fact and determining its characteristics. Taking into account such indicators, it is advisable to form a methodology for assessing real harm (including social harm) from air pollution using an ecosystem approach, and it is this methodology that should underlie the differentiation of liability for the commission of any environmental offense.

Keywords: air pollution; ecological offences; criminal liability; administrative liability.



Правовое регулирование рационального и эффективного использования природных ресурсов, а равно и их охраны в контексте реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду принадлежит в России к числу наиболее актуальных проблем. Г осударственная политика в области экологического развития определяет стратегической целью решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов, необходимых для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности [1].

Однако, несмотря на наличие в целом сформированной нормативной правовой базы и значительные финансовые вложения государства, до настоящего времени не удалось достичь реальных успехов в снижении уровня загрязнения окружающей среды и улучшении экологической ситуации в целом, что отражается, помимо прочего, в оценке сопутствующего экономического ущерба. По словам Президента РФ, «по ряду направлений нагрузка на природу достигла критических значений. В итоге ежегодный экономический ущерб доходит до 6 процентов ВВП, а с учетом последствий для здоровья людей - и до 15 процентов» [2].

Учитывая значимость обеспечения благоприятной окружающей среды для поддержания нормального качества жизни и здоровья населения, невозможно не обратиться к проблеме регламентации ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды (в частности, атмосферного воздуха) и обеспечения неотвратимости наступления такой ответственности.

Всего в 2017 г. было выявлено 283,6 тысячи правонарушений в сфере охраны окружающей среды и природопользования (против 288,2 тыс. в 2016 г.) [3], из которых зарегистрировано как преступления по статьям главы 26 УК РФ («Экологические преступления») 24,4 тысячи (что на 2,9% больше, чем в 2016 г.). При этом только 7,8 тысяч лиц (против 8,6 тысяч в 2016 г.) было осуждено по уголовным делам, причем назначенное им наказание в 47,4% случаев назначалось как условное [5-6]. Статистика осуждений за загрязнение атмосферного воздуха демонстрирует еще более «интересные» показатели - в 2017 г. лишь 2 лица было осуждено по ст. 251 УК РФ «Загрязнение атмосферы» (рост по отношению к 2016 г. составил 50% - в указанном году имело место только одно осуждение по названной статье) [7-8].

Сложно однозначно оценить, насколько отраженные в статистических данных государственные меры противодействия экологическим правонарушениям адекватны опасности и масштабу таких правонарушений (и в первую очередь преступлений - как наиболее опасной их разновидности), но можно констатировать, что их эффективность недостаточна. Об этом свидетельствуют, например, регулярно случающиеся и широко освещаемые в СМИ скандалы, связанные с отравлением людей «каким-то газом», выбросами сероводорода и прочих веществ в атмосферу разнообразными предприятиями и учреждениями, начиная с промышленных объектов и заканчивая мусорными полигонами, и наконец, выпадением «черного снега» [9-13].

При этом согласно Государственному докладу «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2017 году» [14] в 21% российских городов (из числа тех, где ведутся регулярные наблюдения за состоянием атмосферного воздуха) уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий или очень высокий, причем в этих городах проживает 13,5 млн человек, что составляет 12% городского населения Российской Федерации (здесь следует отметить, что относительно 34% населения в докладе вовсе нет определенных данных и остается лишь гадать, в каких условиях проживает эта часть граждан России).

При этом представляется, что существенная доля в общих показателях загрязнения «лежит на совести» правонарушителей - как физических, так и юридических лиц, в связи с чем уместно обратиться к установленным в законодательстве Российской Федерации санкциям, являющимся одним из наиболее важных инструментов охраны окружающей среды и, в том числе, атмосферного воздуха.

Применительно к атмосферному воздуху такими санкциями являются прежде всего положения ст. 251 УК РФ и ст. 8.21 КоАП РФ (а также некоторых других статей главы 26 УК РФ и глав 7, 8 и 10 КоАП РФ), которые будут проанализированы далее.

Ст. 251 УК РФ «Загрязнение атмосферы» устанавливает уголовную ответственность за загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха вследствие нарушения правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ или нарушение эксплуатации установок, сооружений и иных объектов (ч. 1) и содержит два квалифицирующих признака - причинение вреда здоровью человека (ч. 2) и причинение смерти по неосторожности (точнее - наступление смерти человека по неосторожности, ч. 3). При этом понятие «загрязнение атмосферы» в контексте ст. 251 УК РФ объединяет в себе два самостоятельных состава преступления, а именно (1) нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ и (2) нарушение эксплуатации установок, сооружений и иных объектов, но не распространяется на загрязнение воздуха в жилых, производственных и иных помещениях, ответственность за которое закреплена в других статьях УК РФ (ст. 143, 215, 217 и 219 УК РФ) [15. С. 700-701].

Примечательно, что как основной (ч. 1 ст. 251 УК РФ), так и квалифицированный (ч. 2 ст. 251 УК РФ) составы преступлений предполагают только реальное причинение вреда, не охватывая возможность создания угрозы его причинения. Подобное законодательное решение имеет место во всех статьях главы 26 УК РФ, за исключением одной - в ч. 1 ст. 247 «Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов» ответственность устанавливается за совершение определенных деяний, «если эти деяния создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде», причем под созданием угрозы в данном случае следует понимать «наличие конкретной опасности реального причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде» вследствие возникновения «такой ситуации, которая повлекла бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы они не были предотвращены вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли лица, нарушившего правила обращения с экологически опасными веществами и отходами» [16].

Представляется, что установление уголовной ответственности не только за деяние, повлекшее причинение вреда окружающей среде или здоровью человека, но и за деяние, создающее угрозу причинения такого вреда, имело бы существенное предупредительное значение и повысило бы эффективность охраны окружающей среды, стимулируя потенциальных субъектов экологических преступлений к правомерному поведению. В полной мере это касается и ответственности за загрязнение атмосферного воздуха как жизненно важного компонента окружающей среды (ст. 1 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ).

Переходя к административной ответственности и ст. 8.21 КоАП РФ («Нарушение правил охраны атмосферного воздуха»), отметим, что данная статья устанавливает административную ответственность за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения (ч. 1), нарушение условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него (ч. 2) и нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, либо использование неисправных указанных сооружений, оборудования или аппаратуры (ч. 3).

Необходимость получения разрешения, на которое ссылается законодатель в ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, предусмотрена ст. 14 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». В таком разрешении в целях охраны атмосферного воздуха устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и другие условия эксплуатации стационарных источников выбросов, причем перед их утверждением должна быть в обязательном порядке проведена инвентаризация выбросов, которая представляет собой систематизацию сведений о количестве и составе выбросов, а также о распределении их источников на конкретной территории (ст. 22 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»; Постановление Правительства РФ от 02.03.2000 № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него»).

Несмотря на наличие достаточно четкого правового регулирования, отсутствует единый подход к тому, как именно надлежит квалифицировать то или иное противоправное деяние - в правоприменительной практике встречаются случаи, когда загрязнение атмосферного воздуха от стационарных источников (в частности, отсутствие разработанного и утвержденного проекта нормативов предельно допустимых выбросов, непроведение инвентаризации выбросов) квалифицируется как по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ (как нарушение правил охраны атмосферного воздуха [17-19]), так и по ст. 8.1 КоАП РФ (как нарушение экологических требований при эксплуатации промышленных объектов [20-21]).

Кроме того, в ст. 8.1 КоАП РФ установлены меры административной ответственности за несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства. Субъектом правонарушения здесь могут быть лица, которые в силу закона, договора либо иного документа являются уполномоченными на ведение соответствующей деятельности с соблюдением экологических требований. Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.1 КоАП РФ, состоит в несоблюдении экологических требований, приведенных в диспозиции статьи и предусмотренных в ст. 34-39 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Вместе с тем эксплуатация объектов капитального строительства (т.е. стационарных источников выбросов) без специального разрешения или с нарушением условий такого разрешения подпадает под диспозицию ст. 8.21 КоАП РФ (ч. 1 или 2 соответственно).

При этом неосуществление производственного контроля либо превышение норм, установленных в проекте предельно допустимых выбросов, свидетельствует о нарушении правил охраны атмосферного воздуха, поскольку обязанности осуществлять такой контроль и не превышать предельно допустимые выбросы установлены в ст. 25 и 30 Федерального закона № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» [22. С. 8-11]. Неосуществление производственного контроля, отсутствие лица, ответственного за осуществление производственного контроля, непредставление статистической отчетности либо превышение количества предельно согласованных выбросов также квалифицируются как по ст. 8.1 КоАП РФ [23-24], так и по ч. 2 ст. 8.21 КоАП РФ [25-27].

Таким образом, расширительное толкование диспозиций, содержащихся в ст. 8.1 и 8.21 КоАП РФ, влечет возникновение на практике ситуаций, в которых одно и то же деяние квалифицируется как два административных правонарушения, в связи с чем в отношении одного лица возбуждаются два дела: по ст. 8.1 КоАП РФ (за отсутствие проекта предельно допустимых выбросов в атмосферу вредных (загрязняющих) веществ) и по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ (за осуществление выбросов вредных веществ без разрешения) [28], что нарушает закрепленный в КоАП РФ принцип недопустимости привлечения лица к административной ответственности дважды за одно и то же деяние (ст. 4.1 КоАП РФ).

Примечательным в рассмотрении подобных дел является решение Верховного Суда Российской Федерации, которым восемь административных дел, возбужденных в отношении одного юридического лица по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, были объединены в одно производство - юридическое лицо осуществляло без соответствующего разрешения выбросы загрязняющих веществ в воздух посредством нескольких принадлежащих ему котельных в пределах одного города [29].

После приведенного анализа административной и уголовной ответственности за нарушение правил охраны атмосферного воздуха необходимо отметить, что отсутствуют устойчивые критерии отнесения экологического правонарушения, причинившего вред атмосферному воздуху, к административному проступку (ст. 8.1 и 8.21 КоАП РФ) или к уголовно наказуемому деянию (ч. 1 ст. 251 УК РФ), если ситуация не связана с причинением вреда здоровью человека вплоть до летального исхода.

Доктрина указывает, что при оценке степени общественной опасности противоправных деяний, с одной стороны, следует ставить вопрос о признании деяния малозначительным в том случае, когда показатели загрязнения или изменения природных свойств воздуха незначительно превышают признанные безопасными нормативы [30. С. 67]. С другой стороны, формулировка состава преступления, предусмотренного ст. 251 УК РФ, содержит указание на нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ как способ совершения преступления и предполагает установление ответственности за любое изменение природных свойств воздуха, а не только за его загрязнение [31. С. 29-39]. Таким образом, при ныне действующем правовом регулировании любое виновно совершенное и противоправное (т.е. сопряженное с нарушением правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ или нарушение эксплуатации установок, сооружений и иных объектов) загрязнение атмосферного воздуха должно влечь уголовную ответственность [32. С. 30], поскольку законодателем не предусмотрены конкретные основания для отнесения рассматриваемых деяний к числу уголовно- или административно-наказуемых, а соответствующая судебная практика слишком малочисленная и не позволяет провести ее системный анализ [31. С. 32].

Обусловленное конституционными принципами правового государства, верховенства закона и юридического равенства требование определенности правового регулирования предполагает, что механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретного нормативного положения или системы нормативных положений, находящихся в очевидной взаимосвязи [33]. Однако конструкция состава ч. 1 ст. 251 УК РФ в действующей редакции УК РФ сформулирована таким образом, что не позволяет четко отграничить его от состава административного проступка по ст. 8.21 КоАП РФ. В обоих случаях в нормах разных отраслей права используются тождественные термины, что затрудняет отнесение того или иного правонарушения к той или иной юрисдикции (административной или уголовной соответственно).

Доказывание факта загрязнения атмосферного воздуха необходимо как для привлечения к уголовной ответственности по ст. 251 УК РФ, так и в случае привлечения к административной ответственности на основании ст. 8.21 КоАП. Так, суд апелляционной инстанции отменил решение нижестоящего суда и признал незаконными постановления Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Алтайского края о привлечении юридического лица к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, поскольку названное Управление не доказало наличие в действиях лица состава вменяемого ему правонарушения и допустило нарушение при производстве по делу об административном правонарушении. Суд кассационной инстанции согласился с выводом суда апелляционной инстанции о нарушении требований КоАП РФ при получении Управлением доказательств, однако счел законным постановление Управления о привлечении общества к административной ответственности. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации были поддержаны выводы суда апелляционной инстанции о том, что «выброс в атмосферный воздух веществ сам по себе еще не свидетельствует о наличии состава административного правонарушения - выброса вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения» [34].

С другой стороны, при доказанном факте осуществления вредоносной эмиссии веществ, загрязняющих атмосферный воздух, возникает вопрос об оценке такого факта в рамках уголовной юрисдикции, который при отсутствии сведений о причинении вреда здоровью человека решается, как правило, в пользу административной квалификации деяния. Так, юридическое лицо обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Департаменту Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу об отмене как незаконного постановления по делу об административном правонарушении о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ [35]. В данном примере в обжаловании было отказано, но у судебных инстанций не возникло сомнений в правильности квалификации совершенного деяния, несмотря на факт нарушения правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ и наличие вредоносных последствий для воздуха.

Таким образом, подчеркнем еще раз, в законодательстве нет четкой границы между административным проступком и уголовным преступлением в части загрязнения атмосферного воздуха (за исключением случаев причинения вреда здоровью человека). В этой связи следует обратиться к судебной практике по конкретным административным и уголовным делам, анализ которой позволяет поставить еще один вопрос - насколько предусмотренные законодателем меры, содержащиеся в ст. 8.21 КоАП РФ и 251 УК РФ, адекватны соответствующим правонарушениям и соответствуют ли они концептуальной дифференциации административного правонарушения и преступления по степени общественной опасности деяния, являющейся, пожалуй, главным критерием их различия [36. С. 75].

Прежде всего отметим, что меры административной ответственности зависят от «природы» субъекта - наказания, назначаемые в соответствии с КоАП РФ юридическим лицам, кратно больше таковых, назначаемых лицам физическим (нами анализируются случаи назначения только штрафа как наказания, сопоставимого со штрафом по УК РФ). В десяти проанализированных постановлениях судов первой инстанции по делам о совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ [37-46], физическим лицам (должностным лицам, индивидуальным предпринимателям и прочим лицам) административный штраф назначался в размере от двух тысяч рублей (в одном случае) до сорока тысяч (в четырех случаях), тогда как в десяти аналогичных постановлениях в отношении юридических лиц [4756] штраф варьировался от девяноста тысяч (в четырех случаях) до ста девяноста тысяч в двух случаях (сто восемьдесят тысяч рублей - в трех случаях).

В то же время в трех приговорах судов первой инстанции в отношении лиц, признанных виновными в совершении преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 251 УК РФ [57-59], сумма назначенного штрафа варьировалась от двадцати до пятидесяти тысяч рублей.

Из вышеизложенного следует два вывода:

- размер административного штрафа, назначаемого за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, в среднем больше (причем существенно), чем размер штрафа, назначаемого за совершение преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 251 УК РФ;

- привлечение к административной ответственности за нарушение правил охраны атмосферного воздуха происходит гораздо чаще, нежели осуждение за загрязнение атмосферы как уголовное преступление (причем случаи привлечения к ответственности в рамках уголовной юрисдикции из-за своей малочисленности видятся скорее как статистическая погрешность, но не как пригодная для осмысления судебная практика).

Далее перейдем к сопоставлению деяний, совершение которых повлекло привлечение к ответственности в результате производства по соответствующим административным и уголовным делам. Как юридические, так и физические лица во всех рассмотренных случаях были привлечены к административной ответственности по ст. 8.21 КоАП РФ за деяния, которые судом чаще всего определялись так: «осуществляло выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух без специального разрешения».

Среди осужденных по ст. 251 УК РФ один «осуществил загрязнение атмосферного воздуха, то есть нарушил правила выброса в атмосферу загрязняющих веществ, если эти деяния повлекли загрязнение воздуха, а также допустил нарушение правил охраны окружающей среды», а другой - «не осуществлял контроль за использованием в процессе производственной деятельности газоочистного оборудования, вследствие чего допустил выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух от двух короткобарабанных печей по рафинации свинца через организованный источник выбросов - вытяжную трубу, которая отсутствует в проекте предельно допустимых выбросов предприятия, не оборудована газоочистными сооружениями, что повлекло загрязнение природных свойств воздуха». Третий осужденный по ст. 251 УК РФ умышленно нарушил «Правила эксплуатации установок очистки газа», утвержденные 28 ноября 1983 г., что «привело к выбросу вредных веществ - пыли, диоксида серы, оксида углерода в атмосферу с превышением нормы предельно допустимого выброса, установленного для ООО... в 7 раз, в 9,7 раз, в 40,5 раз соответственно, что повлекло загрязнение атмосферного воздуха».

В целом, как уже отмечалось выше, однозначно разделить составы рассматриваемых административного правонарушения и преступления практически невозможно, как невозможно объяснить, почему нарушение правил охраны атмосферного воздуха, которое во всех случаях состоит в выбросе «загрязняющих веществ в атмосферу или вредном физическом воздействии на него без специального разрешения» (ст. 8.21 УК РФ), влечет в среднем существенно более строгое наказание, чем «нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ или нарушение эксплуатации установок, сооружений и иных объектов, сопряженное с загрязнением или иным изменением природных свойств воздуха» (ст. 251 УК РФ).

Безусловно, трудность отграничения административного проступка от преступления обусловливают «сложность проявлений экологического вреда» и «неочевидность причинно-следственных связей между негативным воздействием на окружающую среду и причиненным вредом», отмеченные Конституционным судом [60] в связи с многогранностью проявлений экологических последствий. Как указывает Конституционный суд РФ, «ущерб, причиненный экологическими правонарушениями, включает экологический вред окружающей среде, вред, причиняемый здоровью человека (социальный вред), и вред имуществу, находящемуся в частной или публичной собственности (экономический вред)» [Там же].

Учитывая складывающуюся судебную практику, целесообразно обратить внимание на еще один немаловажный критерий, позволяющий в случае возникновения трудностей в разграничении уголовно наказуемого деяния и административного проступка, а именно - на размер нанесенного вреда и причиненного ущерба, т.е. оценить степень общественной опасности противоправного деяния в настоящих и будущих затратах.

До сих пор не выработано единого мнения по вопросу определения вреда, причиненного атмосферному воздуху, и в научной среде. Так, в уголовном праве одно из общественно опасных деяний, предусмотренных ч. 1 ст. 251 УК РФ, это «нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ... если эти деяния повлекли загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха». В самом уголовном законе определение понятия «иное изменение природных свойств воздуха» не дается, как нет его нет и в законодательстве об охране атмосферного воздуха.

В свою очередь доктрина предлагает понимать иное изменение природных свойств воздуха как «негативное отклонение от существовавшего ранее состояния атмосферы, которое может проявляться в повышении концентрации химических веществ или взвешенных частиц, влияющем на прозрачность, содержание озона, либо в изменении теплового режима, радиационных, электромагнитных и иных показателей» [61. С. 716], либо как просто «негативное отклонение от существовавшего состояния атмосферы» [62. С. 158]. Также встречается мнение, что изменение природных свойств воздуха «происходит в результате воздействия шума, вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов и оказывает вредное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду» [63. С. 55].

Кроме рассмотренных существуют и другие существенные проблемы, одной из которых является недостаточная проработанность в действующем российском законодательстве показателей «качества атмосферного воздуха», которые позволили бы однозначно оценить состояние окружающей среды и ее «благоприятность» для жизнедеятельности человека, а также установить факт причинения вреда атмосферному воздуху и характеристики такого вреда. Отсутствие четко определенных такс и методик оценки вреда атмосферному воздуху и последствий от его загрязнения для сопредельных природных сред (коими являются поверхностные воды, почва, зеленые насаждения и т.д.) препятствует обеспечению возмещения вреда в полном объеме, которого требует законодательство.

Но не менее важно и то, что без полноценных критериев определения вреда атмосферному воздуху от его загрязнения многие экологические правонарушения остаются безнаказанными и характеризуются высокой степенью латентности, что практически нивелирует предупредительное значение соответствующих уголовно- и административно-правовых запретов, низводя их ценность к минимуму, ведь сколь бы не была строга ответственность, в ней нет смысла без должного применения на практике.

При этом современные тенденции изменения административного законодательства в части порядка осуществления контроля и надзора свидетельствуют о направленности государственной политики на освобождение хозяйствующих субъектов от избыточных проверочных и контрольных мероприятий, а равно и от ответственности за допускаемые ими нарушения - в том числе и связанные с загрязнением окружающей среды. Подобные меры направлены на обеспечение благоприятных условий для развития предпринимательства, однако выявляемые контрольно-надзорными органами нарушения свидетельствуют о явной преждевременности исключения государственного присутствия из указанной сферы правоотношений [64. С. 711]. Более того, государственная власть в силу конституционного установления продолжает нести ответственность за обеспечение охраны окружающей среды и, следовательно, обязана принять «меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков» [65].

На основе изложенного, учитывая экономические последствия загрязнения окружающей среды, представляется необходимым ужесточение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и / или иной деятельности, что будет способствовать построению современной экологически ориентированной экономики, как это предусмотрено Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. Важными шагами на этом пути являются законодательный запрет установления временных сверхнормативных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, а также снижение удельных показателей выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и образования отходов по видам экономической деятельности до уровня, соответствующего аналогичным показателям, достигнутым в экономически развитых странах (прежде всего, европейских).

Кроме того, при определении степени общественной опасности экологического правонарушения для его адекватной квалификации следует обеспечить учет социального вреда (вред здоровью), а также ущерба публичным и частным собственникам в рамках оценки экологического вреда, в том числе атмосферному воздуху. При этом законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения трактует ущерб (вред) здоровью человека как наблюдаемое или ожидаемое нарушение состояния здоровья человека или состояния здоровья будущих поколений, обусловленное воздействием факторов среды обитания и характеризуемое медико-социальной значимостью негативных последствий для жизни или здоровья, а также частотой случаев негативных последствий и их стоимостными оценками [66].

Говоря о стоимостных оценках последствий загрязнения окружающей среды и их общественной значимости, нельзя не упомянуть, что согласно научным исследованиям, проведенным еще в начале 2000-х гг., экономические издержки для здоровья населения России, связанные с загрязнением воздуха и воды, достигали не менее 4-6% от ВВП [67]. К настоящему времени, как отмечалось выше, данный показатель существенно вырос.

Резюмируя изложенное, отметим, что для достижения целей стратегии экологической безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года») целесообразно сформировать методологию оценки реального вреда от загрязнения атмосферного воздуха и окружающей среды в целом с использованием экосистемного подхода, а также обеспечить неотвратимость наступления и адекватность ответственности за совершение экологических правонарушений, однозначно дифференцируемой на основе такой методологии.

законодательный административный ответственность правонарушение



Литература

1. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012) // Президент России, 30.04.2012.

2. Заседание Государственного совета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений // Президент России, 27.12.2016.

3. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2017 г. // Генеральная прокуратура РФ.

4. Состояние преступности в Российской Федерации за январь - декабрь 2017 года // МВД РФ.

5. Сводные статистические сведения о состоянии судимости в России № 10.1 за 2016 г.

6. Сводные статистические сведения о состоянии судимости в России № 10.1 за 2017 г.

7. Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации № 10-а за 2016 г.

8. Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации № 10-а за 2017 г.

9. 29 человек пострадали в результате выброса сероводорода под Оренбургом // Известия, 20.09.2017.

10. Недетский выброс: как в Волоколамске свалка отравила школьников // РБК, 21.03.2018.

11. «Жжение на лице не проходило весь день»: Жители Крыма жалуются на ожоги, отравления и астму. Всему виной выброс кислоты // Lenta.ru, 06.09.2018.

12. Экологическая катастрофа в Находке: жители задыхаются от угольной пыли // Вести.ги, 28.03.2017.

13. Кузбасс завалило черным снегом: фото и видео // National Geographic Россия, 15.02.2019.

14. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2017 году» // Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, 28.12.2018.

15. Лопашенко Н.А. (ст. 251) Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / под общ. ред. В.М. Лебедева. 6-е изд. М. : Норма, 2009. 960 с.

16. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. № 12.

17. Постановление Верховного Суда РФ от 28.11.2018 № 56-АД18-10 // СПС «КонсультантПлюс».

18. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26.12.2014 № Ф01-5395/2014 по делу № А29-2517/2014 // СПС «Консуль- тантПлюс».

19. Постановление Верховного Суда РФ от 01.09.2017 № 81-АД17-22 // СПС «КонсультантПлюс».

20. Постановление Верховного Суда РФ от 17.08.2018 № 18-АД18-41 // СПС «КонсультантПлюс».

21. Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 14.04.2015 № Ф10-676/2015 по делу № А54-6246/2013 // СПС «Консуль- тантПлюс».

22. Логинова Е.С. Административная ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение правил охраны атмосферного воздуха // Российская юстиция. 2014. № 2. С. 8-11.

23. Решение Верховного суда Республики Марий Эл от 06.07.2017 по делу № 7Р-235/2017 // СПС «КонсультантПлюс».

24. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.07.2014 № 17АП-8142/2014-АК по делу № А60-12427/2014 // СПС «КонсультантПлюс».

25. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 09.03.2011 № Ф03-548/2011 по делу № А59-4041/2010 // СПС «КонсультантПлюс».

26. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 12 мая 2011 г. № КА-А40/4183-11 по делу № А40-103341/10- 92-539 // СПС «КонсультантПлюс».

27. Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2012 г. № 07АП-2343/2012 // СПС «КонсультантПлюс».

28. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2012 г. № 15АП-2170/2012 по делу № А32-26045/2011 // СПС «КонсультантПлюс».

29. Постановление Верховного Суда РФ от 06.06.2014 № 64-АД14-8 // СПС «КонсультантПлюс».

30. Устинова Т.Д. Общественная опасность и ее влияние (учет) при конструировании норм Общей части УК РФ // Lex Russica. 2015. № 3. С. 63-72.

31. Кашепов В.П. Развитие законодательства об уголовной ответственности за экологические преступления // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 29-39.

32. Бокуц Е.Ю. Понятие «загрязнение воздуха», используемое в диспозиции ст. 251 УК // Законность. 2011. № 12. С. 28-32.

33. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 № 12-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации “Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства” в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью “Заполярнефть”» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 24. Ст. 3547.

34. Постановление Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 № 17254/10 по делу № А03-3457/2010 // СПС КонсультантПлюс.

35. Постановление Верховного Суда РФ от 25.04.2016 № 308-АД16-3830 по делу № А63-5304/2015 // СПС КонсультантПлюс.

36. Берназ Л.П., Жочкина И.Н., Кичигин Н.В. и др. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / отв. ред. Н.И. Хлуденева. М. : ИЗиСП ; КОНТРАКТ, 2018. 528 с.

37. Постановление Кисловодского городского суда № 5-841/2018 от 6 июня 2018 г. по делу № 5-841/2018 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

38. Постановление Жигулевского городского суда № 5-484/2017 от 6 октября 2017 г. по делу № 5-484/2017 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

39. Постановление Жигулевского городского суда № 5-503/2017 от 13 октября 2017 г. по делу № 5-503/2017 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

40. Постановление Заиграевского районного суда № 5-98/2017 от 4 декабря 2017 г. по делу № 5-98/2017 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

41. Постановление Кировского районного суда г. Омска № 5-539/2018 от 21 мая 2018 г. по делу № 5-539/2018 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

42. Постановление Николаевского-на-Амуре городского суда № 5-46/2018 от 28 июня 2018 г. по делу № 5-46/2018 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

43. Постановление Клявлинского районного суда № 5-7/2018 от 19 февраля 2018 г. по делу № 5-7/2018 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

44. Постановление Ленинского районного суда г. Самары № 5-134/2018 от 15 мая 2018 г. по делу № 5-134/2018 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

45. Постановление Воткинского районного суда № 5-50/2018 от 16 мая 2018 г. по делу № 5-50/2018 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

46. Постановление Ленинского районного суда г. Самары № 5-194/2018 от 27 июля 2018 г. по делу № 5-194/2018 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

47. Постановление Ногинского городского суда № 5-788/2017 от 12 октября 2017 г. по делу № 5-788/2017 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

48. Постановление Исакогорского районного суда г. Архангельска № 5-120/2017 от 6 октября 2017 г. по делу № 5-120/2017 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

49. Постановление Охинского городского суда № 5-153/2017 от 25 сентября 2017 г. по делу № 5-153/2017 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

50. Постановление Тосненского городского суда № 5-52/2017 от 13 марта 2017 г. по делу № 5-52/2017 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

51. Постановление Октябрьского районного суда г. Новосибирска № 5-7/2018 от 7 февраля 2018 г. по делу № 5-7/2018 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

52. Постановление Центрального районного суда г. Красноярска № 5-711/2016 5-711/2017 от 24 ноября 2017 г. по делу № 5-711/2016 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

53. Постановление Североморского районного суда № 5-336/2017 от 13 ноября 2017 г. по делу № 5-336/2017 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

54. Постановление Ленинского районного суда г. Самары № 5-156/2018 от 21 июня 2018 г. по делу № 5-156/2018 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

55. Постановление Ленинского районного суда г. Самары № 5-41/2018 от 19 февраля 2018 г. по делу № 5-41/2018 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

56. Постановление Кабанского районного суда № 5-42/2018 от 18 мая 2018 г. по делу № 5-42/2018 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

57. Приговор Шалинского городского суда № 1-137/2018 от 9 июля 2018 г. по делу № 1-137/2018 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

58. Приговор Светлоярского районного суда № 1-129/2017 от 30 июня 2017 г. по делу № 1-129/2017 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

59. Приговор Энгельсского районного суда № 1-150/2017 от 29 марта 2017 г. по делу № 1-150/2017 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт.Ру).

60. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 № 12-П // СПС КонсультантПлюс.

61. Ашин А.А., Войтович А.П., Волженкин Б.В. и др. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. А.И. Чучаева. М. : КОНТРАКТ ; ИНФРА-М, 2009. 1015 с.

62. Применение ответственности за экологические правонарушения : учеб.-метод. пособие для практических работников / отв. ред. д-р юрид. наук, проф. О.Л. Дубовик. М. : Городец, 2007. С. 158.

63. Князев А.Г., Чураков Д.Б., Чучаев А.И. Экологические преступления : науч.-практич. пособие / под ред. А.Г. Князева. М. : Проспект, 2009. 464 с.

64. Майоров В.И., Изюмова Е.С. Анализ основных изменений законодательства о контрольно-надзорной деятельности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 6. С. 7-11.

65. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2009 № 8-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта “б” пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации “Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия” в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 3.

66. Руководство по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду. Руководство. Р 2.1.10.1920-04 (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 05.03.2004) // СПС КонсультантПлюс.

67. Бобылев С.Н., Сидоренко В.Н., Сафонов Ю.В., Авалиани С.Л., Струкова Е.Б., Голуб А.А. Макроэкономическая оценка издержек для здоровья населения России от загрязнения окружающей среды. М. : Ин-т Всемирного банка; Фонд защиты природы, 2002. 32 с.

References

1. Kremlin.ru. (2012) Osnovy gosudarstvennoy politiki v oblasti ekologicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2030 goda (utv. Prezidentom RF 30.04.2012) [The basics of state policy in the field of environmental development of the Russian Federation for the period until 2030 (approved by the President of the Russian Federation on April 30, 2012)].

2. Kremlin.ru. (2016) Zasedanie Gosudarstvennogo soveta po voprosu ob ekologicheskom razvitii Rossiyskoy Federatsii v interesakh budushchikh pokoleniy [The meeting of the State Council on the environmental development of the Russian Federation in the interests of future generations]. 27 December.

3. Office of the Prosecutor General of the Russian Federation. (2017) Statisticheskie dannye ob osnovnykh pokazatelyakh deyatel'nosti organov prokuratury Rossiyskoy Federatsii za yanvar '--dekabr ' 2017 g. [Statistical data on the main performance indicators of the prosecution authorities of the Russian Federation for January-December 2017].

4. Judicial Department at the Supreme Court of the Russian Federation. (2016) Otchet o chisle osuzhdennykh po vsem sostavam prestupleniy Ugolovnogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii № 10-a za 2016 g. [Report on the number of convicts for all offenses of the Criminal Code of the Russian Federation No. 10-a for 2016].

5. Judicial Department at the Supreme Court of the Russian Federation. (2017) Otchet o chisle osuzhdennykh po vsem sostavam prestupleniy Ugolovnogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii № 10-a za 2017 g. [Report on the number of convicts for all offenses of the Criminal Code of the Russian Federation No. 10-a for 2017].

6. Izvestiya. (2017) 29 chelovek postradali v rezul'tate vybrosa serovodoroda pod Orenburgom [29 people were injured as a result of the release of hydrogen sulfide near Orenburg]. 20 September. RBK. (2018) Nedetskiy vybros: kak v Volokolamske svalka otravila shkol 'nikov [A massive release: how a dump poisoned schoolchildren in Volokolamsk]. 21 March.

7. Lenta.ru. (2018) “Zhzhenie na litse ne prokhodilo ves' den'”: Zhiteli Kryma zhaluyutsya na ozhogi, otravleniya i astmu. Vsemu vinoy vybros kisloty [“The face was burning all day”: Residents of Crimea complain of burns, poisoning and asthma. A release of acid is to blame]. 06 September.

8. Vesti.ru. (2017) Ekologicheskaya katastrofa v Nakhodke: zhiteli zadykhayutsya ot ugol'noy pyli [Ecological disaster in Nakhodka: residents choking on coal dust]. 28 March.

9. National Geographic Rossiya. (2019) Kuzbass zavalilo chernym snegom: foto i video [Kuzbass filled up with black snow: photos and videos]. February.

10. Ministry of Natural Resources and Environment of the Russian Federation. (2018) Gosudarstvennyy doklad “O sostoyanii i ob okhrane okruzhay- ushchey sredy Rossiyskoy Federatsii v 2017 godu ” [State report “On the State and Environmental Protection of the Russian Federation in 2017”]. 28 December.

11. Lopashenko, N.A. (2009) (st. 251) Kommentariy k Ugolovnomu kodeksu Rossiyskoy Federatsii [(Article 251) Commentary on the Criminal Code of the Russian Federation]. 6th ed. Moscow: Norma.

12. Byulleten' Verkhovnogo Suda RF. (2012) Postanovlenie Plenuma Verkhovnogo Suda RF ot 18.10.2012 № 21 “O primenenii sudami za- konodatel'stva ob otvetstvennosti za narusheniya v oblasti okhrany okruzhayushchey sredy i prirodopol'zovaniya” [Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation No. 21 of October 18, 2012, “On the application by the courts of legislation on liability for violations in the field of environmental protection and nature management”]. 12.

13. Consultant Plus. (2018) Resolution of the Supreme Court of the Russian Federation No. 56-AD18-10 of November 28, 2018. Moscow: SPS “Kon- sul'tantPlyus”. (In Russian).

14. Consultant Plus. (2014) Resolution of the Arbitration Court of the Volga-Vyatka District of December 26, 2014, No. F01-5395/2014 in case No. A29-2517/2014. Moscow: SPS “Konsul'tantPlyus”. (In Russian).

15. Consultant Plus. (2017) Resolution of the Supreme Court of the Russian Federation of September 01, 2017, No. 81-AD17-22. Moscow: SPS “Konsul'tantPlyus”. (In Russian).

16. Consultant Plus. (2018) Resolution of the Supreme Court of the Russian Federation of August 17, 2018, No. 18-AD18-41. Moscow: SPS “Konsul'tantPlyus”. (In Russian).

17. Consultant Plus. (2015) Resolution of the Arbitration Court of the Central District of April 14, 2015, No. F10-676/2015 in case No. A54- 6246/2013. Moscow: SPS “Konsul'tantPlyus”. (In Russian).

18. Loginova, E.S. (2014) Administrativnaya otvetstvennost' khozyaystvuyushchikh sub”ektov za narushenie pravil okhrany atmosfernogo vozdukha [Administrative liability of business entities for violation of the rules for the protection of atmospheric air]. Rossiyskaya yustitsiya -- Russian Justitia. 2. pp. 8--11.

19. Consultant Plus. (2017) Decision of the Supreme Court of the Republic of Mari El of July 06, 2017, in case No. 7R-235/2017. Moscow: SPS “Konsul'tantPlyus”. (In Russian).

20. Consultant Plus. (2014) Resolution of the Seventeenth Arbitration Court of Appeal of July 31, 2014, No. 17AP-8142/2014-AK in case No. A60- 12427/2014. Moscow: SPS “Konsul'tantPlyus”. (In Russian).

21. Consultant Plus. (2011) Resolution of the Federal Antimonopoly Service of the Far Eastern District of March 03, 2011, No. F03-548/2011 in case No. A59-4041/2010. Moscow: SPS “Konsul'tantPlyus”. (In Russian).

22. Consultant Plus. (2011) Resolution of the Federal Arbitration Court of the Moscow District of May 12, 2011, No. KA-A40/4183-11 in case No. A40-103341/10-92-539. Moscow: SPS “Konsul'tantPlyus”. (In Russian).

23. Consultant Plus. (2012) Resolution of the Seventh Arbitration Court of Appeal of April 5, 2012, No. 07An-2343/2012. Moscow: SPS “Kon- sul'tantPlyus”. (In Russian).

24. Consultant Plus. (2012) Resolution of the Fifteenth Arbitration Court of Appeal of April 28, 2012, No. 15AP-2170/2012 in the case No. A32- 26045/2011. Moscow: SPS “Konsul'tantPlyus”. (In Russian).

25. Consultant Plus. (2014) Resolution of the Supreme Court of the Russian Federation of June 06, 2014, No. 64-AD14-8. Moscow: SPS “Kon- sul'tantPlyus”. (In Russian).

26. Ustinova, T.D. (2015) Public Danger and Its Influence (Consideration) in Construction of the Norms of the General Part of the Criminal Code of the Russian Federation. LexRussica. 3. pp. 63-72. (In Russian).

27. Kashepov, V.P. (2012) Razvitie zakonodatel'stva ob ugolovnoy otvetstvennosti za ekologicheskie prestupleniya [The development of legislation on criminal liability for environmental crimes]. Zhurnal rossiyskogo prava -- Journal of Russian Law. 6. pp. 29-39.