Разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ

С.В. Ведяшкин, А.В. Илюшин

Анализируются проблемы разграничения полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти РФ, ставится вопрос об их содержании и соотношении. Формулируются принципы, обеспечивающие дифференциацию указанных правомочий. Дана оценка конституционно-правовым положениям, опосредующим вопросы, отнесенные к ведению РФ и ее субъектов. Обращено внимание на формальную самостоятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся под правовым, финансовым и организационным патронажем со стороны федеральных властей.

Ключевые слова: разграничение полномочий, органы исполнительной власти, принципы.

федеральный власть самостоятельность

Vedyashkin Sergey V., Ilyushin Aleksey V., Tomsk State University (Tomsk, Russian Federation)

DELINEATION OF POWERS BETWEEN FEDERAL EXECUTIVE AUTHORITIES AND EXECUTIVE AUTHORITIES OF THE CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION

Keywords: delineation of powers, executive authorities, principles.

The article deals with the delineation of powers between federal executive authorities and executive authorities of the constituent entities of the Russian Federation. Attention is paid to the principles which form the bases for delineation of powers in the above constituent entities. An assessment is given to federalism as the basic principle providing architectonics of public authorities including the system of executive power and its bodies.

When writing the article, the authors researched the content of several issues within the framework of jurisdiction of the executive bodies of the Russian Federation and executive bodies of the constituent entities of the Russian Federation. They revealed the problems of practical value, including those predetermining the branch affiliation of administrative legal proceedings - the element of administrative procedure.

The following methods were used: system analysis, dialectic, logical, comparative legal methods, analysis and synthesis, induction and deduction

The study produced the following results:

the constitutional reform 2014 spawned contradictory and ambiguous provisions of the Fundamental Law of the state (see Item «about», Article 71 and Sub-item «to», Part 1, Article 72 of the Constitution of the Russian Federation), which is do not promote the efficient distribution of state powers between the bodies of State power and administration, both in the sphere of law-making and in the field of law enforcement;

the effectiveness evaluation of the activities of the executive bodies of the Russian Federation constituent entities shall be based on the results of their activities in the field of economy, investments, health care, education, environmental security in the region, preservation and accumulation of positive dynamics of socio-economic development in a respective territory;

the system of principles ensuring the delineation of powers between the federal and regional executive authorities, including federalism, the rule of the Russian Constitution, the rule of law, financial support and budget, equality of the constituent entities of the Russian Federation, coordination of interests, centralized and decentralized (contractual) regulation is formulated;

the autonomy of the executive authorities of the constituent entities of the Russian Federation is formal; their work is under the most serious legal, financial and organizational management from the federal authorities.

Административное право является интегрирующим началом и организационно-правовой формой, призванной обеспечить непосредственную повседневную и непрерывную созидательную работу по реализации полномочий всех органов исполнительной власти страны, направленную на регулирование и управление общественными отношениями в различных сферах общественной жизни.

Административно-управленческие процессы по существу пронизывают и сковывают между собой важнейшие области жизнедеятельности человека, общества и государства. Проводниками и непосредственными регуляторами таких процессов являются органы исполнительной власти всех уровней, от качества, грамотности взаимодействия которых между собой, а также эффективного распределения властных полномочий в области государственного управления в конечном счете зависят уровень жизни населения страны, его быт, обустройство территории государства.

Опосредованные Конституцией РФ основы разграничения предметов ведения и полномочий зиждутся на основополагающих принципах, включая принципы российского федерализма, которые закреплены в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. По мнению И.А. Умновой, их система, отражающая с достаточной полнотой основы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, «концептуально не выдержана» [1. С. 5]. Федеративная система будет развиваться, отражая свое предназначение, только в состоянии стабильности, сочетая должным образом интересы самой системы и составляющих ее частей [2. С. 419-420]. В этой связи требуется неукоснительное следование принципам формирования федеративного государства, нашедшим закрепление в Конституции РФ, как соблюдение необходимого и достаточного условия для решения задач в сфере распределения полномочий в системе исполнительной власти.

Конституция РФ, закрепив принцип разграничения предметов ведения и полномочий в качестве базовой, фундаментальной основы федеративного устройства нашей страны, регламентировала его реализацию. Федерализм является основой организации и деятельности всей системы органов исполнительной власти, он определяет характер взаимоотношений внутри такой системы [3. С. 101]. В качестве формально-юридического обеспечения выступают непосредственно Конституция РФ, федеральные законы и договоры (соглашения). Необходимо обратить внимание и на возможность уточнения порядка разграничения предметов ведения и полномочий. В литературе выделяются правовые возможности, которые обеспечиваются: постановлениями Конституционного Суда РФ в соответствии с п. «в» ч. 2, ч. 3 ст. 125 Конституции РФ; согласительными процедурами, используемыми Президентом РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ; федеральным законом и договором между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области, в состав которых они входят (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ) [4. С. 11].

Федерализм оказывает существенное влияние на выбор модели разграничения предметов ведения и полномочий независимо от аспекта их восприятия: политического, конституционно- или административно-правового [5. С. 34]. На основании ст. 78 Конституции РФ принцип федерализма обеспечивает возможность передачи (делегирования) части полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Правовой формой регламентирования федеративных отношений выступает договор о разграничении полномочий, при этом делегирование полномочий должно осуществляться на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Органы исполнительной власти федерального уровня, что признается совершенно оправданным, сохраняют контрольные функции за реализацией региональными органами исполнительной власти переданных им полномочий.

Действующая Конституция Российской Федерации разделяет все государственно-властные полномочия по предметам ведения на три группы: вопросы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) и вопросы исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73). При этом разграничение компетенции в области совместно ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации остается наиболее конфликтной (спорной) сферой внутригосударственных отношений, взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.

С.А. Старостин, обращая внимание на конструкцию приведенных статей Основного закона, приходит к выводу, что в феврале 2014 г. законодатель по непонятным причинам изменил норму, в соответствии с которой в ведении Российской Федерации находились: «...уголовное, уголовнопроцессуальное и уголовно-исполнительное законодательство. гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство.» (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). В настоящее время этот пункт выглядит уже совсем иначе: «.уголовное и уголовно-исполнительное законодательство. гражданское законодательство, процессуальное законодательство.» [6. С. 93; 7. С. 101]. Путем принятия данной конституционной поправки законодатель скорректировал положение об относимости к федеральному законодательству норм различных процессуальных отраслей, обозначая их единым универсальным термином «процессуальное законодательство», понимая, что процессуальное законодательство в этом контексте включает три самостоятельных процессуальных отрасли: гражданско-процессуальное, уголовно-процессуальное и административнопроцессуальное.

Одновременно, несмотря на проведенную конституционную реформу, в подпункте к) п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации была сохранена норма о том, что, что административное и административнопроцессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Названная норма позволяет субъектам Российской Федерации на основе и в соответствии с федеральными законами принимать свои законы и иные нормативные правовые акты (ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Последовавшее за этим принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (08.03.2015), в ст. 2 которого закрепляется, что порядок осуществления административного судопроизводства определяется исключительно нормами федерального законодательства, свидетельствует о крайне ограниченном, т.е. исключительно оперативноуправленческом понимании государством административно-процессуального законодательства.

Подобное противоречивое и крайне неоднозначное положение Основного закона государства не способствует эффективному распределению государственно-властных полномочий между органами государственной власти и управления как в сфере правотворчества, так и в области правоприменения.

Административно-правовое регулирование в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прежде всего направлено именно на дифференциацию распорядительских и контрольных полномочий между федеральной властью и субъектами Российской Федерации. По мнению Л.А. Тихомировой, совместная компетенция РФ и ее субъектов является в определенном смысле проблемой, поскольку данная сфера имеет тенденцию либо к чрезмерной децентрализации, либо к неоправданной централизации. Исходя из Конституции РФ, федеральные органы законодательной власти вправе регулировать предметы совместного ведения с той степенью детализации, с какой они сочтут это необходимым, а федеральные органы исполнительной власти - самостоятельно осуществлять полномочия по предметам совместного ведения. Отсутствие конституционных рамок деятельности федеральных органов власти в сфере совместного ведения ведет к фактической централизации власти при сохранении формальных устоев федерализма [8. С. 65].

При этом в процессе распределения указанных полномочий Российская Федерация не конкурирует со своими субъектами, а законодательно наделяет их административно-властными полномочиями, которые на уровне субъекта Российской Федерации могут уточняться с учетом региональных социально-экономических, исторических и культурных особенностей. Указанные действия осуществляются только самим государством и от имени государства в целях максимально эффективного получения населением, проживающим на соответствующей территории, объединенной в единое государство, материальных и нематериальных выгод от этого в различных формах (налоги, рабочие места, потребительская продукция, улучшение условий проживания и т.п.), т.е. происходит выполнение государством своих социально-экономических функций.

Рассматривая вопрос о разграничении предметов ведения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, нельзя не отметить и такую особенность: применительно к отдельным природным ресурсам (к примеру, недра) государство выступает не столько в качестве «стороннего» управленца, сколько в качестве единого и единственного субъекта права собственности.

В таких случаях специфика любого государства, в том числе и Российской Федерации, как субъекта права проявляется прежде всего в том, что оно является одновременно и носителем государственной власти, и носителем права государственной собственности. Отсюда следует, что государство осуществляет свои правомочия не как обычный собственник. Российская Федерация построена на федеративных началах, следовательно, определяя правосубъектность государства как собственника недр, нельзя не затронуть вопрос о соотношении права государственной собственности на недра Российской Федерации в целом и ее субъектов в частности как соответствующее юридическое основание для последующего разграничения государственно-властных полномочий между федеральными и региональными органами власти.

Что касается первой особенности, то государство как суверен соединяет в своих руках всю полноту государственной власти со всеми правомочиями собственника и самостоятельно определяет правовой режим принадлежащих ему объектов. Однако государство-суверен подчиняет свою деятельность им же установленному праву. Следовательно, правомочия государства- собственника по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами имеют свои установленные законом границы, и говорить о неограниченности этих правомочий неверно. Вторым краеугольным камнем проблемы определения правосубъектности Российской Федерации как собственника природных ресурсов является вопрос о разграничении государственной собственности на них на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации и, соответственно, о разграничении полномочий по владению, пользованию и распоряжению конкретными природными объектами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Базовым нормативным актом, непосредственно регулирующим вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, является Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В п. 3 ст. 17 названного закона подчеркивается, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Объем и пределы соответствующих государственно-властных полномочий органов региональной исполнительной власти закреплены в гл. IV.1 названного закона. В связи с этим действовавший в 1990-е гг. договорной механизм разграничения предметов ведения и полномочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации утратил силу.

В указанном законе фактически отсутствуют детально урегулированные полномочия уровня субъектов РФ. Вряд ли современные российские условия позволят рассматривать данный подход законодателя как возможность собственного, свободного усмотрения в соответствующих сферах. Безусловно, это недостаток Федерального закона № 184-ФЗ. Кроме того, нормативный акт не раскрывает механизмов взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти, а также их территориальными органами [9. С. 513].

Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2017 г. № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» определен перечень показателей для оценки эффективности деятельности названных органов, направленных на выявление продолжительности жизни населения субъекта Российской Федерации, уровня рождаемости в регионе, реального соответствия заработной платы соответствующей территории социально-экономическому положению в стране, состояния преступности и т.д.

Во исполнение названного Указа Президента Российской Федерации было принято Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2018 г. № 472 «Об осуществлении мер по реализации государственной политики в сфере оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», которым утверждены Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по повышению уровня социальноэкономического развития, Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий и Правила предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий.

Предметом оценки эффективности работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются результаты деятельности названных органов в таких сферах, как экономика и инвестиционная привлекательность, государственное и муниципальное управление, здравоохранение, образование, состояние благоприятной и безопасной среды проживания, а также по сохранению и наращиванию положительной динамики социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Российский законодатель в свое время предпринимал попытки четко и ясно сформулировать принципы разграничения полномочий, в том числе между федеральными и региональными органами исполнительной власти, посредством принятия Федерального закона 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

В указанном нормативном акте были закреплены основные начала, которые, по задумке нормотворческого органа, должны были создать основу реализации распределения предметов ведения и полномочий, к ним были отнесены принципы: верховенства Конституции РФ и федеральных законов; конституционности; равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации; добровольности заключения договоров и соглашений; обеспеченности ресурсами; гласности заключения договоров и соглашений. Очевидно, что указанные положения явились продолжением положений ряда конституционно-правовых норм, например закрепленных в ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ или в ч. 4 ст. 5 Конституции РФ.

Федеральный закон № 119-ФЗ был признан утратившим силу Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», определившим концепцию проводимой административной реформы на тот момент. Глава IV.1 Федерального закона № 184-ФЗ названа «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации», хотя буквального их перечня не содержит.

В этой связи представляется уместным предложить следующую систему принципов, обеспечивающих разграничение полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти: федерализм, верховенство Конституции РФ, законность, бюджетное финансовое обеспечение, равноправие субъектов РФ, согласование интересов, централизованное и децентрализованное (договорное) регулирование. Не претендуя на исключительность приведенного перечня, представляется, что, осуществляя регулятивные полномочия по предметам совместного ведения, федеральные органы государственной власти должны руководствоваться и принципом «разумной сдержанности», согласно которому они не должны регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного выполнения задач публичной власти может урегулировать субъект федерации [10. С. 8].

Например, разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения в области законодательства об административной ответственности осуществлено на основании ст.ст. 1.3, 1.3.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ.

Часть 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относит установление:

общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

перечня видов административных наказаний и правил их применения;

административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установления мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Часть 1 ст. 1.3.1 Обращает внимание дата введения указанной нормы в действие - Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ. КоАП РФ устанавливает, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относятся:

установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нару-

шение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ;

создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом [11. С. 33-45].

Таким образом, несмотря на формальную самостоятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, деятельность последних находится под серьезнейшим правовым, финансовым и организационным управлением со стороны федеральных властей.

Литература

Умнова И.А. Федерализм и конституционное правосудие в России. М., 1999. 184 с.

Руткевич М.Н. Общество как система : социологические очерки. СПб., 2001.444 с.

Административное право России. Общая часть : учебник / под ред. С.А. Старостина. М. : ИНФРА-М, 2010. 506 с.

Волкова Л.П. Установление предметов ведения и разграничения полномочий в системе исполнительной власти // Административное право и процесс. 2009. № 1. С. 10-13.

Волкова Л.П. Политический и конституционный аспекты разграничения полномочий в системе исполнительной власти // Современное право. 2018. № 3. С. 34-39.

Старостин С.А. О предмете административного процесса как самостоятельной отрасли отечественного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : сб. статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), посвященной 70-летию доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации, заслуженного юриста Российской Федерации Аврутина Юрия Ефремовича : в 3 ч. СПб., 2017. Ч. 1. С. 88-102.

Старостин С.А. О соотношении понятий «административный процесс», «административное производство», «административные процедуры» // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 5 (41). С. 100-106.

Тихомирова Л.А. Договорный порядок регулирования отношений РФ и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям // Законодательство. 2011. № 5. С. 62-65.

Остряков В.Э. Отдельные проблемы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ // Вестник современных исследований. 2018. № 5.2 (20). С. 512-515.

Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. 2004. № 8. С. 5-14.

Ведяшкин С.В. Охранительная функция административного права: концепт и реализация // Вестник Томского государственного университета. Право. 2017. № 26. С. 33-45.

References

Umnova, I.A. (1999) Federalizm i konstitutsionnoe pravosudie v Rossii [Federalism and Constitutional Justice in Russia]. Moscow: RAS.

Rutkevich, M.N. (2001) Obshchestvo kak sistema: sotsiologicheskie ocherki [Society as a System: Sociological Essays]. St. Petersburg: Aleteyya.

Starostina, S.A. (2010) Administrativnoe pravo Rossii. Obshchaya chast' [Russian Administrative Law. General Part]. Moscow: INFRA-M.

Volkova, L.P. (2009) Establishment of Competences and Delimitation of Powers in the System of Executive Power. Administrativnoe pravo i protsess - Administrative Law and Procedure. 1. pp. 10-13. (In Russian).

Volkova, L.P. (2018) Politicheskiy i konstitutsionnyy aspekty razgranicheniya polno- mochiy v sisteme ispolnitel'noy vlasti [The political and constitutional aspects of the division of powers in the system of executive power]. Sovremennoe pravo - Modern Law. 3. pp. 34-39.

Starostin, S.A. (2017) O predmete administrativnogo protsessa kak samostoyatel'noy otrasli otechestvennogo prava [On the subject of the administrative process as an independent branch of Russian law]. In: Avrutin, Yu.E. et al. (eds) Aktual'nyeproblemy administrativnogo i administrativno-protsessual'nogo prava [Topical problems of administrative and procedural law]. St. Petersburg: St. Petersburg University of the Ministry of Interior of Russia. pp. 88-102.

Starostin, S.A. (2016) On the relation between the concepts of “administrative process”, “administrative proceedings”, “administrative procedures”. Vestnik Universiteta im. O.E. Kutafina (MGUA) - Courier of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL). 5(41). pp. 100-106. (In Russian).

Tikhomirova, L.A. (2011) Dogovornyy poryadok regulirovaniya otnosheniy RF i ee sub"ektov po predmetam vedeniya i polnomochiyam [The contractual procedure for regulating relations of the Russian Federation and its subjects in terms of reference and powers]. Zakonodatel'stvo. 5. pp. 62-65.

Ostryakov, V.E. (2018) Otdel'nye problemy razgranicheniya polnomochiy mezhdu federal'nymi organami ispolnitel'noy vlasti i organami ispolnitel'noy vlasti sub"ektov RF [Some problems of separation of powers between federal executive authorities and executive authorities of the subjects of the Russian Federation]. Vestnik sovremennykh issledovaniy. 5.2 (20). pp. 512-515.

Khabrieva, T.Ya. (2004) Russian Federation and evolution of federal relations. Gosu- darstvo i pravo - State and Law. 8. pp. 5-14. (In Russian).

Vedyashkin, S.V. (2017) Protective function of administrative law: concept and realization. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. Pravo - Tomsk State University Journal of Law. 26. pp. 33-45. (In Russian). DOI: 10.17223/22253513/26/3

Размещено на Allbest.ru