"Честная сбалансированность" или самостоятельность: проблематизация дискурса совещательно-консультативных органов в отечественной и американской административных традициях

Administrative Traditions

Elena G. Dyakova, Institute of Philosophy and Law of the Ural Branch of the Russian Academy of Sciences (Yekaterinburg, Russian Federation).

Keywords: public administration; consultative bodies; discourse; advisory committee; "fair balance"; public councils; independence.

The article deals with the problem of reflecting the national administrative tradition in the design and activities of advisory/ consultative bodies under executive authorities. Despite the fact that the number and importance of such bodies are constantly growing worldwide, there is practically no comparative analysis of the functioning of such bodies in different administrative traditions. The article fills this gap on the basis of a comparative analysis of the discourse on advisory bodies in the United States and the Russian Federation. The materials for the analysis were legal acts, expert literature prepared by the authorities and academic research. The author put forward the hypothesis that problems that are consistently reproduced in the discourse of advisory bodies, be it American advisory committees or Russian public councils, reflect the national administrative specifics and prove to be fundamentally unresolved within the framework of the given administrative system. Based on the analysis of the Federal Act on Advisory Committees (FACA) of 1972, as well as works about the practice of its enforcement, it was shown that in the US, advisory committees act as a mechanism for obtaining and using an expert knowledge accumulated by civil society. Therefore, the central problem of discourse is the question of the ratio of professional experts who are carriers of specialized (including scientific) knowledge and "lay experts" who have life experience related to this field, including experience of protecting their interests. It is shown that this problem has not received a satisfactory solution. In the Russian Federation, advisory bodies are inscribed in a fundamentally different government context. An analysis of the Russian discourse on public councils, including federal and regional legislation (on the example of the Sverdlovsk Region) showed that the main objective of public councils is to monitor the activities of executive bodies (that is, the function that the legislative bodies exercise in the US). Therefore, the main problem is the problem of independence of public councils from the authorities under which they function. This problem is solved in the spirit of the Russian administrative tradition through monitoring the formation and activity of public councils by the structure external to the executive authorities. The role of such a structure is played by Public Chambers of all levels. Based on the analysis of the activities of the Public Chamber of the Russian Federation on "resetting" public councils under federal executive bodies (2015--2017) and the activities of the Public Chamber of the Sverdlovsk Region on "resetting" public councils under regional executive bodies (2017--2018), the author came to the conclusion that the problem has not received a satisfactory solution yet. The study conducted by the author shows that the problem that appears in the discourse on advisory/consultative bodies as a key issue and is constantly reproduced in public discussions and in the process of lawmaking and law enforcement depends on a whole range of factors that determine the nature of the national administrative tradition: the type of state structure, the nature of the political regime, the dominant type of administrative culture, etc. консультативный власть исполнительный совет

Функционирование при исполнительной власти совещательно-консультативных органов, чья деятельность направлена на экспертизу властных решений и обеспечение взаимодействия власти и граждан, является общемировой практикой.

Количество консультативных органов во всем мире постоянно растет. Это происходит в различных управленческих системах, функционирующих в рамках национальных административных традиций. Однако сравнительный анализ деятельности совещательно-консультативных органов в разном административном и политическом контексте практически отсутствует. В отечественной литературе, пожалуй, исключение составляет статья В.Н. Руденко [1].

В отечественной литературе деятельность общественных советов (представляющих собой российский вариант совещательно-консультативных органов) анализируется преимущественно в функциональном аспекте. Общественные советы, наряду с Общественными палатами, рассматриваются как органы общественного контроля, поэтому основное внимание уделяется тому, насколько существующая нормативноправовая база обеспечивает выполнение ими данной функции (см., например, [2-8]). Большинство опубликованных работ на данную тему носит правовой характер и отличается ярко выраженной описательностью (при почти полном отсутствии перекрестных ссылок - каждый автор начинает исследование как бы "заново"). Отметим, что "правовой уклон" характерен и для анализа деятельности консультативных органов в зарубежной литературе (так, как будет показано ниже, американские исследователи занимаются в первую очередь анализом правоприменения Федерального акта об общественных советах 1972 г.). Но при этом анализ заметно отличается большей глубиной и обобщенностью.

При этом следует отметить, что отечественными и зарубежными исследователями накоплен определенный опыт изучения деятельности общественных советов при органах исполнительной власти Российской Федерации "изнутри", методами качественной социологии. Мы имеем в виду прежде всего работы А.Г. Гарифуллиной [9], исследовавшей работу консультативных органов при федеральных органах власти экономического блока, а также исследования М.Б. Горного [10], А.А. Стародубцева [11], А.В. Тарасенко, Д.И. Дубровского [12] и ряда других авторов. Особый интерес представляет проведенный в диссертационном исследовании К. Оуэн

[13] сравнительный анализ официального дискурса, связанного с общественными советами (что, по сути, является темой описанных выше правовых исследований), и дискурса неформального, используемого членами общественных советов в Москве, Санкт-Петербурге и Самаре. К. Оуэн впервые обратила внимание на содержательную специфику официального дискурса, который, по ее мнению, представляет собой гибрид неолиберальной риторики и традиционного советского дискурса "народного контроля".

Учитывая все вышесказанное, представляется целесообразным провести сравнительный анализ дискурса о совещательно-консультативных органах, ориентируясь прежде всего на то, какие проблемы чаще всего называются и анализируются при обсуждении деятельности общественных советов. Нами была высказана гипотеза, что проблемы, которые устойчиво воспроизводятся в дискурсе об общественных советах, с одной стороны, отражают национальную административную специфику, а с другой - являются принципиально не решаемыми в рамках данной административной системы / традиции. Чтобы проверить эту гипотезу, мы провели сравнительный анализ ключевых проблем, которые доминируют в дискурсе об общественных советах в США и Российской Федерации, причем воспроизводятся не только в общественных дискуссиях, но и на уровне правотворчества и правоприменения.

Особую актуальность предлагаемому нами подходу придает постоянно возрастающая роль совещательно-консультативных органов в процессе принятия и реализации решений исполнительных органов власти. Данная тенденция связана с поиском новых форм государственного управления, отвечающих потребностям современного общества [14], и реализуется в рамках парадигмы "общественно-государственного управления" ("good governance"). Концептуальной основой парадигмы является признание совместной ответственности государства и гражданского общества за решение социальных проблем [15].

Устойчивое присутствие совещательно-консультативных органов в структуре государственного управления свидетельствует о том, что они выполняют важные функции. По выражению Ф. Виберта, они занимаются тем, что он назвал "эмпирией публичной политики". По его мнению, в современных условиях сложилось четкое различие между процессами сбора информации и мобилизации профессионального знания, за которые отвечают консультативные посреднические институты, и процессами принятия решений на основе этой информации и знаний, которые осуществляются в сфере публичной политики [16].

Поэтому сравнительный анализ того, каким образом совещательно-консультативные органы выполняют свои функции в различных административных системах, и того, какие проблемы порождает их функционирование, представляет значительный исследовательский интерес.

В США в 2017 г. только на федеральном уровне действовало 1 050 совещательных комиссий ("advisory committees"), к работе в которых было привлечено около 68 000 человек [17]. Их деятельность регулировалась уже упоминавшимся Федеральным актом о совещательных комиссиях (The Federal Advisory Committee Act, FACA) 1972 г. [18].

Одной из основных целей разработчиков Акта было максимальное сокращение числа совещательных комиссий и установление жесткого контроля за их деятельностью со стороны Президента и Конгресса. Такое отношение к совещательным структурам в американской административной традиции связано с тем, что они плохо вписываются в базовый концепт представительной демократии, предполагающей разделение властей: членов совещательных комиссий никто не избирал, тем не менее они оказывают влияние на действия / решения органов власти. Традиционно в связи с этим в дискурсе воспроизводятся опасения о "захвате сегментов формального государственного аппарата частными группами и ассоциациями" [19]. Несмотря на то что совещательным органам задним числом приписали весьма почтенную родословную, возведя их к самому Джорджу Вашингтону (учредившему некогда комиссию для рассмотрения причин восстания из- за виски) [20], отношение к ним остается настороженным.

FACА отчасти достиг своей цели. Благодаря его принятию количество комиссий удалось сократить с 1 800 в 1971 г. до 1 242 в 1974 г. и до 816 в 1978 [21]. Однако затем количество консультативных органов на федеральном уровне, несмотря на все усилия, стало увеличиваться, пока не стабилизировалось на указанном выше уровне - около 1 000. При этом если в 1974 г. в совещательных комиссиях было 22 000 членов, то к 2016 г. их количество возросло до 68 000. Иными словами, размер средней комиссии вырос в три раза.

В рамках американской модели государственного устройства совещательные комиссии выступают как механизм получения и использования органами власти экспертного знания, накопленного гражданским обществом. Если использовать формулировку FACA, они создаются "в целях получения советов и рекомендаций" [21], направленных на повышение качества государственного управления и укрепление поддержки принимаемых решений.

Поэтому центральным для формирования и деятельности совещательных структур является вопрос о том, какого рода экспертов им следует привлекать. Экспертное знание может носить двоякий характер: наряду с экспертами-профессионалами, являющимися носителями специализированного (в том числе научного) знания о той или иной сфере деятельности органов власти, существуют "эксперты-миряне", которые располагают житейским опытом, связанным с данной сферой, включая опыт решения проблем и защиты своих интересов. "Эксперты-миряне", таким образом, выражают интересы и / или являются представителями "заинтересованных сообществ". Эксперты обоих типов обладают важной информацией, необходимой для принятия эффективных управленческих решений, однако советы и рекомендации они дают принципиально разного типа [22]. Разница в том, что от экспертов- профессионалов ожидают "независимых и незаинтересованных советов", основанных на их знаниях, в то время как "эксперты-миряне" представляют "точку зрения или перспективу внешних заинтересованных сообществ или стейхолдеров" [17].

В 2017 г. соотношение экспертов-профессионалов и экспертов мирян в совещательных комиссиях на федеральном уровне составляло примерно два к одному [Ibid.]. Как правило, эксперты-профессионалы имели статус специальных сотрудников правительства (special government employee), в то время как "эксперты- миряне" - статус представителей (representative).

В Федеральном акте о совещательных комиссиях содержится специальное требование, чтобы состав любой комиссии был "честно сбалансирован с позиций представленности разных интересов и исполняемых функций") [17]. За соблюдением принципа честной сбалансированности следят Управление государственной службы в составе администрации Президента (The General Services Administration, GSA), а также Счетная палата (The Government Accountability Office, GAO) при Конгрессе США, контролирующие деятельность совещательных комиссий.

Однако вопрос является настолько сложным и спорным, что регулярно порождает судебные иски общественных организаций против органов власти с обвинениями в том, что отказ от включения представителя той или иной организации в состав комиссии нарушает принцип честной сбалансированности. Как показал Э. Старк, проблема связана с тем, что органы власти и заинтересованные сообщества придерживаются прямо противоположных взглядов на то, как понимать "представленность" и "интересы" [23]. Так, общественные организации полагают, что их представители в совещательных комиссиях выражают позицию заинтересованного сообщества, в то время как сотрудники органов власти настаивают, что они выражают не более, чем позицию самой организации.

Таким образом, основной функцией совещательных комиссий в США является экспертная, а центральной проблемой, вокруг которой вращается обсуждение их деятельности, - проблема представленности. О том, что это действительно так, свидетельствует не только количество продуцируемых ею судебных исков, но и неоднократные (и неудачные) попытки конкретизировать § 3:2 FACA, уточнив, что же такое "честная сбалансированность". Определение остается все таким же расплывчатым, а проблема постоянно воспроизводится в ходе дискуссий о роли совещательных комиссий.

В Российской Федерации консультативные органы вписаны в принципиально иной контекст государственного управления, поэтому проблема представленности не только не является центральной, но, как будет показано ниже, даже сколько-нибудь внятно не формулируется. При этом децентрализованное гражданское участие активно поощряется, для чего создаются специальные площадки (хотя наиболее важные политические решения принимаются за пределами органов гражданского участия).

Потребность в гражданском участии в отечественных условиях зачастую недооценивается: ряд исследователей полагает, что общественные советы как институты гражданского участия носят чисто имитационный характер [24, 25]. Высказывается также мнение, что развитие системы общественных советов является вынужденным следствием низкого качества отечественной системы государственного управления [26], а не проявлением общемировой тенденции.

Безусловно, такая точка зрения имеет под собой определенную почву. Так, А.Г. Барбашев, посвятивший смене управленческих парадигм особую статью, отметил, что в государствах, где нет традиции участия гражданского общества в управлении, возможна ситуация, когда экспертные органы "превращаются в компрадорские структуры, исполняющие заказ государства и способные в лучшем случае отстаивать собственные групповые или даже индивидуальные интересы" [27].

Дополнительную сложность ситуации придает то, что общественные советы вписаны не просто в иной властный контекст: в этом контексте они выполняют иные функции. Официально главной задачей общественных советов считается контроль за деятельностью органов исполнительной власти (т.е. функция, которую в США исполняют органы законодательной власти). В нормативно-правовых документах статус общественных советов определяется как "постоянно действующие совещательно-консультативные органы общественного контроля" [28].

Обилие надзорных структур, контролирующих деятельность других государственных структур, представляет собой отечественную административную специфику, и очень плохо укладывается, а по мнению Д. Христиана - вообще не укладывается в разработанные в европейском (и американском) контексте теории государственного управления [29].

Современные общественные советы воспринимаются как преемники советских комитетов народного/общественного контроля [30] (данные термины первоначально использовались как взаимозаменяемые; существовала точка зрения, что народный контроль является высшей формой общественного контроля [31]). Превращение надзора в форму гражданского участия являлось одной из основных характеристик советской системы государственного управления. Не случайно его активное развитие связано с эпохой Н.С. Хрущева, на практике попытавшегося реализовать марксистский тезис об отмирании государства и сделавшего ставку на самодеятельность масс. При этом, исходя из тезиса об общенародном характере государства, вопрос о самостоятельности органов народного контроля не ставился. Наоборот, подчеркивалось, что его эффективность обусловлена тем, что он носит общественно-государственный характер, а органы народного контроля интегрированы в систему государственных органов.

Субъекты контроля в СССР понимались чрезвычайно широко: утверждалось, что "право общественного контроля принадлежит любому гражданину Советского Союза, независимо от того, состоит ли он в какой-либо общественной организации или нет" [32]. При таком подходе вопрос о представленности в органах народного контроля тех или иных сообществ выводился за скобки.

Это отразилось и в последующем законодательстве, регулирующем деятельность органов народного контроля: ни Положение об органах народного контроля в СССР 1968 г. [33], ни закон СССР "О народном контроле в СССР" 1979 г. [34] не содержали ничего подобного американскому принципу "честного представительства".

В "Положении" имелось только указание на то, что в группы и посты народного контроля в учреждениях и на предприятиях (т. е. на самом низовом уровне) "избираются передовые, наиболее активные и авторитетные рабочие, колхозники, служащие, студенты, а также пенсионеры и домашние хозяйки, как коммунисты, так и беспартийные" [33]. Фактически в данном пункте перечислялись все основные социальные группы советского общества (не были забыты даже домохозяйки). Аналогичным образом, когда речь заходила о более высоком уровне, т. е. о комитетах народного контроля, указывалось, что "в состав этих комитетов входят... представители партийных, советских, профсоюзных, комсомольских и других организаций, рабочие, колхозники и служащие, работники печати, деятели науки и культуры, руководящие работники органов народного контроля" [Там же].

В Законе о народном контроле в СССР в разделе II о порядке формирования соответствующих органов было указано, что народными контролерами должны быть "наиболее активные и авторитетные рабочие, колхозники, служащие, учащиеся высших и средних специальных учебных заведений, а также пенсионеры и домашние хозяйки" [34], т.е. перечислялся уже знакомый нам список. Таким образом, советская система была ориентирована на максимальный охват всех социальных слоев, без выделения заинтересованных сообществ (поскольку предполагалось, что в эффективной деятельности общенародного государства заинтересованы все члены общества).

Это, вполне естественно, порождало проблемы, связанные с низкой компетентностью народных контролеров. В очень поздней, 1984 г., диссертации С.С. Толкачевой данный вопрос был рассмотрен достаточно подробно. В качестве практической рекомендации автор предлагала "привлечении[е] специалистов к контролю (постоянно или временно) и их сочетании[е] с неспециалистами, но обладающими организаторскими способностями" [35].

В постсоветскую эпоху формирование совещательных органов при органах исполнительной власти происходило достаточно стихийно, и, как правило, по инициативе самих органов власти на основе самостоятельно разработанных нормативно-правовых актов. Переход к формированию общественных советов как общегосударственной политике связан с принятием закона "Об Общественной палате Российской Федерации", в котором впервые были упомянуты общественные советы при федеральных органах исполнительной власти [36]. Следующим шагом стало принятие в 2014 г. Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", в котором общественные советы были определены в качестве субъектов общественного контроля (наряду с Общественными палатами всех уровней) [37].

Если в США постоянно воспроизводящейся проблемой, связанной с консультативными органами, является проблема "честной представленности", то в отечественных условиях это проблема самостоятельности и независимости от того органа власти, при котором консультативный орган был создан. Здесь наблюдается явное отличие от советского времени, когда такая проблема вообще не могла быть легально сформулирована изнутри и ставилась только внешними наблюдателями [38] (а также пропагандистами, разоблачавшими взгляды буржуазных фальсификаторов, отрицавших эффективность народного контроля [39]).

Очень быстро общим местом стало утверждение, что эффективной работе общественных советов препятствует то, что они не обладают реальной самостоятельностью и формируются согласно интересам соответствующего органа. Приведем типичный пример - высказывание регионального активиста, сделанное в сентябре 2017 г.: "Советы создаются под себя властными структурами... Председателями и членами этих советов являются сами чиновники. Парадоксальность ситуации в том, что чиновник контролирует сам себя. Профильные бюджетники (члены Советов) - однозначно зависимые люди". Далее говорится о невозможности "неудобным" гражданам, говорящим неприятные власти вещи, попасть в состав Совета" [40]. Аналогичные высказывания делаются на самом высоком уровне: в марте 2017 г. на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам президент России В.В. Путин, рассуждая о проблеме независимой оценки качества государственных услуг, отметил: "Мы с вами представляем, как формируются общественные советы. Это часто бывают такие управляемые структуры, создание которых смысла никакого не имеет" [41].

Соответственно, постоянно ставится задача обеспечить самостоятельность общественных советов.

Активную работу в этом отношении ведет Общественная палата РФ, которая осуществляет представительство интересов гражданского общества на федеральном уровне.

Уже в первоначальной редакции закона "Об Общественной палате РФ" Совет Общественной палаты РФ получил право обратиться к руководителю федерального органа исполнительной власти с предложением создать общественный совет при данном органе [42]. В дальнейшем права Общественной палаты были сильно расширены. Президент РФ своим Указом от 7 мая 2012 г. № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" поставил задачу перейти к открытому формированию составов общественных советов из организаций и экспертов, независимых от органов государственной власти. С этой целью было предложено повысить роли Общественной палаты РФ при формировании общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.

В 2014-2015 гг. Общественная палата РФ совместно с Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства занималась разработкой нормативно-правовой базы, направленной на то, чтобы максимально ограничить полномочия исполнительной власти при формировании общественных советов и тем самым повысить их самостоятельность. С июня 2015 г. начал действовать Стандарт деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (Типовое положение) [43] (это была уже вторая версия Стандарта, первая была принята в 2014 г.).

Согласно Стандарту 75% кандидатур в общественный совет при федеральном органе исполнительной власти должны были выдвигаться Общественной палатой РФ, оставшиеся 25% - Экспертным советом при Правительстве РФ. Однако о специфике двух этих групп кандидатов не говорилось ничего: мы не можем утверждать, что Общественная палата выдвигает "экспертов-мирян", а Экспертный совет - экспертов- профессионалов. Указывалось только, что списки кандидатов формируются на основании конкурсного отбора на основе заявок, поступивших от некоммерческих неправительственных организаций. Затем данные списки дополнительно согласовывались с Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства и направлялись руководителю федерального органа власти. В соответствии со Стандартом сам орган исполнительной власти мог лишь утверждать предложенный ему состав общественного совета, никак не влияя на отбор членов.

Вопрос об экспертной квалификации членов общественных советов в Стандарте решался не на основе оппозиции "миряне" - "профессионалы", а на основе универсальных и специфических требований к кандидатам в общественные советы. Набор универсальных требований к кандидатам в общественные советы был тождествен тому, который предъявляется будущим членом Общественной палаты РФ (например, постулировалось отсутствие неснятых судимостей). Федеральные органы исполнительной власти получили право формулировать специфические требования к кандидатам в члены совета, предусматривающие наличие у них квалификации, необходимой, чтобы разбираться в сфере полномочий соответствующего органа власти. Данные требования вряд ли можно считать отечественным аналогом американской "честной сбалансированности", поскольку они исходили из того, что все члены общественного совета должны обладать специфической квалификацией.

Напрямую проблемы представительства касался только один пункт Стандарта, в котором было указано, что "состав общественного совета формируется с учетом представительства профессиональных объединений и иных социальных групп, осуществляющих свою деятельность в сфере полномочий данного федерального органа" [28]. Фактически разработчики попытались указать на необходимость представительства в общественных советах заинтересованных сообществ, но предложенную формулировку трудно назвать удачной: единственным более или менее четко определенным заинтересованным сообществом оказался отраслевой профсоюз, все остальные попали под рубрику "иных социальных групп".

При этом возможности Общественной палаты как официального представителя гражданского общества были достаточно ограниченными. Стандарт с самого начала имел невысокий статус: он был утвержден Протоколом Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства (на основе заочного голосования), поэтому, строго говоря, не являлся обязательным для органов исполнительной власти.

На основе Стандарта с 2016 г. на федеральном уровне началась "перезагрузка" (термин, введенный секретарем Общественной палаты РФ в 2014-2017 гг.

А.В. Бречаловым) общественных советов. На 01 июня 2018 г. по новым правилам было сформировано 36 общественных советов. Таким образом, переформатирование общественных советов было проведено далеко не всеми федеральными ведомствами (которых в России 51).

В апреле 2018 г. Правительственная комиссия одобрила приоритетные направления деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти в 2018 г. [43]. На первом месте в списке приоритетов оказались обсуждение публичной декларации целей и задач федерального органа исполнительной власти и оценка ее реализации, обсуждение ведомственного плана по противодействию коррупции и оценка его исполнения, в то время как "обсуждение социально значимых вопросов в сфере деятельности федерального органа исполнительной власти по темам, которые волнуют общество, а также обсуждение инициатив и решений федерального органа исполнительной власти по этим вопросам" (т. е. темы, в наибольшей степени волнующие представителей заинтересованных сообществ, где, скорее всего, возможно расхождение позиций экспертов-профессионалов и экспертов-мирян) оказались на последнем, десятом месте.

Однако в мае 2018 г. президент России Владимир Путин подписал указ о новой структуре правительства, который упразднил Комиссию по координации деятельности открытого правительства [44]. В результате Стандарт фактически прекратил действие.

Поэтому в июле 2018 г. Общественной палатой РФ был утвержден новый Стандарт [45]. В нем сохранилась подконтрольность процесса выдвижения членов общественных советов Общественной палате. Согласно пунктам 3.21 и 3.22 Стандарта "Общественная палата направляет руководителю федерального органа исполнительной власти список кандидатов в состав общественного совета для его утверждения", причем "исключение отдельных кандидатов из направленного Общественной палатой списка федеральным органом исполнительной власти не допускается".

Что касается состава общественных советов, то в Стандарте 2018 г. заинтересованные сообщества перечислены более подробно, что приближает Стандарт к советскому Положению об органах народного контроля пятидесятилетней давности. В число заинтересованных сообществ разработчики стандарта включили "представительства общественных объединений, профессиональных союзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, социальных групп, иных негосударственных некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность в сфере полномочий данного федерального органа исполнительной власти" [45].

Параллельно в Стандарт было включено и другое определение, в котором было введено различение экспертов-профессионалов и "экспертов-мирян": "правом выдвижения кандидатов в члены общественных советов обладают общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, целями и направлениями деятельности которых являются представление или защита (содействие защите) общественных интересов и (или) выполнение экспертной работы в сфере общественных отношений" [Там же].

Таким образом, Стандарт 2018 г. продолжил тенденцию к превращению общественных советов в структуры, независимые от органа власти, но подконтрольные Общественной палате. При этом составу общественных советов было уделено заметно большее внимание.

Однако следует учитывать, что юридический статус Стандарта 2018 г. еще ниже, чем статус Стандарта 2015 г.: он утвержден Советом Общественной палаты и поэтому для органов исполнительной власти имеет чисто рекомендательный статус.

Сам факт принятия Стандартов 2014-2018 гг. подтолкнул региональные Общественные палаты к усилению своей роли в процессе формирования общественных советов при региональных органах исполнительной власти (ОИВ). В отличие от Общественной палаты РФ, они достаточно успешно включали свои новые полномочия в региональное законодательство.

Так, например, в Свердловской области Общественная палата обрела новые полномочия только в конце 2016 г., но полномочия эти были закреплены не решением исполнительной власти, а региональным законом "Об общественном контроле в Свердловской области" [46]. В соответствии с законом половина членов общественных советов при ОИВ назначается региональной Общественной палатой из числа членов и консультантов-экспертов Общественной палаты. Еще четверть назначается руководителем соответствующего органа исполнительной власти, а оставшаяся четверть избирается на конкурсной основе из числа кандидатур, выдвигаемых негосударственными некоммерческими организациями, осуществляющими деятельность на территории Свердловской области.

Особый интерес представляет статус консультанта-эксперта. В соответствии с Положением о консультантах-экспертах Общественной палаты Свердловской области [47] консультантами-экспертами могут быть:

- представители общественных организаций, активно участвующие в развитии гражданского общества;

- граждане, ранее осуществлявшие полномочия члена Общественной палаты;

- представители общественных объединений, допущенные к выборам в Общественную палату, но не избранные в ее состав.

Нетрудно заметить, что, с точки зрения разработчиков постановления консультанты-эксперты - это прежде всего представители заинтересованных сообществ, т.е. скорее "эксперты-миряне", чем эксперты- профессионалы.

С мая 2017 г. в Свердловской области началась перезагрузка общественных советов. О том, что данный процесс еще далек от завершения, свидетельствует осуществленный нами анализ состава общественных советов при ОИВ: всего на 01 апреля 2018 г. доля членов и консультантов-экспертов региональной Общественной палаты составляла 30,1% от общего числа членов 30 общественных советов, т.е. была заметно ниже, чем предусмотрено областным законом.

Проанализированный нами нормотворческий процесс отражает позицию Общественной палаты РФ и региональных Общественных палат как института, призванного официально представлять интересы гражданского общества. Отсюда стремление разработчиков нормативно-правовых актов в свою очередь превратить общественные советы в представительства Общественных палат при органах исполнительной власти, осуществляющие функции контроля за их деятельностью.

Как показал реализованный нами исследовательский проект "Общественные советы в органах исполнительной власти: формирование и эффективность деятельности (на примере Свердловской области)" (проект был поддержан Фондом президентских грантов (Договор № 17-2-008921), сами члены общественных советов могут иметь иной взгляд на свою роль и функции и весьма сдержанно относиться к предложенной Общественной палатой модели формирования совещательных органов. Более того, они могут стремиться к максимальной интеграции общественного совета в структуру соответствующего органа власти. Однако в нормативно-правовых актах такая позиция отражения не получает.

Таким образом, проблема, которая постоянно воспроизводится в отечественных условиях, представляя собой своеобразный административный "замкнутый круг", связана с обеспечением независимости совещательно-консультативных органов от исполнительных органов власти, при которых они функционируют. Данная проблема решается в духе отечественной административной традиции: через контроль за формированием и деятельностью общественных советов со стороны структуры, внешней по отношению к органам исполнительной власти. В роли такой структуры выступают Общественные палаты всех уровней.

В целом можно сделать следующий вывод: то, какая проблема выступает в дискурсе о совещательно-консультативных органах в качестве ключевой, т. е. постоянно воспроизводится в общественных дискуссиях и процессе правотворчества и правоприменения, зависит от целого комплекса факторов, определяющих характер административной традиции: типа государственного устройства, характера политического режима, господствующего типа административной культуры и т. д.