Высылка иностранного гражданина как ограничение его права на свободу передвижения и как способ обеспечения национальной безопасности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Белгородский юридический институт МВД России

имени И.Д. Путилина

Высылка иностранного гражданина как ограничение его права на свободу передвижения и как способ обеспечения национальной безопасности

И.Ф. Амельчаков

В современных условиях глобализации мирового пространства, коснувшейся многих сфер общественной жизни, практически все государства являются участниками миграционного обмена. Миграция населения сегодня становится одной из важнейших детерминант, определяющих экономическое, демографическое и политическое благосостояние стран-участников миграционного обмена. Цивилизованная миграция оказывает позитивное влияние на динамику занятости населения, способствует социокультурному обмену.

Одновременно глобализация миграционных процессов во многом стала причиной современной проблемы глобального миграционного кризиса, относящейся к главным стратегическим рискам и угрозам национальной безопасности государств, а существенное увеличение в последние годы миграционных потоков вызывает серьезную озабоченность [Кривенкова М.В., 2017: 9]. Не удивительно, что в современных условиях любое миграционное движение стало восприниматься как потенциальная угроза.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента России от 31.12.2015 №683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», прямо указано на обострение угроз, связанных с неконтролируемой миграцией1. При этом основным объектом внимания должны стать иностранные граждане и лица без гражданства См.: СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. С учетом того, что положения Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» охватывают также правовое положение лиц без гражданства, далее будет использован термин «иностранные граждане»., незаконно находящиеся в стране, нарушающие отечественное законодательство и те, в отношении которых в установленном порядке приняты решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 07.04.2003 № 199 (ред. от 05.05.2015) «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1369..

С учетом масштабов проблемы Россия принимает активные меры упорядочения отношений в сфере миграции. Отечественные исследователи феномена делают вывод, что для регулирования миграционных правоотношений необходимо использовать правовые средства и правильно определять границы их действия [Косарева В.В., 2016: 83]. Российский законодатель предусмотрел широкий перечень видов юридической ответственности, применяемой к иностранным гражданам, нарушающим правопорядок. Этот перечень включает различные уголовно-правовые и административноправовые меры. Однако наиболее эффективной защитой от иностранных граждан, создающих угрозу национальной безопасности, видится их принудительная высылка за пределы России с последующим запретом въезда в страну в течение определенного срока.

Предметом исследования статьи являются правовые механизмы ограничения права на свободу передвижения иностранных граждан в условиях миграционного кризиса, в частности, проблемы реализации принудительной высылки иностранного гражданина за пределы России и формирования предложений, направленных на совершенствование данной процедуры. Методология исследования включает метод сравнительного правоведения с целью выявления общих тенденций регулирования ограничения права на свободу передвижения в современном мире, а также изучение примеров из практики реализации различного рода ограничений этого права.

Формы и обеспечительные меры высылки иностранного гражданина из Российской Федерации

На сегодняшний день три формы высылки иностранных граждан в государство гражданства или постоянного проживания (административное выдворение за пределы государства, депортация и реадмиссия), предусмотренные российским законодательством и отличающиеся по своей правовой природе, по сути, являются принудительной высылкой иностранного гражданина из страны [Сандугей А.Н., 2005: 34].

Административное выдворение иностранного гражданина за пределы России -- мера административного наказания, предусмотренная статьей 3.10 КоАП РФ, которая заключается в принудительном и контролируемом перемещении нарушителей через Государственную границу за пределы России. В некоторых законодательно установленных случаях оно также может осуществляться в виде контролируемого самостоятельного выезда иностранных граждан. Сегодня с уверенностью можно говорить, что административное выдворение иностранного гражданина или лица без гражданства как административное наказание наиболее эффективно обеспечивает общественную безопасность от различного рода угроз, связанных с пребыванием на территории государства иностранцев, нарушающих отечественное законодательство.

По ст. 2 Федерального закона от 27.02. 2002 № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032. депортация -- принудительная высылка иностранного гражданина в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания). Основным отличием депортации от административного выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства является то, что применение депортации не связано с совершением иностранным гражданином административного правонарушения. Таким образом, депортация -- мера административного принуждения, а не вид наказания, вместе с тем ее применение также исключает дальнейшее нахождение иностранного гражданина на территории России.

Реадмиссия, как и депортация, является мерой принуждения, а не видом административного наказания. В национальном законодательстве понятие реадмиссии не определено. В ст. 1 Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 25.05.2006 определение реадмиссии сформулировано как передача запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными в соответствии с положениями вышеуказанного Соглашения См.: ст. 1 Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии (вместе с Ходатайствами, Списками документов, Совместными заявлениями; заключено в Сочи 25.05.2006) // СЗ РФ. 2007. № 23. Ст. 2693..

Таким образом, институт реадмиссии -- это категория международного права, реализуемая посредством заключения международных договоров как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Соглашение о реадмиссии закрепляет процедуры возврата и транзита лиц, которые не отвечают или перестали отвечать условиям въезда, пребывания или проживания в запрашивающем государстве.

Вместе с тем, как было сказано, все три рассмотренные процедуры являются фактически принудительной высылкой иностранного гражданина из страны и влекут последующий запрет въезда в течение определенного срока.

В соответствии с положениями отечественного законодательства иностранному гражданину не разрешается въезд в страну, если в отношении него вынесено решение об административном выдворении за ее пределы, о депортации либо передаче его иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии в течение пяти лет со дня их осуществления, если указанное решение вынесено впервые. В случае вынесения такого решения два и более раза данный запрет действует в течение 10 лет. Кроме того, если в период предыдущего пребывания в России в отношении иностранного гражданина прекращалась процедура реадмиссии в связи с добровольным выездом из страны, то въезд ему запрещается в течение трех лет со дня выезда См.: ст. 27 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 11.10.2018) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; ст. 32.5 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032..

Таким образом, решение о принудительной высылке иностранного гражданина существенным образом влечет ограничение его права на свободу передвижения, гарантированное ст. 27 Конституции. Вместе с тем ее ст. 55 закрепляет возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина на основании федерального закона в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398..

Высылая из государства иностранного гражданина, правоприменитель обеспечивает тем самым национальную безопасность. При этом следует учитывать все объективные обстоятельства, в частности, насколько необходимо однозначное решение вопроса о дальнейшем нахождении в стране или принудительном выезде, сопряженном с соответствующими ограничениями и запретами, и насколько это повлияет на интересы лиц, заинтересованных в нахождении иностранного гражданина в стране [Шерстобоев О.Н., 20^: 68]. Необходимо подчеркнуть, что общепризнанные нормы международного права закрепляют запрет высылки иностранцев, законно находящихся на территории государства, за исключением случая исполнения судебного решения [Воронцова И.В., 2015: 109]. В соответствии с положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) (далее -- Конвенция о защите прав человека) иностранцы, легально проживающих на территории государства, имеют право приводить аргументы против высылки, требовать пересмотра их дела См.: ст. 1 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (подписан в Страсбурге 22.11.1984) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163..

Вместе с тем Суд Европейского союза разрешил странам ЕС депортацию иностранных граждан, в том числе имеющих постоянный вид на жительство и продолжительно проживающих в стране, осужденных за особо тяжкие преступления, если они несут прямую угрозу общественной безопасности. При этом члены ЕС наделены правом самостоятельно определять степень общественной опасности, исходящей от этих лиц [Сивова А. А., 2018: 23]. Поскольку точных критериев целесообразности высылки иностранного гражданина из страны в международном праве не выработано, правоприменители руководствуются действующими конституционными и международными нормами, что повышает значимость практики Конституционного Суда России и Европейского суда по правам человека (далее -- ЕСПЧ) [Савельева М.В., 2016: 21].

Практика ЕСПЧ по делам, связанным с высылкой, довольно объемна и составляет более 1,5 тыс. судебных постановлений и решений [Крупский М., Саввина Т., 2017: 13]. При этом в решениях ЕСПЧ неоднократно отмечалось, что хотя Конвенцией о защите прав человека См.: ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в Риме 04.11.1950) (вместе с Протоколом № 1 (подписан в Париже 20.03.1952), Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней (подписан в Страсбурге 16.09.1963), Протоколом № 7 (подписан в Страсбурге 22.11.1984) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163. в прямой постановке право иностранного гражданина на въезд или проживание в какой-либо стране не гарантировано, их высылкой из страны может быть нарушено право на уважение семейной жизни, гарантированное п. 1 ст. 8 Конвенции, если в этой стране проживают члены его семьи.

В этом случае их права и интересы могут быть затронутыми даже в большей степени, чем интересы самого выдворяемого гражданина. Особенно это может сказаться на судьбе его несовершеннолетних детей, нарушив их конституционное право на равное воспитание и заботу со стороны обоих родителей. Поэтому такие действия должны быть оправданы крайней социальной необходимостью, соответствовать правомерной цели См.: Постановления от 26.03.1992 по делу «Бельджуди против Франции», от 21.06.1988 по делу «Беррехаб против Нидерландов», от 18.02.1991 по делу «Мустаким против Бельгии», от

19.02.1998 по делу «Дали против Франции», от 7.08.1996 по делу «С против Бельгии», от 28.11.1996 по делу «Ахмут против Нидерландов» и др. // СПС КонсультантПлюс. и допускаться только лишь в тех исключительных случаях, когда они объективно необходимы и соразмерны публично-правовым целям. Например, при удалении с территории государства опасного субъекта срочно и безотлагательно, публичные интересы превалируют над индивидуальными, но одновременно они будут соответствовать интересам неопределенного круга лиц, права которых при этом обеспечиваются [Шерстобоев О.Н., 2014Ь: 108].

Особое внимание ЕСПЧ уделяет правовой защите заявителей в случае принятия в отношении них решения о высылке из страны или иных решений, обусловливающих ее возможность. Так, им отмечено, что государственные органы обязаны предоставить заявителю возможность обжалования вышеуказанных решений, а также гарантировать должные процессуальные средства для объективного и полного рассмотрения всех обстоятельств дела независимым и беспристрастным судом.

Одновременно ЕСПЧ занимает принципиальную позицию, по которой осуществление правовой защиты по делам, связанным с принудительной высылкой лиц, не означает, что исполнение такого решения в случае его обжалования должно безусловно автоматически приостанавливаться [Крупский М., Саввина Т., 2017: 13]. Такие обстоятельства как, например, семейные связи иностранных граждан в принимающей стране, длительность срока нахождения на ее территории не являются однозначным основанием для признания нарушения ст. 8 Конвенции о защите прав человека. Безусловно, уровень государственной защиты в значительной мере зависит от степени интеграции иностранного гражданина в принимающей стране [GraЫe D., 1998: 840]. Этот критерий может выражаться в полезной для общества трудовой либо предпринимательской деятельности, в оказании различного рода поддержки и помощи членам семьи. Однако решающую роль с точки зрения международного права в вопросе о признании высылки нарушением права на уважение частной и семейной жизни будет иметь только установление у заявителей каких-либо исключительных обстоятельств, препятствующих ей.

Таким образом, международные стандарты оказывают значительное влияние на развитие и совершенствование отечественного законодательства. При этом влияние общепризнанных международных норм и принципов на национальное право и общность проблем, связанных с наличием значительного числа иностранных граждан, сегодня приводит к стремлению к унификации нормативных правовых моделей высылки иностранцев отдельных государств [Шерстобоев О.Н., 2016: 5].

Обозначенная проблема находится в центре пристального внимания исследователей в области миграционных отношений, которые предметно проводят сравнительно-правовой анализ понятий административного выдворения, депортации и реадмиссии иностранных граждан. При этом встает вопрос о целесообразности отказа от терминологического несоответствия и введения в законодательный оборот понятия «высылка», употребляющееся в международных правовых актах [Сандугей А.Н., 2005: 34]; [Смашни- кова Т.Б., 2012: 26]; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.196611 и Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, от 13.12.1985 См.: ст. 13 Международного пакта о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС КонсультантПлюс. См.: ст. 7 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают: принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13.12.1985 № 40/144 // СПС КонсультантПлюс., поскольку одним из основных путей совершенствования национального миграционного законодательства сегодня является именно формирование категориального аппарата.

Тождественность вышеперечисленных процедур подтверждается также тем, что в положениях Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определен общий порядок содержания в специальных учреждениях Министерства внутренних дел или его территориального органа Далее -- специальные учреждения. иностранных граждан, подлежащих административному выдворению в форме принудительного выдворения за пределы государства, депортации или реадмиссии всех этих категорий иностранных граждан. Предварительное временное размещение иностранных граждан в таких специальных учреждениях связано с тем, что процедура принудительной высылки обычно занимает период времени, в течение которого им необходимо находиться под контролем уполномоченных органов. При этом данный период времени, связанный, например, с необходимостью документирования таких лиц, может растягиваться на длительный период, составляющий год и более.

Неисполнение судебных постановлений в течение длительного времени в части наказания, связанного с административным выдворением иностранных граждан за пределы государства по причине неустановления личности и принадлежности к гражданству конкретного государства, влечет обращения с ходатайствами о прекращении исполнения судебных постановлений, принятых по делам об административных правонарушениях в отношении этих лиц (такие обращения поступали от руководства Центра для содержания иностранных граждан по Санкт-Петербургу и Ленинградской области) [Жолобов Я.Б., 2015: 31]. В результате после двухлетнего содержания в специальном учреждении с лица снимаются ограничения на свободу передвижения. Однако при этом вновь встает вопрос о законности его пребывания на территории России без необходимых документов и возможности существовать законными способами.

Главным управлением по вопросам миграции МВД России разработан проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лица без гражданства», в котором предусмотрена выдача временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории страны, что позволит легализовать статус этих лиц. Такая инициатива вызвана тем, что на территории России остается значительное количество лиц с неурегулированным правовым статусом и не имеющих документов, удостоверяющих личность, или имеющих паспорт гражданина СССР либо свидетельство о рождении. Особенно проблемными при этом являются следующие категории лиц:

освобожденные из мест лишения свободы, имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение преступления, а также в отношении которых в установленном порядке вынесены решения о нежелательности пребывания (проживания) на территории России, однако выслать их за пределы страны невозможно ввиду отсутствия у них гражданства иностранного государства;

лица, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в России, либо судом вынесено постановление о назначении административного наказания в виде административного выдворения за пределы России, либо Министерством внутренних дел России или его территориальными органами вынесено решение о депортации, либо принято решение о передаче лица без гражданства иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии, однако отсутствует государство, готовое принять такое лицо.

При этом введенная в 2016 году ст. 10.1 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан», которой предусмотрена специальная процедура установления личности иностранного гражданина или лица без гражданства, не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность, значительно облегчила урегулирование правового статуса иностранных граждан, находящихся на территории России. В то же время законодательством, регулирующим отношения в сфере миграции, не предусмотрен документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, выдаваемый после установления его личности, в соответствии с указанной нормой. Одним из путей решения этой проблемы может стать легализация лица без гражданства на территории России на основании заключения об установлении личности лица без гражданства, составленного в соответствии с положениями ст. 10.1 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан».

В качестве одной из гарантий соблюдения правопорядка на территории России указанной категорией лиц предполагается возможность их трудовой деятельности без оформления разрешительных документов. Кроме того, в целях дополнительной меры по защите прав этих лиц необходимо предусмотреть возможность освобождения их от административной ответственности за правонарушения в части нарушения правил въезда в Россию, режима пребывания (проживания) в России, незаконное осуществление ими трудовой деятельности или нарушение иммиграционных правил, если такие нарушения будут выявлены в связи с подачей ими заявлений об установлении их личности с последующей выдачей временного документа. Вероятно, рассматриваемая законодательная инициатива позволит установить личность и документировать лиц без гражданства, длительное время проживающих на территории России без разрешительных документов, и в последующем в установленном порядке позволит им определиться с их правовым статусом.

Как одну из существенных проблем необходимо отметить факты самовольного оставления специальных учреждений лицами, в отношении которых были возбуждены исполнительные производства, чему способствует ненадлежащее принятие мер к охране территории специальных учреждений, которая зачастую осуществляется силами частных охранных предприятий. Такие факты имели место в специальном учреждении ГУ МВД России Санкт-Петербурга и Ленинградской области: учреждение самовольно покидали граждане Азербайджана, Узбекистана, Таджикистана и Молдовы. Между тем длительность пребывания иностранных граждан в специальных учреждениях в некоторых случаях снижает эффективность данной меры, поэтому вопрос о законодательном установлении предельного срока пребывания иностранного гражданина в таком учреждении является сегодня в качестве одной из актуальных задач.

С другой стороны, есть мнение, что если в законе будет определен максимальный срок задержания, то «опасный для отечественного правопорядка субъект» может оказаться на свободе. Таким образом, необходимо найти баланс между разумностью и быстротой осуществления высылки, но главное, чтобы дело было рассмотрено с должной тщательностью и с учетом интересов задержанного, которому необходимо обеспечить действительную реализацию права на защиту» [Шерстобоев О.Н., 2014с 32]. угроза высылка депортация реадмиссия

В качестве одного из путей решения назревшей проблемы предлагается разработать альтернативные меры контроля за гражданами, в отношении которых в установленном порядке принято решение о высылке с территории России. На наш взгляд, такой мерой могла бы стать их передача до исполнения под надзор российской принимающей стороне, если таковая имеется. Это позволит сократить затраты на содержание иностранных граждан в специальных учреждениях, а также будет более гуманным, поскольку в меньшей степени ограничивает их право на свободу передвижения.

Безусловно, введение такой меры потребует внесения изменений и дополнений в главу VI.! ФЗ «О правовом положении иностранных граждан», где регламентирован порядок содержания иностранных граждан в специальном учреждении, в части возможности передачи иностранного гражданина до исполнения решения о принудительной высылке под надзор российской принимающей стороне. При этом нужно предусмотреть ответственность российской принимающей стороны за невыполнение обязанностей надзора за иностранными гражданами, в отношении которых принято решение о принудительной высылке из России, путем внесения соответствующей нормы в Кодекс административных правонарушений (КоАП) либо дополнения положений ч. 1 ст. 18.9 КоАП «Нарушение правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства». Думается, что административная ответственность в случае подобных нарушений должна быть суровой и влечь за собой максимально высокие штрафные санкции.

Необходимо также обратить внимание, что в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» определены общие принципы содержания в специальных учреждениях иностранных граждан, такие как законность, гуманизм, уважение человеческого достоинства, личная безопасность и охрана здоровья граждан. Вместе с тем указанные принципы зачастую соблюдаются не в полной мере, порождая жалобы иностранных граждан.

Судебная защита лиц, подлежащих высылке

Статья 22 Конституции России предусматривает право каждого на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Таким образом, временное помещение иностранного гражданина, подлежащего высылке, в специальное учреждение является существенным ограничением его прав и может осуществляться исключительно с санкционирования суда.

В настоящее время вопросы помещения иностранного гражданина в специальное учреждение для его депортации или реадмиссии регулируются главой 28 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее -- КАС), вступившего в законную силу в 2015 г. При осуществлении правосудия по данной категории дел в компетенцию суда входит решение двух основных вопросов: 1) проверка основания временного размещения лица, подлежащего реадмиссии или депортации, в специальном учреждении; 2) определение правомерности определенного административным истцом срока пребывания этого лица в специальном учреждении до его фактической высылки (депортации) или передачи в случае реадмиссии другому государству [Зеленцов А.Б., Ястребов О.А., 2017: 678].

Важно подчеркнуть, что при рассмотрении заявления о помещении иностранного гражданина в такого рода специальное учреждение для осуществления его депортации или реадмиссии суд должен определить предельный срок содержания гражданина в указанном учреждении См.: ст. 266 КАС от 08.03.2015 № 21-ФЗ. (ред. от 27.12.2018). СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391., но сам этот срок не назван. Отечественные ученые указывают на правовой пробел в этой области [Малышев Е.А., 2017: 240].

Если обратиться к мировому опыту функционирования учреждений подобного рода, то, например, во Франции созданы центры административного содержания иностранных граждан, подлежащих высылке из страны, где нелегалы могут находиться до 45 дней. В США в среднем продолжительность ожидания высылки иностранца составляет около 20 дней, если он не совершил уголовно наказуемое деяние, в иных случаях -- 32 дня. В Италии, если личность иностранного гражданина не удостоверяется в течение 18 месяцев, он высылается из страны [Трыканова С.А., 2015: 4]. Этот подход может быть положен в основу подготовки предложений в отечественное законодательство по определению предельного срока содержания в специальных учреждениях иностранных граждан, подлежащих высылке, в соответствии с международными стандартами.

Применительно к осуществлению административного выдворения иностранных граждан за пределы России А.С. Дугенец отметил, что из числа административных наказаний лишь одно это является бессрочным, поскольку сроки исполнения данных процессуальных действий КоАП РФ не определены [Дугенец А.С., 2007: 24]. Как следует из положений ч. 1 ст. 27.19 КоАП РФ, помещение в специальные учреждения иностранных граждан, подлежащих принудительному выдворению за пределы России, длится до реализации такого принудительного выдворения. Сняв ограничение с иностранного гражданина ранее этого срока, официальные власти могут поставить под угрозу реализацию высылки, а также сам правопорядок.

Вместе с тем содержание таких лиц в специальном учреждении не может продолжаться по истечении срока давности исполнения постановления об административном выдворении за пределы России, который согласно ч. 1 ст. 31.9 КоАП, составляет два года и исчисляется со дня вступления соответствующего постановления в законную силу. Следовательно, отечественный законодатель сознательно не определил предельный срок содержания иностранного гражданина в специальном учреждении, поскольку у иностранца часто могут отсутствовать документы, удостоверяющие его личность, необходимые для пересечения Государственной границы России. Задачи по документированию требуют значительных временных затрат, прогнозировать которые довольно трудно.

Прокурорская защита лиц, подлежащих высылке

Необходимым условием обеспечения законности в области рассматриваемых правоотношений являются своевременное выявление имеющих место нарушений и принятие необходимых мер по их устранению, восстановлению правопорядка, нарушенных прав и законных интересов иностранных граждан. Эта работа должна проводиться уполномоченными должностными лицами в тесном взаимодействии с прокурорами. Социальная ценность и значимость деятельности прокурора заключается в обеспечении им законности, которая достигается выявлением нарушений закона и реагированием на эти нарушения предусмотренными законом средствами [Ергашев Е.Р., Фирсова А. А., 2013: 184]. Учитывая важность соблюдения прав человека при рассмотрении вопроса о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении в соответствии с КАС административные дела такого рода рассматриваются с участием про- курора Ст. 268 КАС от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 27.12.2018). СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391..

В доктрине есть мнение о необходимости в качестве дополнительной гарантии соблюдения законности при помещении в специальные учреждения иностранных граждан, подлежащих выдворению за пределы территории России, также предусмотреть обязательное извещение прокурора для обеспечения его участия в рассмотрении соответствующих дел об административных правонарушениях, а также при решении вопроса о продлении и приостановлении срока содержания в специальных учреждениях [Мама- тов М.В., Маслов И.А., 2018: 102].

Институт уполномоченных по правам человека в Российской Федерации в механизме защиты прав иностранных граждан, подлежащих высылке

Важная роль в восстановлении нарушенных прав иностранных граждан, а также совершенствовании федерального законодательства, определяющего правовое положение иностранных граждан, отечественным законодателем отведена деятельности Уполномоченного по правам человека (омбудсмена). Создание института омбудсмена открыло новые перспективы в отношениях личности и государства. Это -- важнейший фактор укрепления режима законности в деятельности органов исполнительной власти и действенная форма внесудебного контроля [Корабельникова Ю.Л., 2007: 35]. При этом его деятельность рассматривается не как альтернатива, а как дополнительное средство правовой защиты [Хаманева Н.Ю., 1997: 22].

Деятельность института Уполномоченного по правам человека является важным шагом в развитии демократических процессов, направленных на укрепление статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека [Овчинников Ю.Г., 2016: 52]. В соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 №1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» он призван контролировать соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией России, законами и другими нормативными актами, а также международными пактами, соглашениями, ратифицированными или утвержденными Российской Федерацией СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011..

Примечательно, что в его деятельности (как свидетельствует статистика) наибольшее количество жалоб на нарушения прав граждан при производстве по делам об административных правонарушениях связано с применением мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Российская газета. 2016. 24 марта. № 61; 2017. 17 мая. № 104., в числе которых -- помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы государства См.: ст. 27.19 КоАП от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 06.02.2019) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст.. Уполномоченный по правам человека в соответствии с положениями ФЗ «О правовом положении иностранных граждан наделен правом посещать специальные учреждения. Кроме того, при проверке жалоб, поступивших от иностранных граждан, он вправе беседовать с ними наедине в условиях, исключающих возможность администрации слышать беседующих См.: ст. 32.1-1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

Российские омбудсмены проводят активную работу по защите прав иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях, о чем свидетельствуют данные официальных сайтов. Так, в специальном учреждении временного содержания иностранных граждан в Якутске уполномоченным по правам человека в Республике Саха (Якутия) было отмечено нарушение санитарных норм, вызванное превышением допустимого количества содержащихся там лиц. Кроме того, в установленные сроки не проводился профилактический медосмотр иностранных граждан на туберкулез. В рамках проверки специального учреждения в Москве также был выявлен ряд нарушений содержания иностранных граждан, среди которых слабое проветривание помещений, недостаточность средств личной гигиены, плохая телефонная связь. В Краснодаре к омбудсмену во время посещения специального учреждения содержащиеся там матери с детьми в возрасте от 4 месяцев до 11 лет обратились с жалобой на нехватку предметов первой необходимости Краснодарский омбудсмен посетил центр временного содержания иностранных граждан. Available at: URL: https: // gov-news.ru (дата обращения: 15.04.2019).

Роль общественного контроля в соблюдении прав иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях

По ст. 5 Федерального закона от 10.06.2008 № 76-ФЗ (ред. от 17.12. 2018) «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» субъектами общественного контроля и содействия этой категории лиц являются общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах Российской Федерации в установленном порядке, и члены этих комиссий. Кроме того, содействие иностранным гражданам, содержащимся в специальных учреждениях, могут осуществлять общественные объединения и социально ориентированные некоммерческие организации CЗ РФ. 2008.№ 24. Ст. 2789..

В целях эффективности общественного контроля в полномочия общественной наблюдательной комиссии входит посещение мест принудительного содержания иностранных граждан, рассмотрение их предложений, жалоб и заявлений, либо обращений иных лиц, которым стало известно о фактах нарушения прав иностранных граждан, содержащихся в специальном учреждении. По результатам общественного контроля комиссия готовит решения, которые носят рекомендательный характер.

Также общественная наблюдательная комиссия правомочна направлять Уполномоченному по правам человека, в Общественную палату России, общественную палату субъекта федерации, в администрацию специального учреждения, в общественные объединения, выдвинувшие кандидатов в члены общественной наблюдательной комиссии, в средства массовой информации и в компетентные государственные органы или их должностным лицам материалы по итогам общественного контроля и осуществлять взаимодействие с ними.

Особое внимание общественные наблюдательные комиссии уделяют общественному контролю над соблюдением прав находящихся в специальных учреждениях несовершеннолетних, беременных женщин и женщин с несовершеннолетними детьми. Материалы по итогам такого контроля направляются Уполномоченному при Президенте России по правам ребенка и уполномоченным по правам ребенка в соответствующих субъектах федерации.

Со всеми вышеперечисленными субъектами по вопросам, относящимся к сфере ее деятельности, общественная наблюдательная комиссия осуществляет взаимодействие и сотрудничество.

Необходимо отметить, что выявление ненадлежащих условий содержания иностранных граждан в специальных учреждениях требует незамедлительного реагирования государства, поскольку такие условия порождают жалобы иностранных гражданин, а иногда провоцируют массовые беспорядки в этих местах. Так, в феврале 2018 года в Центре временного содержания иностранных граждан Главного управления МВД по Красноярскому краю «около 20 иностранных граждан, содержащихся в трех комнатах на первом этаже центра, забаррикадировались в помещении, жгли матрацы, разбили несколько камер видеонаблюдения, дезорганизовав своими действиями работу учреждения».

В целях недопущения подобных ситуаций рассмотренные механизмы судебной и прокурорской защиты, общественного контроля, а также деятельности уполномоченных по правам человека в соблюдении прав иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях, должны получать дальнейшее укрепление и развитие. Также в обязательном порядке необходимо нормативное правовое урегулирование статуса специальных учреждений, в которых содержатся иностранные граждане. Правила содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению за пределы страны в форме принудительного выдворения, депортации или ре- адмиссии в специальных учреждениях утверждены Постановлением Правительства России от 30.12.2013 № 1306 (ред. от 17.06. 2016). Это фактически основной на сегодняшний день нормативный правовой документ, определяющие административно-правовой статус такого рода учреждений. Вместе с тем Правила носят рамочный характер и не дают ответов на проблемные вопросы, с которыми ежедневно приходится сталкиваться сотрудникам этих подразделений и полиции. В связи с этим необходимо разработать и принять ведомственный нормативный правовой документ, содержащий вопросы организации деятельности рассматриваемых специальных учреждений МВД России, поскольку несовершенство нормативной правовой базы функционирования специальных учреждений, отсутствие законодательных ограничений сроков пребывания в них иностранных граждан создают потенциальную возможность ущемления прав иностранных граждан.

Например, в Ярославской области в Центре временного содержания иностранных граждан, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы страны, происходили нарушения режима пребывания содержащихся там лиц, а именно -- выход за территорию специального учреждения и привлечения их к ремонтным работам. Должностные лица учреждения были привлечены к строгой дисциплинарной ответственности [Исламова Э.Р., 2015: 23]. Вместе с тем, чтобы полностью исключить подобные факты, необходимо, как было сказано, устранить условия, способствующие им, а именно, различного рода пробелы правового регулирования применения мер, связанных с ограничением права на свободу передвижения иностранных граждан.

Заключение

Отечественные ученые отмечают, что механизм регулирования миграционных процессов недостаточно совершенен как на уровне правоприменения, так и в плане нормативно-правового регулирования. Реализация принудительной высылки иностранного гражданина за пределы государства имеет ряд существенных проблем, связанных с несовершенством международного и отечественного законодательства, регулирующего эту процедуру, а также с отсутствием должной налаженности ее механизма, несогласованностью и противоречивостью организации принудительной высылки иностранного гражданина за пределы государства, в частности, содержания в специальных учреждениях МВД или его территориального органа иностранных граждан, подлежащих административному выдворению за пределы государства в форме принудительного выдворения за его пределы, депортации или реадмиссии для всех этих категорий иностранных граждан. Принудительная высылка иностранного гражданина из страны в любой ее форме в значительной степени вторгается в сферу прав и интересов личности, ограничивая право на свободу передвижения, поэтому она должна применяться с учетом всех объективных обстоятельств каждого дела. Это касается и содержания в специальных учреждениях иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих высылке из страны, поскольку указанная мера в значительной степени ограничивает их права.

В России ведется активная законотворческая работа в целях дальнейшей реализации принципов правового демократического государства, соответствия национального законодательства международным правовым актам. При этом современные тенденции к усилению миграционных процессов позволяют прогнозировать все большее возрастание актуальности проблемы совершенствования правовых механизмов ограничения права на свободу передвижения иностранных граждан.

Библиография

1. Васильев А.М., Копченко И.Е. Содержание административно-правового регулирования иммиграции // Миграционное право. 2017. N 4. С. 3-6.

2. Воронцова И.В. Принцип обеспечения судебной защиты нарушенных прав и законных интересов как межотраслевой общепризнанный принцип//Вестник гражданского процесса. 2015. N 5. С. 109-128.

3. Дугенец А.С. Проблемы применения административной ответственности к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Российский следователь. 2007. № 18. С. 22-24.

4. Ергашев Е.Р, Фирсова А.А. К вопросу об основных требованиях, предъявляемых к организации и проведению прокурорской проверки // Российский юридический журнал. 2013. № 1. С. 180-184.

5. Жолобов Я.Б. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: проблемы и пути их решения // Судья. 2015. № 6. С. 31-36.

6. Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право. М.: Статут, 2017. 768 с.

7. Исламова Э.Р. Вопросы обеспечения законности в миграционной сфере // Законность. 2015. № 5. С. 20-24.

8. Корабельникова Ю.Л. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в РФ и федеральных органов исполнительной власти в сфере восстановления прав и свобод граждан // Вестник Московского университета МВД России. 2007. № 1. С. 33-35.

9. Косарева В.В. Механизм правового регулирования в сфере миграционных отношений (теоретико-правовой аспект) // Ленинградский юридический журнал. 2016. № 4. С. 74-83.

10. Кривенкова М.В. Юридические основания международно-правовой ответственности государств в сфере вынужденной миграции//Миграционное право. 2017. № 2. С. 6-9.

11. Крупский М., Саввина Т. Депортация как нарушение права на уважение частной и семейной жизни, гарантированного статьей 8 Конвенции//Прецеденты Европейского суда по правам человека. 2017. № 2. С. 4-13.

12. Малышев Е.А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика. М.: Юстицинформ, 2017. 240 с.

13. Маматов М.В., Маслов И.А. О сроках содержания в специальных учреждениях иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 2. С. 95-102.

14. Овчинников Ю.Г. Влияние деятельности омбудсмена в Российской Федерации на отдельные институты досудебного производства в уголовном процессе // Российская юстиция. 2016. № 8. С. 52-55.

15. Савельева М.В. Применение административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства//Миграционное право. 2016. № 1. С. 18-21.

16. Сандугей А.Н. Депортация: наказание или процедура//Административное право и процесс. 2005. № 1. С. 32-35.

17. Сивова А.А. Обращение к международным нормам и зарубежному опыту при применении принудительной высылки осужденных иностранных граждан как меры обеспечения национальной безопасности//Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2018. № 4. С. 23-26.

18. Смашникова Т.Б. Административно-правовое противодействие незаконной миграции в Российской Федерации и Республике Беларусь: сравнительно-правовой анализ: автореф. дис.... к.ю.н. Челябинск, 2012. 26 с.

19. Трыканова С.А. Сравнительный анализ зарубежной организационно-правовой практики создания и функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации//Миграционное право. 2015. № 3. С. 3-4.

20. Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса уполномоченного по правам человека в РФ и проблемы законодательного регулирования его деятельности//Государ- ство и право. 1997. № 9. С. 21-30.

21. Шерстобоев О.Н. Доктрина надлежащей судебной защиты в административном праве (на примере высылки иностранных граждан//Журнал российского права. 2014а. № 2. С. 68-79.

22. Шерстобоев О.Н. Нормативные правовые модели административной высылки: сравнительно-правовое исследование // Вестник Омской юридической академии. 2016. № 1. С. 5-8.

23. Шерстобоев О.Н. Ограничение свободы иностранного гражданина, подлежащего высылке за пределы принимающего государства // Административное право и процесс. 2014b. № 12. С. 32-36.

24. Шерстобоев О.Н. Теория интересов в административно-правовом измерении: на примере высылки иностранных граждан за пределы принимающего государства// Российский юридический журнал. 2014c. № 3. С. 99-108.

25. Grable D. Personhood under The Due Process Clause: a Constitutional Analysis of Illegal Immigration Reform and Immigrant: Responsibility Act 1996. Cornell Law Review, 1998, no 3, pp. 840-841.

Аннотация

Обеспечение реализации права на свободу передвижения сегодня стало непременным атрибутом всех демократических государств, вследствие чего в международный миграционный обмен вовлекается все больше участников. По данным ООН, ныне более 244 млн. человек являются мигрантами, что говорит о глобализации миграционного движения. Одновременно исследователи приходят к выводу о глобальном миграционном кризисе, поскольку неконтролируемые миграционные потоки создают существенную угрозу национальной безопасности принимающих стран. Наиболее опасным их проявлением является незаконная миграция, негативно отражающаяся на экономической, социальной и криминогенной обстановке. Одновременно с историческим процессом становления права человека на свободу передвижения происходит и развитие институтов ограничений данного права, нацеленных прежде всего на обеспечение национальной безопасности. Российским законодательством в качестве одного из способов защиты от потенциальных угроз, связанных с пребыванием иностранных граждан на территории страны, нарушающих национальное законодательство, предусмотрена их принудительная высылка, которая может осуществляться в форме административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, депортации либо реадмиссии. Все перечисленные процедуры, несмотря на различия, имеют много общих характерных черт, в числе которых общий порядок содержания в специальных учреждениях Министерства внутренних дел или его территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы России в форме принудительного выдворения за ее пределы, депортации или реадмиссии. Принципами содержания иностранных граждан в специальных учреждениях являются законность, гуманизм, уважение человеческого достоинства, личная безопасность и охрана здоровья; в качестве гарантий соблюдения этих принципов авторы рассматривают вопросы судебной и прокурорской защиты, а также общественного контроля и деятельности уполномоченных по правам человека в России. Формируются выводы о необходимости дальнейшего развития правовых механизмов ограничения права на свободу передвижения иностранных граждан в целях обеспечения национальной безопасности России.

I Ключевые слова глобальный миграционный кризис; миграция; иностранцы; свобода передвижения; Конституция Российской Федерации; ограничение права; высылка иностранного гражданина.

Ensuring the realization of the right to free movement became an integral attribute of all democratic states today resulting in increasing number of participants involved in international migration exchange. The UN experts estimate that more than three percent of the population of the planet, i.e. 244 million people are migrants today. This fact shows a trend of globalization of the migration movement. At the same time, researchers of migration process come to the conclusion that a global migration crisis takes place, because of uncontrolled migratory movement causing a significant threat for the nation's security of the hosting countries. At the same time, illegal migration is regarded as the most dangerous manifestation of migratory movements that negatively influence on social and economic development of the states, and on crime rate. It is necessary to note that the development of the institutes of the restrictions of human right to free movement took place along with the historical process of the formation of this right and initially aims at ensuring national security. At present, one of the most effective ways of protection against the potential threats connected with foreign citizens staying within the territory of the country and violating the nation's legislation is their forced expulsion from the territory of the Russian Federation which can be carried out in the form of administrative expulsion of the foreign citizens and stateless persons, and also in the form of deportation or readmission. However, despite all the existing differences these procedures have common features, including procedure for detaining foreign citizens and stateless persons in the special institutions of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation or its territorial body to administrative expulsion from the Russian Federation in the form of forced expulsion, or deportation or readmission At the same time the basic principles of keeping foreign citizens in detentiob facilities are legitimacy, humanism, respect of human dignity, personal safety and healthcare. It is considered the issues of legal and prosecutional protection and public control, as well as the activity of the Russian Federation ombudsman for human rights to be the guaranties of observing these principles. It is forming a reasonable conclusion that it is necessary to continue the development of legal mechanisms of the restriction of the right to foreign citizens' free movement in order to ensure the nation's security of the Russian Federation.