Административное судопроизводство в России: состояние и перспективы дальнейшего развития

Есть однако некоторые категории действий (бездействие) и решений, которые в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", принятым еще до появления КАС РФ (хотя и формально утратившим свою силу, но сохранившим актуальность выраженных в нем подходов к разрешению отдельных категорий дел) все же могут рассматриваться в рамках КАС РФ. К ним относятся действия (бездействие), совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либообязанности после прекращения производства по делу или, напротив, отказ в возбуждении дела об административном правонарушении и проведении надлежащего административного расследования.

Так, например, у юристов-практиков зачастую возникают трудности во взаимодействии с органами внутренних дел при возбуждении соответствующего административного дела или в процессе осуществления его административного расследования. Многие из таких юристов заявляют, в том числе на разных профессиональных площадках, что у пострадавшей стороны отсутствуют какие бы то ни было средства правовой защиты от подобных властных злоупотреблений, так как в КоАП РФ не закреплена возможность оспаривания указанных действий и решений. Однакооказывается, что фактически это не вполне точная интерпретация процессуального закона. Однако для того чтобы прийти к этому выводу, необходимо проанализировать значительный массив судебной практики, тогда как из текстов КоАП РФ и КАС РФ (или каких-либо других законов) возможность оспаривания законности действий (бездействия) и решений должностных лиц в таких ситуациях напрямую не следует.

Наконец, последний практический вопрос, который будет рассмотрен нами в настоящем разделе применительно к определению границ административного судопроизводства, связан с применением положений ст. 8 ГК РФ, согласно которой гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления. П.1 Постановления Пленума № 36 закрепляет, что споры опризнании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Рассмотрим, какие споры судебная практика относит как к рассматриваемым в порядке КАС РФ, и не усматривает наличие имущественной составляющей в характере заявляемых требований.

Так, в сфере рассмотрения требования о признании незаконными действий и решений органов публичной власти, связанных с осуществлением властно-распорядительных функций в отношении объектов недвижимости, к таковым относят:

· дела, связанные с оспариванием решений уполномоченных органов о государственной регистрации права на конкретный объект недвижимости, когда такое требование мотивировано нарушением государственным регистратором положений Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (по форме, срокам, основаниям, процедуре принятия оспариваемого решения), дела об оспаривании отказа или приостановления государственной регистрации на недвижимое имущество по причине нарушения требований указанного закона См., напр., Определение Верховного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. по делу № 18-КГ 15-187 // СПС "Консультант Плюс".;

· дела, связанные с реализацией органами публичной власти иных регистрационных полномочий (например, по регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, регистрации транспортных средств, государственной регистрации общественных организаций, средств массовой информации и др.), а также полномочий по постановке на учет (например, по постановке физических лиц на учет в налоговом органе, постановке на кадастровый учет объектов недвижимости) и по включению в списки лиц, обладающих правом на получение социальных гарантий и государственной социальной помощи, предусмотренной федеральным и региональным законодательством См.: Панкова О.В. Указ. соч. С. 59-73.;

· дела, связанные с сохранением жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г. по делу № 56-КГ 16-40 // СПС "Консультант Плюс". и др.

В сфере земельных правоотношений в порядке КАС РФ традиционно рассматриваются:

· делао признании незаконными ненормативных правовых актов органов публичной власти в сфере земельных правоотношений, не связанные с предъявлением требований о признании за административным истцом права на земельный участок или о предоставлении ему земельного участка на том или ином основании (например, об оспаривании отказа Росреестра в государственной регистрации права собственности на земельный участок по причине несоответствия решения о его предоставлении требованиям природоохранного законодательства или непредставления заявителем необходимых для регистрации данного права документов; решения Федеральной кадастровой палаты Росреестра о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета земельного участка пооснованиям, не связанным с наличием уже зарегистрированных прав на него См.: Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 3 августа 2016 г. по делу № 56-КГ 16-7 // СПС "Консультант Плюс"., на основании ст. 36 Земельного кодекса РФ См.: Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24 февраля 2016 г. по делу № 19-КГ 15-48// СПС "Консультант Плюс"., отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка по причине отсутствия указанного заявителем вида разрешенного использования в градостроительном регламенте См.: Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23 декабря 2015 г. по делу № 18-КГ 15-182 // СПС "Консультант Плюс". и др.) и др.

В сфере исполнительного производства в порядке КАС РФ будут рассмотрены:

· дела, вытекающие из требований об оспаривании индивидуального правового акта органа публичной власти, сопряженные с гражданско-правовым требованием о возмещении убытков.

Несмотря на то что данные требования по своей природе являются сложносоставными, часть явственно вытекает из публичных правоотношений, а часть носит имущественный характер, эта дилемма была разрешенаПостановлением Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. № 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства", по смыслу которого требование о возмещении вреда, причиненного действием (бездействием) судебного пристава-исполнителя, подлежит рассмотрению в порядке искового гражданского судопроизводства, независимоот того, признавалось ли соответствующее действие (бездействие) незаконным в отдельном судебном производстве, либо такое требование заявленоодновременно с требованием о возмещении вреда, либо требование о законности действия (решения) судебного пристава-исполнителя вообще не заявлялось.

Подводя итог всему вышесказанному, стоит заметить, что нормативные критерии границ административного судопроизводства на законодательном уровне должным образомне определены. Статьи 1 и 2 КАС РФ, определяющие круг споров, рассматривающихся в соответствующем процессуальном порядке, формулируют эти пределы весьма расплывчато. Следовательно, при определении реальных границ на помощь приходит судебная практика. Такой подход часто критикуется в научной литературе, ибо, как мы имели возможность убедиться, судебная практика зачастую ведет себя противоречиво, ее подходы к одним и тем же категориям дел могут изменяться без видимой на то причины.

В настоящее время категории дел, рассматриваемые в порядке КАС РФ, исчерпывающе урегулированы в его тексте. Однако формулировка, использованная законодателем, носит общий характер, поэтому практического эффекта от закрепления такого перечня практически не наблюдается. Следовательно, при определении реальных нормативных границ на помощь приходит судебная практика. Такой подход часто критикуется в научной литературе, ибо, как мы имели возможность убедиться, судебная практика зачастую ведет себя противоречиво, ее подходы к одним и тем же категориям дел могут изменяться без видимой на то причины.

Утилитарная проблемность такого подхода также заключается в том, что фактически без анализа соответствующей судебной практики, с опорой только на нормы КАС РФ, невозможно определить процессуальный порядок, в котором то или иное административное дело будет рассмотрено. Это порождает ряд практических сложностей для заинтересованных лиц, среди которых и потенциальные ошибки административных истцов в выборе процедуры, что может значительно увеличить их временные затраты за использование судебной формы защиты права, и лишение их дополнительных гарантий, предоставляемых КАС РФ в спорах с публичными субъектами, и многое другое.

На наш взгляд, необходимо изменить подход к нормативному определению категорий дел, рассматриваемых в порядке КАС. В частности, предлагаем сделать перечень таких дел открытым, четко обозначив критерии отнесения того или иного спора в группу дел, проистекающих из публичных правоотношений. При определении таких критериев следует обратиться к уже сложившейся судебной практике, воспользовавшись, таким образом, субъектным и предметным критериями, рассмотренными выше. Тем более, что такой подход зарекомендовал себя, будучи использованным в аналогичной ситуации в АПК РФ.

Безусловно, невозможно поименовать в нормативном акте все категории дел, которые подлежат рассмотрению в процедурах, им определенных. Ведь даже при совершенной законодательной технике невозможно будет перечислить, в том числе, на будущее все категории дел, проистекающих из публичных правоотношений и требующих особой процессуальной формы для их разрешения, принимая во внимание их многообразие. Однако более четкое нормативное определение критериев отнесения дел, рассматриваемым в порядкеКАС РФ, сможет существенно способствовать достижению большей определенности в данном вопросе, а также усилить гарантии прав слабой стороны в процессе.

Глава 2. Дифференциация административного судопроизводства

Одним из признанных среди ученых-процессуалистов направлений дифференциации в сторону упрощения судопроизводства (из числа тех, что еще не обладает соответствующим правовым институтом) является институт "охранительного" или, в более привычных для нас терминах "особого" судопроизводства.

Данный правовой институт своими корнями уходит в глубокую древность. Так, еще в римском праве существовало разделение, на которое обращали внимание уже российские дореволюционные ученые и которое послужило прототипом для современной дихотомии "исковогоvs. особого (охранительного)" производств. Вклассическомримскомпроцессебазовая цель суда заключалась в разрешении частноправовыхказусов, в которых

a priоriналичествовалспоро праве между сторонами, участвующими в едином материальном правоотношении, чтоохватывалось "спорной юрисдикцией" суда; в качестве дополнительной задачи суд содействовал заинтересованным лицам в совершении и регистрации различных сделок, охране бесспорных прав, усыновлении, эмансипации, установлении юридически значимых фактов и др., чтоохватывалось понятием так называемой "добровольной юрисдикции", не подразумевавшим присутствие какого-либо юридического конфликта сторон (истца и ответчика) и восстановление нарушенных прав и свобод См.: Гельвиг Э.И. Охранительное производство / Э.И. Гельвиг // Энгельман И.Е. Курс русского гражданского судопроизводства. Юрьев: тип. К. Маттисена, 1912. С. 487-491.. Таким образом, факторы добровольности и бесспорности, подчеркнутые впоследствии глоссаторами как отличительные черты охранительного типа производства, являлись основополагающими для разрешения данных категорий дел в судебном порядкеСм.:Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса / Е.В. Васьковский. 2-е изд., перераб. М.: Бр. Башмаковы, 1917. С. 399-400..

В российской дореволюционной процессуальной доктрине понятие охранительного производства появляется только к середине XIXв. в период подготовки к судебной реформе. Знания о данном виде процесса российские процессуалисты черпали из французских и немецких источников. При этом уже тогда впервые был поставлен вопрос о сущности такого вида судебной деятельности, о ее "управленческом" характере, не свойственном для судебных учреждений и, безусловно, отличным от обычного порядка отправления правосудия; утверждалось, что такого рода деятельность должна осуществляться органами управления, а не судами См.: Зарудный С.И. Охранительные законы частного гражданского права. Опыт исследования о системе русских гражданских законов / С.И. Зарудный. СПб.: Сенат. тип., 1859. С. 3.. К охранительному производству в тот период относили действия, связанные с удостоверением записей актов гражданского состояния и актов бесспорных прав собственности.

Первое появление охранительного производства в законодательстве, состоявшееся в Уставе гражданского судопроизводства, во многом отражала указанный теоретический подход: соответствующие нормы, регулирующие эту охранительно-судебную деятельность, не были полноценно кодифицированы и не позволяли судить о данном виде правоотношений как о сложившемся процессуальном институте.

Попытки более комплексного регулирования охранительного судопроизводства пришлись на 1907 г., когда был разработан и даже внесен в Государственную Думу проект Устава охранительного судопроизводства, направленный на урегулирование удостоверительных, превентивных и установительных действий;общая часть проекта содержала изъятия из искового производства, в особенной - перечислялись отдельные составы гражданских бесспорных дел, а также процессуальный порядок их судебногорассмотрения и разрешения Цит. по: Афанасьев С.Ф. Охранительное производство как самостоятельный вид административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2018. № 10.

С. 17-21..Именно этим проектом в российскую процессуальную плоскость была внедрена широкая концепция охранительного производства. К сожалению, данный проект так никогда и не стал законом.

В советское время произошел отказ от широкой концепции именноохранительного производства, и она была заменена "особым" производством, направленным преимущественно на установление юридически значимых фактов. Как мы видим, разница между двумя подходами не только терминологическая. Как справедливо пишет А.В. Аргунов, "в России традиция осмысления бесспорных судебных производств как элемента системы бесспорной юрисдикции (наряду с нотариатом и др.) прервалась в советское время. В советской науке и законодательстве появилась новая модель особого производства, основанная на идее видов гражданского судопроизводства, предполагающей родовое единство искового и особого производства и отрицающей родовое единствоособого производства и несудебных форм разрешения бесспорных дел" Аргунов А.В. Особое производство в гражданском процессуальном праве России и Франции / А.В. Аргунов. М.: Проспект, 2014. С. 85.. Сказанное в полной мере относится и к нынешним ГПК РФ и АПК РФ.

Что же касается КАС РФ, тоон, в первую очередь, ориентирован на разрешение дел, вытекающих из публичных отношений и носящих спорный характер. Однако этим его компетенция не ограничена, как мы уже имели возможность убедиться в более ранних частях нашей работы. Следовательно, многие авторы утверждают, и мы склонны с ними согласиться, чтоохранительное производство не чуждо данному процессуальному акту, и развитие этого процессуального института, безусловно, имеет свои перспективы.

Так, довольно значительная часть дел, отнесенных к рассмотрению по процедуре КАС РФ, носит бесспорный или квазиспорный характер, в которых суд не оценивает необходимость и возможность защиты нарушенного права, но защищает публичный законный интерес или устанавливает юридически значимые факты, служащие основанием для последующего возникновения, изменения и прекращения соответствующих правоотношений.

В числе таких категорий разрешаемых в порядке КАС РФ дел можно выделить следующие:

· об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

· о госпитализации гражданина в медицинскую организацию в недобровольном порядке;

· о помещении иностранного гражданина, подлежащегодепортации или реадмиссии, в специальное учреждение.

Некоторые категории указанных дел относятся к порядку особого производства не на законодательном уровне, но посредством закрепления такого порядка в судебной практике. Среди них, например, дела о помещении несовершеннолетних в центры временного содержания органов МВД для несовершеннолетних правонарушителей (КС РФ высказывался об административной природе рассматриваемых дел Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2013 г. № 690-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы НазармамадоваДидораГулмамадовича на нарушение его конституционных прав подпунктом 6 пункта 2 статьи 22 и пунктом 3 статьи 30 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" // СПС "КонсультантПлюс".).

Судебная практика постепенно пришла к выводу о необходимости рассмотрения в порядке особого производства требований органов прокуратуры о признании информации, размещенной на сайте, запрещенной к распространению в России. Так, Верховный Суд РФ в одном из своих актов разъяснил, что с учетом Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" по делам о признании тех или иных сведений, пропагандирующих нетрадиционные ценности среди несовершеннолетних, запрещенных к распространению, юридически значимым обстоятельством является сам факт распространения на сайте в сети Интернет запрещенной информации, поэтому вывод суда о том, что присутствует спор о праве, является ошибочным См.: Апелляционное определение Верховного суда Республики Мордовия от 17 ноября 2015 г. по делу № 33-2824/2015 // СПС "КонсультантПлюс"..

Более сложной выглядит ситуация в контексте применения Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", позволяющего судам общей юрисдикции признавать информационные материалы экстремистскими. Так, ни в теории, ни на практике не сложилось единого понимания о характере указанной категории дел, имеет ли место спор о праве. Часть теоретиков (и вслед за ними судебных инстанции) полагает, что спор имеется, часть - нет.

На наш взгляд, спор о праве в данном случае отсутствует, так как, исходя из природы рассматриваемого дела, очевидно, что это лишь частный случай признания информации, запрещенной к распространению на территории Российской Федерации, то есть признания факта-состояния, что, безусловно, должно происходить в особом порядке.

Представляется, что с развитием материальных и процессуальных правоотношений количество таких дел будет неуклонно расти. Это актуализирует вопрос о дальнейшем развитии института особого производства в российском административном процессе. Дискуссии о возможности и необходимости полноценногооформления данного процессуального института ведутся также на уровне Верховного Суда РФ: в одном из недавних предложенных законопроектов по реформированию КАС РФ звучали идеи обособления особого производства, выделения общей и особенной частей в массиве регулирования соответствующих правоотношенийЦит. по: Аргунов В.В. Каким быть особому производству по административным делам: к проекту изменений КАС РФ // Вестник экономического правосудия РФ. 2017. № 3.С. 62-75. Но каковы могут быть основные направления такого развития?

Как утверждает В.В. Аргунов, "бесспорная судебная форма защиты права есть форма исключительная, поскольку весомую часть ее составляет судебное администрирование, судебное управление, что не является для судебной власти профильной функцией, в отличие от правосудия; по сути, такое судебное управление предотвращает юридический конфликт, а за ним и спор о праве".Аргунов В.В. Каким быть особому производству по административным делам: к проекту изменений КАС РФ. С. 62-75.

Сказанное предопределяет следующие особенности особого порядка, которые должны быть учтены в административном судопроизводстве:

· нельзя с превентивными целями без меры загружать судебную власть исполнением несвойственных для нее задач, чтобы не мешать ей осуществлять свою прямую функцию - отправление правосудия;

· любая форма судебного санкционирования административно-распорядительных полномочий органа исполнительной власти ставит под сомнение возможность возбуждения полноценного спора о праве относительно результата этого процесса, т.к. судебное решение уже не подлежит оспариванию в порядке главы 22 КАС РФ;

· исключительность бесспорной формы предполагает четкий законодательный регламент, закрепленный в процессуальном акте, а именно закрытый и исчерпывающий перечень категорий дел, которые могут рассматриваться в таком порядке (оснований для возбуждения), а также конкретные процедуры, отличные для дел каждой категории Там же. С. 62-75..

Представляется наиболее обоснованным имплементировать в российском административном судопроизводстве аналог особого производства, как он урегулирован в ГПК РФ. При этом для полноценного формирования данного процессуального института должны быть предусмотрены общая и особенная части указанного порядка.

Для общей части должно быть характерно перечисление конкретного и исчерпывающе сформулированного (закрытого) перечня дел, подлежащих рассмотрению в порядке особого производства, что предопределено исключительным (не универсальным, в отличие от искового производства) характером данной процессуальной формы. Каждой конкретной категории дел должен соответствовать особый процессуальный порядок их рассмотрения (особенная часть особого производства). В настоящее время в научной литературе предлагается, как минимум, четыре такие категории: о признании информационных материалов экстремистскими; о признании информации запрещенной к распространению на территории Российской Федерации; о признании, приведении в исполнение решений иностранных судов по административным делам, если признание (приведение в исполнение) таких решений предусмотрено международным договором Российской Федерации, федеральным законом; о восстановлении утраченного судебного производства См.: Аргунов В.В. Каким быть особому производству по административным делам: к проекту изменений КАС РФ. С. 62-75..

Однако, по мнению В.В. Аргунова, необходимо будет подвергнуть тщательному анализу также те категории дел, которые в настоящий момент уже вошли в КАС РФ и рассматриваются в соответствии с предусмотренным им процессуальным исковым порядком, однако по своей природе представляют собой реализацию функций судебного управления, и потому с легкостью могут пополнить ряды дел, разрешаемых в порядке особого производства.

Одднаконе все ученые разделяют данный подход. Так, А.Б. Зеленцов утверждает, что указанные категории имеют в своей основе правовой спор, и потому не могут быть перемещены в раздел особых. Самоотсутствие добровольного исполнения частным лицом предъявляемого властного административного требования, вызвавшее обращение в суд с административным иском, свидетельствует о различном понимании сторонами правоотношения содержания и объема своих прав и обязанностей и возникновении разногласий между ними См.: Зеленцов А.Б. Дифференциация и унификация административного судопроизводства: концептуальные проблемы // Административное право и процесс. 2018. № 3.С. 23-35..

Кроме того, актуализируется вопрос о том, в каких пределах нормы, характерные для искового производства, могут быть использованы в КАС РФ и для производства особого, а также может ли суд самостоятельно перейти из особого производства в исковое, если в момент рассмотрения дела будет выявлено наличие спора о праве. Как представляется, тот вариант разрешения вопроса, который предусмотрен в ГПК РФ (об оставлении заявления без рассмотрения), не вполне коррелирует с целями и задачами административного судопроизводства и принципом диспозитивности. Сточки зрения принципа процессуальной экономии следовало бы предложить заявителю в этом случае уточнить предмет требования и перейти к рассмотрению дела в порядке искового производства, или вовсе отказаться от заявленных требований. Однако такой подход не всегда возможно реализовать, т.к. в рамках некоторых требований переход в исковое производство принципиально невозможен (например, в делах опризнании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным, безвестноотсутствующим, объявлении умершим, об усыновлении, эмансипации, принудительной госпитализации).

В литературе также предлагается закрепить в КАС РФ возможность возбуждать дела особого производства по собственной инициативе суда ("по почину суда") См.: Аргунов В.В. Каким быть особому производству по административным делам: к проекту изменений КАС РФ. С. 62-75.; такая возможность существует в некоторых зарубежных странах и предлагалась отечественными дореволюционными процессуалистами. Более того, предлагается утвердить принцип активной роли суда, его возможность выходить за пределы заявленных требований, расширять круг обстоятельств, подлежащих доказыванию, активно содействовать сторонам в процессе доказывания.

Однако такой подход представляется нам как нарушение принципа диспозитивности заинтересованного лица. Авторы, предлагающие указанную концепцию, не раскрывают глубинных смыслов такой необходимости, кроме общей отсылки к необходимости обеспечения законности и публичных интересов.

Еще более интересно звучит предложение закрепить в качестве общего правила принцип закрытости судебных заседаний. Обосновывается эта идея тем, что характер материально-правовых отношений, которые лежат в основе требований, рассматриваемых в рамках особого производства, обуславливает отсутствие необходимости разрешать указанные требования в формате открытого судебного заседания, в силу необходимости охраны частной жизни, публичных интересов и т.д. Лишь отдельные категории дел (например, связанные с признанием информационных материаловэкстремистскими) должны рассматриваться публично, потому что, по аналогии с делами о нормоконтроле, законная сила судебного решения в данном случае будет распространять свое действие на более широкий круг лиц, чем лица, обратившиеся с соответствующим требованиям.

Не оспаривая справедливости последнего тезиса, позволим себе заметить, что такой подход в целом не находит под собой никаких правовых оснований, и неизбежно ставит вопрос о соблюдении требований справедливости судебного разбирательства. Закрытые судебные заседания, представляющие собой исключение из принципа публичности, должны проводиться исключительно при наличии соответствующих оснований в каждом конкретном деле. Каждый раз судья должен искать баланс между интересами участников процесса и интересами правосудия. При закреплении закрытости слушаний в качестве общего порядка такой баланс, безусловно, будет нарушен, и никакие практические основания не могут быть тому причиной.

Что же касается особенной части особого порядка разрешения дел в процедурах КАС РФ, представляется возможным согласиться

с В.В. Аргуновым, предлагающим к закреплению в этом качестве такой перечень дел, как уже содержащихся в Кодексе, так и только предложенных к закреплению:

· о помещении иностранного гражданина, подлежащегодепортации и реадмиссии в специальное учреждение, о продлении срока пребывания в специальном учреждении (глава 28 КАС);

· об административном надзоре (глава 29 КАС);

· о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь, в недобровольном порядке (глава 30 КАС); о госпитализации гражданина в противотуберкулезную медицинскую организацию в недобровольном порядке (глава 31 КАС);

· о защите интересов несовершеннолетнего или недееспособного лица, в случае отказа его законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни (глава 31.1 КАС);

· о признании информационных материалов экстремистскими;

· о признании информации запрещенной к распространению на территории Российской Федерации;

· о признании, приведении в исполнение решений иностранных судов по административным делам, если признание (приведение в исполнение) таких решений предусмотрено международным договором РФ, федеральным законом; о восстановлении утраченного судебного производства.

Особый интерес в данном списке представляет последняя из перечисленных категорий дел. С одной стороны, отсутствие в них спора о праве предопределяет необходимость предусмотреть самостоятельный порядок их рассмотрения и разрешения. В значительном количестве зарубежных юрисдикций такие дела разрешаются в порядке добровольной юрисдикции. В России же, ГПК РФ и АПК РФ во многом идут подругому пути, предоставляя им самостоятельный процессуальный статус и процессуальную форму для их рассмотрения. Таким образом, важным представляется определить, какого подхода все же придерживаться.

На основании вышеизложенного, институт особого производства, как альтернатива исковой форме рассмотрения и разрешения судебных дел, имеет давнюю историю, и, безусловно, имеет право на существование в рамках административного судопроизводства в качестве одной из форм дифференциации процесса. Это является перспективным вектором развития административно-процессуальной формы, так как позволяет более эффективно использовать ресурсы судебной системы и более качественно защищать нарушенные права заинтересованных лиц. Следовательно, развитие и совершенствование данного процессуального института необходимо.

2.2 Становление и развитие сокращенных и ускоренных процедур в административном судопроизводстве

Еще одним перспективным направлением для дифференциации административного производства является совершенствование сокращенных и ускоренных процедур.

Как известно, идея дифференциации процессуальной формы сама по себе может быть осуществлена как в сторону усложнения, так и упрощения. Такая практика широко распространена по всему миру и находит применение во всех видах процессов. Примером дифференциации уголовно-процессуальной формы, например, иногда называют судебные разбирательства, осуществляемые с участием присяжных заседателей. Уголовному процессу также свойственны и упрощенные процедуры (иногда их также называют "целерантными"): в России в качестве примеров такового выступают все виды особых производств.

Перспективность дифференциации в форме упрощения процессуальной формы признается и на международном уровне. Так, Рекомендация от 14.05.1981 № R (81) 7 Комитета министров Совета Европы государствам-членам относительно путей облегчения доступа к правосудию и Постановление Европейского парламента и Совета Европейского союза от 11.07.2007 №

№ 861/2007 "Об учреждении европейской процедуры рассмотрения исков малой стоимости" (так называемая процедура малых исков). В Рекомендации, например, отмечается, что государствам-членам следует принять все необходимые меры, чтобы упростить, ускорить и удешевить судебное разбирательство по гражданским, торговым, административным, социальным или налоговым делам, а также меры в отношении неопротестованных или бесспорных исковых требований, с тем чтобы окончательное решение выносилось быстро, без ненужных формальностей, личных явок в суд или излишних расходов.

Таким образом, мы видим, что ускорение и упрощение процедур представляет собой одно из наиболее популярных и в какой-то степени неизбежных направлений развития процесса. Следовательно, логично предположить, что такой вектор развития может быть применен и к судопроизводству административному.

Е.В. Мищенко выделяет следующие свойства дифференциации применительно к уголовно-процессуальной форме, но носящие в определенной степени универсальный характер:

· наличие социальнообусловленной необходимости выделения отдельной процессуальной формы из общей (основной) формы судопроизводства в связи с тем, что реализуемые процессуальные правоотношения нуждаются в более детальном правовом регулировании в силу особенностей их юридической природы;

· использование принципа упрощения должно учитывать егообусловленность правилами формальной логики - упрощать явление можно в любых объемах, но при непременном сохранении сущности упрощаемого явления;

· применение системного подхода, при котором дифференцированная процессуальная форма должна строиться с учетом всех общих положений и принципов соответствующего вида судопроизводства;

· условие соразмерности затрат на достижение требуемого результата;

· дифференциация должна быть направлена на выполнение назначения и целей конкретного вида судопроизводства как определенной конституционной формы осуществления судебной власти См.: Мищенко Е.В. Проблемы правового регулирования дифференцированных уголовно-процессуальных форм // Труды Оренбургского института (филиала) МГЮА (27 выпуск). Оренбург, 2016. С. 76-77..

Полагаем, что соответствующие теоретические положения могут быть применимы и при выработке соответствующих процессуальных регламентов в административном процессе.

Одним из наиболее сложных в теоретическом и практическом планах вопросов является выработка критериев дифференциации. Так, например,

Н.А. Громошина, рассуждая о дифференциации в гражданском процессе, пришла к выводу о том, что критерий для деления производств на виды в гражданском судопроизводстве, соответствующий законам формальной логики и праву, уже многие десятилетия найти не удается, а существующее деление во многом является искусственным и произвольным См.: Громошина Н.А. Дифференциация и унификация в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2010. С. 11, 36.. Е.В. Слепченко также отмечает, что в основе существующей дифференциации в гражданском судопроизводстве лежит не строгий научный критерий, а историческая традицияСм.:Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство: проблемы единства и дифференциации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2012. С. 9..

В литературе обосновывается необходимость дифференциации порядка рассмотрения судебных дел исходя из трех основных критериев: 1) предмета судебной защиты (что защищается?); 2) целей судебной деятельности (зачем защищается?); 3) способа защиты (как защищается?) См.: Иск в гражданском судопроизводстве: Сборник / О.В. Исаенкова, А.А. Демичев, Т.В. Соловьева и др.; Под ред. О.В. Исаенковой. М.: ВолтерсКлувер, 2009. / СПС "КонсультантПлюс"..

По мнению А.Б. Зеленцова, исходя из выявленных материально-правовых и формальных критериев, модель системы административного судопроизводства в общем суде на основе КАС РФ может быть представлена следующим образом:

1. Судопроизводство по административным делам о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, включает шесть дифференцированных производств поотдельным категориям дел (гл. 21 - 26 КАС РФ).

2. Судопроизводство по делам об обязательном судебном контроле за соблюдением прав (судебное санкционирование) включает семь дифференцированных, отдельных производств (гл. 27 - 32 КАС РФ);

3. Ускоренное административное судопроизводство:

3.1. Упрощенное (письменное) производство (гл. 33).

3.2. Производство по административным делам о вынесении судебного приказа (гл. 11.1 КАС РФ) См.: Зеленцов А.Б. Указ соч. С. 23-35..

В обозначенном контексте интерес представляет третья группа производств. Остановимся более подробно на каждом из них.

Итак, одним из видов "сокращенных" производств, предусмотренных КАС РФ, является приказное производство.

Судебный приказ - судебный акт, вынесенный судьей единолично на основании заявления по требованию взыскателя о взыскании обязательных платежей и санкций (ч. 1 ст. 123.1 КАС РФ).

Судебный приказ в административном судопроизводстве имеет свои отличительные признаки, которые сводятся к следующему:

· судебный приказ представляет собой вид судебного акта, к которому применяется соответствующее регулирование;

· судебный приказ выносится судьей единолично, в письменной процедуре, не требующей проведения судебного заседания и вызова сторон;

· судебный приказ может быть вынесен только по бесспорным требованиям;

· в порядке приказного производства по КАС РФ могут рассматриваться только заявления о взыскании обязательных платежей и санкций

· (ч. 3.1 ст. 1 КАС РФ);

· судебный приказ является одновременно и судебным актом, и исполнительным документом, который может быть приведен в исполнение в порядке ст. 352 КАС РФ (исключение составляют лишь взыскание государственной пошлины с должника в доход соответствующего бюджета, согласно ч. 2 ст. 123.8 КАС РФ);

· судебный приказ может быть вынесен в форме электронного документа, подписанного квалифицированной электронной подписью (наряду с классической бумажной версией) См.: Кайшев А.Е. Упрощенная форма судебного производства по принудительному взысканию недоимок, пеней и штрафов с физических лиц // Финансовое право. 2019. № 4.

С. 34-40..

Примечательно, что приказное производство не сразу появилось в КАС РФ. Его появление былообусловлено значительным объемом исковых заявлений, поступающих от органов, уполномоченных осуществлять контроль за обязательными платежами, большинство из которых носили бесспорный характер и не требовали проведение полноценного судебного разбирательства. Аналогично приказному производству в других видах судопроизводств, процедура выдачи судебного приказа была призвана ослабить нагрузку на суды по данным категориям дел, способствовать достижению процессуальной экономии. Несмотря на очевидное сходство правового регулирования приказного производства по КАС РФ, и аналогичных процедур, предусмотренных в цивилистических процессах, оно имеет и некоторые особенности.

Так, заявление о выдаче судебного приказа вне зависимости от размера требований подается мировому судье с учетом правил территориальной подсудности, аналогичных предусмотренным для административных исковых заявлений. Однако если такое заявление не может быть подано мировому судье в связи с отсутствием соответствующего участка на данной территории, взыскатель вправе обратиться в районный суд, который в таком случае будет выступать в качестве суда первой инстанции См.: Апелляционное определение СК по административным делам Приморского краевого суда от 17 ноября 2016 г. по делу № 33а-12331/16; по делу № 33ф-12333/16 // СПС "Гарант".. Оно может быть подано в письменной или электронной форме, и должноотвечать требованиям, предъявляемым к административным заявлениям о взыскании обязательных платежей и санкций (ч. 1 ст. 125, ч. 1 ст. 287 КАС РФ).Заявление должно быть рассмотрено судьей в течение 5 дней, после чего в течение 3 дней направлено должнику. После направления начинается течение 20-дневного срока, в течение которого должник может представить свои возражения, что влечет за собой безусловную отмену судебного приказа. В дальнейшем административный истец может обратиться с административным исковым заявлением и разрешить спор о праве в исковой процедуре. Указанный 20-дневный срок является пресекательным; судья не принимает возражений, поданных за его пределами, если только должник не представит уважительных причин задержки (см. ст. 45 КАС РФ). Если возражения не поступили в обозначенный законом срок по уважительным причинам, судья направляет оригинал приказа взыскателю или непосредственно судебному приставу-исполнителю для организации принудительного исполнения (ст. 123.8 КАС РФ). Как и классическое судебное решение, судебный приказ обладает качеством общеобязательности и должен быть исполнен под угрозой ответственности, включая уголовную (см. ст. 315 УК РФ).

Безусловным достоинством данной процедуры, как отмечается в литературе, является ее сокращенные сроки, отсутствие необходимости получать исполнительный лист, т.к. судебный приказ является и исполнительным документом, возможность направить судебный приказ для организации принудительного исполнения, минуя направление органу по взысканию обязательных платежей, обратившемуся с заявлением, что существенно экономит время суда и взыскателя См.: Сушкова И.А. Упрощенные процедуры судопроизводства // Экономика. Право. Печать. Вестник КСЭИ. 2014. № 2(62). С. 178-183..

Среди недостатков предусмотренной в настоящее время в КАС РФ процедуры, которые, безусловно, требуют усовершенствования, необходимо выделить следующие.

Так, во-первых, в литературе утверждается, что данная процедура создает некоторую презумпцию "правоты" органа по взысканию обязательных платежей. Презюмируется, что данные о наличии задолженности и ее размере (а также иные предусмотренные в ст.ст. 123.1, 123.3 КАС РФ данные), указанные в заявлении о выдаче судебного приказа, являются достоверными. Проблема может быть в том, что у мирового судьи отсутствуют процессуальные возможности для формальной проверки достоверности и полноты предоставленных сведений, в условиях, когда стороны не вызываются для дачи пояснений, нет возможности сделать запрос дополнительных документов. Более того, сжатые сроки (5 дней), предоставленные судье для рассмотрения заявления, также не способствуют проверке на достоверность указанных в нем данных. С учетом весьма формализированной процедуры предоставления возражений, о чем будет сказано позднее, такой дисбаланс возможностей сторон, на наш взгляд, создает совершенно иную по сравнению с исковой формой административного судопроизводства картину. Когда орган публичной власти, помимо своих властных полномочий, проистекающих из материального права, обладает и гораздо большими процессуальными возможностями. На наш взгляд, такой подход существенно нарушает права должника на судебную защиту, а также принцип равенства и состязательности сторон без видимых к тому оснований.

Более того, в случае, если очевидное противоречие или иное свидетельство недостоверности представленных взыскателем сведений не будет разрешено мировым судьей, должник будет вправе оспорить вынесенный судебный приказ в порядке инстанционного пересмотра См.: Постановление Президиума Московского городского суда от 22 октября 2019 г. по делу № 44га-0381/2019 // СПС "Гарант"..

В свете изложенного выше, представляется возможным дополнить перечень оснований для возвращенияпоступившего заявления о выдаче судебного приказа, в случае если у судьи возникнут обоснованные сомнения в достоверности (в том числе вследствие противоречивости) указанных сведений. С одной стороны, это не будет препятствовать повторному обращению взыскателя с аналогичными требованиями после верификации материалов, в которых возникли сомнения, а с другой - не увеличит срок рассмотрения заявления. С учетом того, что по делам о взыскании обязательных платежей, которые рассматриваются в порядке приказного производства, взыскателем выступает публичный орган, не создастдля него дополнительного бремени как для более сильной стороны в процессе.

Кроме того, существенный недостаток процедуры приказного судопроизводства по КАС РФ составляет норма, согласно которой течение 20-дневного срока для предоставления возражений, который, как уже говорилось, носитпресекательный характер, начинается не со дня получения судебного приказа, а с момента его направления.

Так, представляется, что данный срок не учитывает сроки доставки, вручения и хранения почтовых отправлений из разряда "Судебное", установленные Приказом ФГУП "Почта России" от 5 декабря 2014 г. № 423-п, пунктом 3.6 которого установлено, что не врученные адресатам заказные письма и бандероли разряда "Судебное" хранятся в отделении почтовой связи 7 календарных дней, после чего подлежат возврату пообратному адресу; при этом сроки на хранение корреспонденции исчисляются со следующего дня после поступления почтовогоотправления в адресное отделение почтовой связи См.: Кайшев А.Е. Указ. соч. С. 34-40.. С учетом данных обстоятельств, срок на подачу возражений существенно сокращается. Более того, велик риск, что должник может и вовсе не получить копию приказа и таким образом не знать о его вынесении. В таких случаях обоснованно говорить о нарушении права должника на судебную защиту, гарантированного им статьей 46 Конституции РФ.

Таким образом, на наш взгляд, следует предложить вариант регулирования, при котором течение 20-дневного срока на подачу возражений будет исчисляться не с момента направления копии судебного приказа, а с момента его получения должником.

Помимо прочего, существует неопределенность в отношении определения момента, в который судебный приказ вступает в силу, свойственная не только административному судопроизводству, что, однако, не делает этот недостаток менее значимым. В отсутствии какого-либо прямого регулирования данного вопроса, из системного толкования главы 11.1 КАС РФ можно предположить, что судебный приказ вступает в силу по истечение 20 дней, предоставленных должнику для подачи возражений, если они им не предоставлены. Однако, если они были поданы, то из изнормы ч. 4 ст. 93 КАС РФ в случае, если возражения были сданы в организацию почтовой связи до двадцати четырех часов последнего дня установленного процессуального срока, срок не считается пропущенным. Получается, что формально должник, который воспользуется своим правом на подачу возражений и подаст их в последний день срока не считается пропустившим срок, однако с учетом времени доставки указанных возражений, будет существовать временной лаг между моментом вступления приказа в законную силу и моментом его формальной отмены. В это время он может быть направлен взыскателю или поступить судебному приставу-исполнителю для организации его принудительного исполнения. Закон не предлагает какого-либо решения проблемы в таких случаях, что, на наш взгляд, требует внесения поправок, конкретизирующей либо вопрос вступления судебного приказа в законную силу, либо большего регулирования гарантий должника в части возможности быть уведомленным об инициированной процедуре выдачи судебного приказа См.: Гриценко В.В. Судебный приказ как упрощенная форма производства по административным делам о взыскании обязательных платежей и санкций // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 2. С. 21-24..

Теперь обратимся к упрощенному производству. КАС РФ предусматривает следующие основания для рассмотрения требований административного истца в процедуре упрощенного производства (ст. 291 КАС РФ):

Административное дело может быть рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства в случае, если:

1) всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным;

2) ходатайствоо рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства заявлено административным истцом и административный ответчик не возражает против применения такого порядка рассмотрения административного дела;

3) указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности пообязательным платежам и санкциям не превышает двадцать тысяч рублей;

4) в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Процедура упрощенного производства имеет следующие процессуальные особенности. Так, после принятия заявления к производству, суд осуществляет подготовку дела к судебному разбирательству. Поскольку контрольный орган дообращения в суд обязан вручить ответчику иск с приложениями (ч. 7 ст. 125, п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС РФ), эти документы суд не направляет, но пообщему правилу копию определения суда должны получить и истец, и ответчик (ч. 3 ст. 127 КАС РФ).

Согласно части 1 ст. 292 КАС РФ, упрощенное (письменное) производство по административному делуне предполагает проведение устного разбирательства. Таким образом, в указанном порядке суд исследует доказательства, представленные в письменной форме (что включает в себя, в том числе и отзыв, объяснения и возражения по существу заявленных требований, заключение прокурора, если его участие предусмотрено КАС РФ по рассматриваемой категории дела). Однако ввиду отсутствия судебного заседания и устных слушаний, извещение сторон о дате и времени рассмотрения заявления не требуется. В таких обстоятельствах особую важность приобретает исполнение судом требования об уведомлении ответчика на стадии подготовки о возбужденном деле и возможности представить письменные возражения в установленный срок, а также о норме части 1 ст. 292 КАС РФ, позволяющей суду в отсутствии таких возражений рассмотреть дело в соответствии с заявлением и доказательствами, представленными административным истцом.

В силу части 2 ст. 286 КАС РФ, административное исковое заявление о взыскании обязательных платежей и санкций может быть подано в суд в течение шести месяцев со дня истечения срока исполнения требования об их уплате. Следовательно, на этапе подготовки суду важно разъяснить истцу его право подать обоснованное ходатайствоо рассмотрении его заявления с пропуском срока, в отсутствии которого в рассмотрении его заявления должно быть отказано.

После окончания подготовки дела к судебному разбирательству, на чтообычноотводится около 3 недель, суд выносит определение о рассмотрении дела в порядке упрощенного производства. В соответствии с ч. 6 ст. 292 КАС РФ, дело должно быть рассмотрено в 10-дневный срок. Суд рассматривает заявление единолично, посредством письменной процедуры, то есть изучая материалы дела. Решение в порядке упрощенного производства в целом принимается в порядке главы 15 КАС РФ, с некоторыми незначительными особенностями. Так, решение о взыскании обязательных платежей и санкций, рассмотренному в порядке упрощенного производства, должно приниматься немедленно после разбирательства (ч. 1 ст. 177 КАС РФ). Законом предусмотрен более сжатый срок для егообжалования - 15 дней вместо месяца в общем порядке. Срок отсчитывается с момента получения лицами, участвующими в деле копии решения (ст. 294 КАС РФ), которая направляется им не позднее следующего рабочего дня после его принятия (ч. 2 ст. 293 КАС РФ).