Проблеми дисциплінарної відповідальності державних службовців

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми дисциплінарної відповідальності державних службовців

Гуменюк Тетяна

Мета. Метою статті виступають проблеми юридичного закріплення та застосування дисциплінарної відповідальності відносно державних службовців. Методика. Методика передбачає комплексне дослідження теоретичного та практичного матеріалу з даного питання, а також формулювання відповідних висновків та рекомендацій. Під час дослідження використовувались наступні методи наукового пізнання:діалектичний, термінологічний, формально-логічний, системно-функціональний. Результати. У процесі дослідження встановлено, що дисциплінарна відповідальність мала наступні особливості: 1) дисциплінарна відповідальність державних службовців є спеціальною дисциплінарною відповідальністю. Її спеціальний характер обумовлений, по-перше, особливою категорією працівників - статусом державного службовця, по-друге - специфікою дисциплінарних стягнень, а по-третє - особливим порядком їх застосування; 2) на даному етапі правового регулювання до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:зауваження; догана;

попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби Наукова новизна. За результатами дослідження встановлено, що дисциплінарна відповідальність державних службовців на сучасному етапі потребує змін у частині закріплення дисциплінарних стягнень майнового характеру. Практична значимість. Результати дослідження може бути використано для удосконалення трудового законодавства України у частині дисциплінарної відповідальності державних службовців. дисциплінарне стягнення відповідальність службовець

Ключові слова: відповідальність, юридична відповідальність, дисциплінарна відповідальність, загальна дисциплінарна відповідальність, спеціальна дисциплінарна відповідальність, дисциплінарна відповідальність державних службовців, дисциплінарне стягнення, державна служба.

Purpose. The purpose of the article is to address the problems of the legal consolidation and the application of disciplinary liability against public servants. Methods. The methodology involves a comprehensive study of theoretical and practical material on the subject, as well as the formulation of relevant conclusions and recommendations. During the research the following methods of scientific knowledge were used: dialectical, terminological, formal-logical, system-functional. Results. In the course of the research it was established that disciplinary responsibility had the following features: 1) disciplinary responsibility of civil servants is a special disciplinary responsibility. Its special character is due, firstly, to a special category of employees - the status of a civil servant, secondly - to the specifics of disciplinary penalties, and thirdly - to a special order of their application; 2) at this stage of legal regulation, one of the following types of disciplinary action is applied to civil servants: a remark; reprimand; warning of incomplete official compliance; dismissal from civil service Scientific novelty. According to the results of the study, it is established that the disciplinary responsibility of civil servants at the present stage requires changes in terms of consolidation of disciplinary penalties of property character. Practical importance. The results of the study can be used to improve the labour law of Ukraine in terms of disciplinary responsibility of civil servants.

Key words: liability, legal liability, disciplinary liability, general disciplinary liability, special disciplinary liability, disciplinary liability of public servants, disciplinary action, public service.

Постановка проблеми. Існування держави без державної служби та державного управління неможливе. Як відомо, державна служба як спеціалізована сфера діяльності державних службовців виникає разом з державою як органічна складова останньої. Державна служба та держава йдуть поряд та взаємно обумовлюють одна одну, оскільки «інститут державної служби продовжує і завершує організаційне оформлення державного механізму, а найголовніше - робить цей механізм здатним практично вирішувати будь-які питання галузі державного управління». Дослідники вказують, що держава з'являється на такій стадії розвитку суспільства, коли виникає об'єктивна необхідність політичного регулювання суспільного життя; чинники, які викликали до життя державу, є підставою виникнення і державної служби: остання виникла в силу об'єктивної необхідності для політичної влади мати спеціальний апарат управління, здатний здійснювати державні функції [6].

Ключовими завданнями реформування системи державного управління в Україні на сучасному етапі є підвищення якості державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, оптимізація функцій владних інституцій, забезпечення ефективного розподілу повноважень і сфер відповідальності між ними, визначення й посилення загальної управлінської та адміністративної спроможності державного апарату на основі принципів належного врядування та кращого досвіду держав - членів ЄС, перетворення його на ефективний інструмент безперервного і стійкого розвитку України.

Прийнятий Верховною Радою України 10 грудня 2015 року новий спеціальний Закон України «Про державну службу» дещо конкретизує положення службової дисципліни державних службовців, регламентуючи в тому числі: обов'язки керівника державної служби щодо забезпечення службової дисципліни; обов'язки державного службовця щодо додержання службової дисципліни; статус суб'єкта та порядок розгляду дисциплінарних справ; порядок проведення службового розслідування тощо.

Водночас, нормативно-правове забезпечення інституту трудової дисципліни на державній службі перебуває в процесі оформлення та потребує якісної законодавчої регламентації. В ухваленій Кабінетом Міністрів України Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки передбачено, що «основні проблеми державної служби в Україні пов'язані з недотриманням принципів прийняття на державну службу на основі здобутків, політичної нейтральності, відкритості та прозорості в роботі державних службовців, що супроводжується слабкою дисципліною, відповідальністю та незбалансованими процедурами» [4, с. 97].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематику юридичної відповідальності в цілому та дисциплінарної відповідальності зокрема у тій чи іншій мірі досліджували Т. Алфьорова, С. Белікова, О. Горбач, А. Комзюк, А. Неселевська та ряд інших науковців.

Проте поза належною увагою дослідників залишено дисциплінарну відповідальність державних службовців на сучасному етапі правового регулювання.

Постановка завдання.З урахуванням існуючої проблеми, а також ступеня її дослідження метою даної статті виступають проблеми юридичного закріплення та застосування дисциплінарної відповідальності відносно державних службовців.

Виклад основного матеріалу дослідження.Дисциплінарна відповідальність, як вид юридичної відповідальності, має певні особливості стосовно державних службовців. Притягнення до цього виду відповідальності має місце у разі, якщо державний службовець не виконує або неналежним чином виконує свої посадові обов'язки, визначені вказаним Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також вчиняє порушення правил етичної поведінки та інші порушення службової дисципліни. Визначено підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності. Ними є вчинення дисциплінарного проступку. Дисциплінарними проступками вважаються:

1) порушення Присяги державного службовця;

2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;

3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;

4) дії, що шкодять авторитету державної служби; інші, передбачені Законом.

Перелік є вичерпним, тому визначення інших підстав для притягнення до відповідальності не може визначатися в підзаконних нормативно-правових актах. З іншого боку, деякі підстави є загальними, а їх суть регламентується саме підзаконними актами. Саме тому під час розроблення, наприклад, службової інструкції необхідно враховувати всі вимоги Закону про права і обов'язки державного службовця та його безпосереднього керівника. До державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1 ) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби. По суті, санкції не є новими та повторюють ті, що застосовувалися згідно із Законом України «Про державну службу» (в редакції 1993 р.).

Варто зазначити, що тут потребує особливої уваги європейський досвід. Наприклад, дисциплінарними стягненнями відповідно до швейцарського законодавства є: догана; штраф у сумі до 500 франків; зняття пільг на проїзд; тимчасове відсторонення від роботи у разі зниження окладу або позбавлення посадового окладу; зниження посадового окладу; зниження або позбавлення чергового підвищення посадового окладу; переведення на тимчасову роботу; відсторонення від займаної посади [4, с. 98]. Примітно, що перелік містить багато заходів економічного характеру.

Досить детально регламентовано повноваження суб'єктів, уповноважених ініціювати дисциплінарні провадження та застосовувати дисциплінарні стягнення, а також сам механізм притягнення до відповідальності. Законодавством України передбачено 2 суб'єкти, які уповноважені ініціювати дисциплінарні провадження та застосовувати дисциплінарні стягнення залежно від обставин справи. Це дисциплінарні комісії та суб'єкт призначення. Зазначені норми відповідають досвіду більшості європейських країн, де існують дисциплінарні комісії та керівники державної служби.

Однак варто звернути увагу, що подеколи суб'єктами призначення дисциплінарних стягнень можуть бути безпосередні керівники. Наприклад, у Великій Британії таким суб'єктом можуть бути посадові особи за вищим рангом, ніж зацікавлені особи, які беруть участь у

дисциплінарному провадженні. Одним із суб'єктів призначення дисциплінарного стягнення у Норвегії є безпосередній керівник, яким може бути застосоване попередження (усне або письмове) [4, с. 99].

Статус членів Кабінету Міністрів України визначається Конституцією України та законами України. Член Кабінету Міністрів України може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності в порядку, передбаченому лише Законом України «Про Кабінет Міністрів України». Прем'єр-міністр України має одноособово надавати доручення щодо порушення дисциплінарного провадження стосовно міністрів та застосовувати до таких осіб дисциплінарні стягнення. Норми, що урегульовували би питання саме порядку, в Законі відсутні. Отже, правові механізми дисциплінарної відповідальності членів Кабінету Міністрів України законом не визначені. Підставами притягнення судді до дисциплінарної відповідальності є: умисне або внаслідок недбалості незаконна відмова в доступі до правосуддя або інше істотне порушення норм процесуального права під час здійснення правосуддя; допущення суддею поведінки, що порочить звання судді або підриває авторитет правосуддя; інші підстави [5, с. 79].

Суб'єктом дисциплінарного провадження щодо судді є Дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя, які є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів [5, с. 79]. Дисциплінарне провадження включає: попереднє вивчення та перевірку дисциплінарної скарги; відкриття дисциплінарної справи; розгляд дисциплінарної скарги та ухвалення рішення про притягнення або відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності. Дисциплінарне провадження здійснюється в розумний строк. Розгляд дисциплінарної справи відбувається у відкритому засіданні Дисциплінарної палати, в якому беруть участь суддя, скаржник, їхні представники.

За результатами розгляду дисциплінарної справи Дисциплінарна палата ухвалює рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді або про відмову у притягненні до дисциплінарної відповідальності судді [5, с. 79]. Дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше трьох років із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці чи здійснення відповідного дисциплінарного провадження. Інформація про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності оприлюднюється на офіційному веб -сайті Вищої ради правосуддя та на веб-сайті суду, в якому працює суддя. Ця інформація повинна містити дані про суддю, якого притягнуто до дисциплінарної відповідальності, про накладене дисциплінарне стягнення та копію рішення органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо суддів, про накладення такого стягнення.

Право оскаржити рішення Дисциплінарної палати в дисциплінарній справі до Вищої ради правосуддя має суддя, щодо якого ухвалено відповідне рішення. Така скарга на рішення Дисциплінарної палати може бути подана виключно до Вищої ради правосуддя, а не до суду, як зазвичай відбувається у правозастосовній практиці. Суддя може оскаржити рішення Вищої ради правосуддя, ухвалене за результатами розгляду скарги на рішення Дисциплінарної палати, або в суді Рішення Вищою радою правосуддя може бути скасоване виключно за наявності конкретних, передбачених законом підстав процесуального характеру [5, с. 79].

Аналіз змін, внесених до деяких законів Україні щодо окремих питань проходження державної служби Законом України від 09 листопада 2017 року № 2190-VIII, стосовно порядку дисциплінарної відповідальності міністрів свідчить про відсутність законодавчих підстав для прийняття відповідного рішення Урядом щодо їх притягнення до такої відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення. Стосовно Першого віце -прем'єр-міністра України, віце- прем'єр-міністрів відсутній як порядок застосування дисциплінарного стягнення, так і взагалі законна можливість притягнення їх до дисциплінарної відповідальності. Зазначене питання потребує виключно законодавчого врегулювання та відповідних змін до Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Аналіз порядку застосування дисциплінарних стягнень стосовно суддів виглядає простим та зрозумілим. Також він містить деякі особливості, які можуть бути застосовані в дисциплінарних провадженнях стосовно державних службовців. Наприклад, розміщення на офіційному веб -сайті інформації про: особу державного службовця, в разі накладення на нього дисциплінарного стягнення, та рішення суб'єкта призначення щодо виду застосовуваного дисциплінарного стягнення. Також залежно від тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку державним службовцем строк давності може бути збільшений з 6 місяців до 3-х років [5, с. 79].

Відповідно до законодавства Польщі, дисциплінарними стягненнями є: зауваження, догана, позбавлення можливості підвищення службового ступеня (на строк до 2 років), зменшення основного окладу на 25 % (на строк не більше шести місяців), пониження у посаді, звільнення з посади державної служби. Відповідно до Федерального дисциплінарного статуту Німеччини до державних службовців можуть бути застосовані такі види дисциплінарних стягнень: догана, штраф, пониження в посаді, скорочення заробітної плати, звільнення з посади. Дисциплінарними заходами щодо державних службовців, які вийшли на пенсію, є: зменшення пенсії, позбавлення пенсії [3, с. 70].

У позитивному праві підстава дисциплінарної відповідальності формалізована по-різному. В межах загальної дисциплінарної відповідальності яскраво виражена концепція загального делікту: визначено загальний склад дисциплінарного правопорушення -- «порушення трудової дисципліни» (ч. 1 ст. 147 КЗпП України) [Кодекс законів про працю України від 10.12.1971 р.] та склади дисциплінарних правопорушень, які допускають застосування дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення (пункти 3, 4, 7, 8 ст. 40, п. 1 ст. 41 КЗпП України; п. 22 постанови Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами трудових спорів» [1, с. 9].

Зазнали змін формулювання деяких підстав дисциплінарного звільнення:

1) змінився критерій систематичності невиконання або неналежного виконання працівником трудових обов'язків без поважних причин. Проект ТК України пропонує систематичним вважати невиконання або неналежне виконання трудових обов'язків працівником, до якого щонайменше двічі протягом року застосовувалося дисциплінарне стягнення та на день порушення ці стягнення не знято. Вважаємо таку зміну в цілому позитивною. Водночас викликає занепокоєння вказівка на те, що «на день порушення ці стягнення не знято». Із тексту статті не можна однозначно встановити, вимагається для звільнення за цією підставою наявність двох чи одного з двох попередніх незнятих стягнень. Незрозуміло також, чи можливо застосувати звільнення, якщо працівник протягом року мав більше двох стягнень, частина з яких на момент вчинення останнього проступку була знята;

2) запроваджено можливість дисциплінарного звільнення за грубі порушення норм з охорони праці (п. 5 ч. 1 ст. 92 проекту ТК України [1, с. 9].

В Законі України «Про державну службу» надано вичерпний перелік підстав застосування дисциплінарного звільнення. Ст. 65 Закону України «Про державну службу» визначає поняття дисциплінарного проступку, його об'єктивну та суб'єктивну сторони, оскільки лише наявність дисциплінарного проступку є підставою для притягнення особи до дисциплінарної відповідальності. При накладенні на державного службовця дисциплінарного стягнення необхідно конкретизувати допущене ним порушення з урахуванням ступеню вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку [2, с. 37].

Відповідно до ч. 1 ст. 65 цього Закону підставою застосування дисциплінарного звільнення є вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, зазначеного в ч. 2 ст. 65 цього Закону. Таким чином, 9 із 14 проступків, встановлених ч. 2 ст. 65 Закону України «Про державну службу», можуть бути підставою дисциплінарного звільнення, з них за 8 проступків можливе дисциплінарне звільнення за одиничний проступок, і ще за один проступок можливе звільнення за умови вчинення систематично (повторно протягом року). Виникає закономірне питання щодо можливості дисциплінарного звільнення за незгаданим п. 6 ч. 2 ст. 65 Закону України від 17.11.2011 р. № 4050-VI«Про державну службу» («недотримання правил внутрішнього службового розпорядку»). Якщо буквально тлумачити у взаємозв'язку ст. 65 та ст. 66 Закону України «Про державну службу», можна дійти висновку, що звільнення за друге та наступні порушення державним службовцем правил внутрішнього службового розпорядку є неможливим. Єдиним виходом вбачається застосування до державного службовця, який має дисциплінарне стягнення, дисциплінарного стягнення, що є більш суворим, ніж попереднє. Керуючись цією позицією, за кожне наступне порушення правил внутрішнього службового розпорядку можна застосовувати послідовно зауваження або попередження про неповну службову відповідність. Тобто, керуючись цією нормою, державного службовця не може бути звільнено за четверте або п'яте порушення правил внутрішнього службового розпорядку [1].

Висновки

Таким чином, за результатами дослідження можна зробити наступні висновки і узагальнення:

1) дисциплінарна відповідальність державних службовців є спеціальною дисциплінарною відповідальністю. Її спеціальний характер обумовлений, по -перше, особливою категорією працівників - статусом державного службовця, по-друге - специфікою дисциплінарних стягнень, а по-третє - особливим порядком їх застосування;

2) на даному етапі правового регулювання до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби.

3) згідно проекту Трудового кодексу, мають відбутися зміни формулювання деяких підстав дисциплінарного звільнення: а) має змінитись критерій систематичності невиконання або неналежного виконання працівником трудових обов'язків без поважних причин. Проект ТК України пропонує систематичним вважати невиконання або неналежне виконання трудових обов'язків працівником, до якого щонайменше двічі протягом року застосовувалося дисциплінарне стягнення та на день порушення ці стягнення не знято. Вважаємо таку зміну в цілому позитивною. Водночас викликає занепокоєння вказівка на те, що «на день порушення ці стягнення не знято». Із тексту статті не можна однозначно встановити, вимагається для звільнення за цією підставою наявність двох чи одного з двох попередніх незанятих стягнень. Незрозуміло також, чи можливо застосувати звільнення, якщо працівник протягом року мав більше двох стягнень, частина з яких на момент вчинення останнього проступку була знята; б) планується запровадження можливості дисциплінарного звільнення за грубі порушення норм з охорони праці.

Список використаних джерел

1. Алфьорова Т. Деякі питання дисциплінарної відповідальності державних службовців. Публічна служба і адміністративне судочинство: здобутки і виклики: Збірник матеріалів І Міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 5-6 липня 2018 року).К.: ВД «Дакор»,

2. Белікова С. Щодо питання дисциплінарної відповідальності державного виконавця як публічного службовця. Публічна служба і адміністративне судочинство: здобутки і виклики:

Збірник матеріалів І Міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 5-6 липня 2018 року). К.: ВД «Дакор», 2018. С. 36-39.

3. НеселевськаА. А. ЗарубіжнийдосвідправовогорегулюваннядисциплінарноївідповідальностідержавнихслужбовцівтанапрямийогоімплементаціївУкраїні. Вчені записки Таврійського національного університету імені В. І. Вернадського. Серія : Юридичні науки. 2018. Т. 29(68). № 3. С. 68-73.

4. Неселевська А. А. Проблеми вдосконалення трудової дисципліни через призму реформи державної служби. Підприємництво, господарство і право. 2018. № 5. С. 96-101.

5. Неселевська А. А. Порівняльний аналіз порядку застосування дисциплінарних стягнень до державних службовців та деяких інших категорій посадових і службових осіб. Прикарпатський юридичний вісник. 2018. Вип. 1(22). С.77-82.

6. Формування європейської моделі публічної служби в Україні, (2019). URL: https://knute.edu.ua/file/NjY4NQ=2019.

Размещено на Allbest.ru