Реформа контрольно-надзорной деятельности государства: оценка с позиции граждан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформа контрольно-надзорной деятельности государства: оценка с позиции граждан

Южаков В.Н., Добролюбова Е.И., Покида А.Н., Зыбуновская Н.В.

Аннотация

Реформа контрольно-надзорной деятельности государства призвана повысить уровень защищенности (безопасности) значимых для граждан охраняемых законом ценностей - их жизни, здоровья, имущества, иных законных прав и интересов - от различных видов рисков. Ключевым показателем реформы является радикальное сокращение как числа случаев причинения вреда этим ценностям, так и масштабов причиненного им ущерба. Но, несмотря на то что реформирование и совершенствование деятельности контрольно-надзорных органов государства в различных форматах осуществляется не первый год, независимая оценка влияния предпринимаемых усилий на их результативность - на уровень рисков значимым для граждан ценностям - до сих пор не введена в практику. В статье представлены итоги направленных на ликвидацию этого пробела репрезентативных социологических опросов граждан по вопросам оценки ими результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности государства. Опросы проведены в 2018 и 2019 гг. Выявлено, что, несмотря на некоторую положительную динамику, в 2019 г. лишь 34,3% граждан оценивают как достаточный уровень защищенности значимых для них охраняемых законом ценностей от основных видов рисков (угроз). Большинство респондентов не отметили каких-либо изменений в уровне защищенности этих ценностей за прошедшие два года. При этом отмечается тенденция снижения доли граждан, считающих деятельность контрольно-надзорных органов фактором, влияющим на уровень их защищенности. Сокращается и доля граждан, обращающихся в государственные органы контроля (надзора) за защитой.

В целом, с точки зрения граждан, реформа контрольно-надзорной деятельности государства пока не привела к значимому снижению рисков значимым для граждан охраняемым законом ценностям. В статье приводятся рекомендации по повышению результативности реализации реформы с учетом позиции граждан как ее конечных выгодополучателей.

Ключевые слова: государственное управление; защищенность; контрольнонадзорная деятельность; оценка; проверки; результативность; реформа; социологический опрос; эффективность.

Annotation

INSPECTION AND REGULATORY ENFORCEMENT REFORM: EVALUATION FROM THE CITIZEN PERSPECTIVE

Yuzhakov Vladimir N.

Doctor of Philosophy, Director of the Center for Public Administration Technologies, Institute of Applied Economic Studies, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA).

Dobrolyubova Elena I.

PhD (in Economics), Deputy Director of the Center for Public Administration Technologies, Institute of Applied Economic Studies, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA).

Pokida Andrei N.

PhD (in Sociology), Director of the Center of Social and Political Monitoring,

Institute of Public Sciences, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA).

Zybunovskaya Natalia V.

Researcher at the Center of Social and Political Monitoring,

Institute of Public Sciences, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA).

Abstract

The reform of inspection and regulatory enforcement activities aims at improving public safety, i.e. life, health, property, lawful rights and interests, against a variety of risks. The key reform indicators include radical reduction in both frequency and scale of damage-related accidents. Despite the fact that the reform has been ongoing for a number of years, yet no systematic independent evaluation of its efficiency and impact on the level of public safety risks has been implemented.

This article presents the outcomes of representative sociological public surveys of the efficiency of inspection and regulatory enforcement activities undertaken in 2018 and 2019. The survey data suggests that despite some positive dynamics only 34.3 percent of respondents rate their safety against major types of risks as adequate. Most citizens note no changes in the public safety against major types of risks in the past two years. At the same time the percentage of citizens noting that state control and supervision are an important factor for ensuring public safety has dropped. The number of respondents applying to state control and supervision authorities for protection against risks to life, health, property and the like has also declined.

Overall, from the public viewpoint, inspection and regulatory enforcement reform has not yet resulted in significant reduction of risks to public safety. The article concludes with the recommendations on improving the reform implementation based on citizen perceptions.

Keywords: public administration; public safety; inspection and regulatory enforcement activities; evaluation; inspection; effectiveness; efficiency; reform; sociological perception survey.

Citation: Yuzhakov, V.N., Dobrolyubova, E.I, Pokida, A.N. & Zybunovskaya, N.V. (2019). Reforma kontrolno-nadzornoy deyatelnosti gosudarstva: Otsenka s pozitsii grazhdan [Inspection and Regulatory Enforcement Reform: Evaluation from the Citizen Perspective].

Введение

Контрольно-надзорная деятельность государства (далее также - КНД) весьма многообразна, масштабна и затратна. Только на федеральном уровне в Российской Федерации 50 федеральными органами исполнительной власти на начало 2018 г. осуществлялось 160 видов государственного контроля (надзора). На региональном уровне - 44 вида регионального государственного контроля (надзора) и 11 видов муниципального контроля. По оценкам Минэкономразвития России, в системе контрольно-надзорных органов на федеральном уровне работает более 200 тыс. человек, а совокупные расходы на данную деятельность составляют более 500 млрд. руб. в год. Издержки бизнеса от избыточного административного давления оцениваются различными экспертами от 2% до 5% ВВП, что в денежном выражении составляет от 1,5 трлн. руб. до 3,5 трлн. руб. Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».. Немало вопросов и к обоснованности и полезности (результативности и эффективности) КНД.

За последние 15 лет неоднократно предпринимались попытки реформирования и совершенствования КНД как в рамках административной реформы (см., например: Клименко, 2014), так и в качестве отдельного направления развития государственного управления, предусматривающего внедрение риск-ориентированного подхода к построению деятельности контрольно-надзорных органов (см.: Чаплинский, Плаксин, 2016). В 2016 г. началась реализация приоритетной программы по реформированию КНД, определившей в качестве ключевых целей: снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям, снижение уровня материального ущерба по контролируемым видам рисков; снижение административной нагрузки при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельности; повышение качества администрирования контрольно-надзорных функций государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, включая оптимизацию использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Дальнейшая работа по данным направлениям предусмотрена Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации до 2024 г. как одна из ключевых мер по улучшению инвестиционного климата.

Успешная реализация реформы КНД в значительной степени зависит от внедрения процедур мониторинга и оценки ее результатов, что требует специальных усилий по сбору данных (см.: Иванова, Серегин, 2017) и выработки подходов к интегральной оценке результативности и эффективности контрольно-надзорных органов (см.: Щукин, 2018). При проведении такой оценки, на наш взгляд, необходимо обеспечить учет позиции всех адресатов реформы - органов государственного контроля (надзора), подконтрольных объектов и граждан как конечных бенефициаров КНД. Учет мнения всех заинтересованных сторон особенно значим в контексте разнонаправленности целей реформы и основных задач деятельности контрольно-надзорных органов (см. об этом: Liang, 2018), призванных, с одной стороны, обеспечить снижение рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, а с другой - сократить административное давление на хозяйствующие субъекты.

Анализ опубликованных материалов по оценке результативности и эффективности КНД и ее реформы показывает, что основное внимание пока уделяется показателям, отражающим интересы собственно контрольнонадзорных органов (или государства - в более широком смысле) и бизнеса. Так, учет позиции государства осуществляется на основе расчета индекса качества администрирования контрольно-надзорной деятельности, рассчитываемого на основе социологических опросов контрольно-надзорных органов. По данным НИУ ВШЭ, в 2018 г. рост данного индекса составил всего 35 пунктов (345 в 2018 г. против 310 в 2017 г.) по 1000-балльной шкале http://xn--8sbmmlgncfbgqis7m.xn--p1ai/explibrary/?showID=93 (дата обращения: 15.05.2019).. При этом наибольшая степень достижения целевого значения индекса отмечается по таким направлениям, как «поддержка профессиональных инспекторов» и «прозрачный и понятный контроль». Наименьший прогресс отмечен в отношении снижения издержек бизнеса. Следует отметить, что при расчете данного индекса не учитываются уровень и динамика бюджетных расходов на осуществление КНД, в том числе связанных с проведением реформы КНД (см.: Ганус, 2018).

Интересы бизнеса в реформе КНД связаны прежде всего со снижением административной нагрузки, связанной с осуществлением государственного контроля (надзора), которая, по данным предыдущих исследований, весьма высока (Добролюбова и др., 2017). По данным Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации, индекс административной нагрузки на бизнес снизился всего на 3,3% по сравнению с прошлым годом, что значительно ниже планового показателя реформы http://xn--8sbmmlgncfbgqis7m.xn--p1ai/expHbrary/?showГО=94 (дата обращения: 15.05.2019).. При этом, согласно проведенному в 2018 г. Аналитическим центром исследованию, 91,8% представителей хозяйствующих субъектов сталкивались с коррупцией при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, при этом 61,1% респондентов считают нагрузку, связанную с коррупционными проявлениями, незначительной. 86,9% представителей хозяйствующих субъектов не обращались куда-либо по факту коррупции при осуществлении КНД Исследование проводилось Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации совместно с ФСО России в период с мая по июль 2018 г. Выборка составила 8,6 тыс. респондентов в 85 регионах страны. Погрешность результатов исследования составила 1,1%. Источник: p1ai/explibr ary/?tag=%D0%9A%D0%BE%D0%BD%D1%84%D0%B5%D1%80%D0%B5%D0%BD%D1%86%D0%B8% D1%8F%202018&showID=58 (дата обращения: 15.05.2019)..

Сводные данные о достижении ключевых показателей реформы КНД, отражающих минимизацию вреда охраняемым законом ценностям, не учитывались при подведении предварительных итогов в декабре 2018 г. и в марте 2019 г. и пока не опубликованы. В соответствии с результатами мониторинга реформы, представленными в докладе РСПП, подготовленном совместно с НИУ ВШЭ, прогресс по реализации данного направления не соответствует первоначально заявленным планам. Так, на конец 2018 г. показатели результативности и эффективности утвердили 14 федеральных органов контроля по 28 видам контроля. В большинстве случаев утверждены только наименования показателей и методики их расчета, тогда как базовые значения показателей не определены (РСПП, 2019). Следует особо отметить, что ни один орган контроля не указал международные сопоставления для ключевых показателей результативности, хотя такой бенчмаркинг является одним из важных элементов оценки, стимулирующих институциональную рефлексию и дальнейшую работу по совершенствованию деятельности органов власти, в том числе контрольно-надзорных (см.: Kuhlmann & Bogumil, 2018).

В целом, внедрение показателей, характеризующих достижение ключевой цели реформы по снижению ущерба охраняемым законом ценностям, пока не привело к изменению административной практики и не повлияло на деятельность контрольно-надзорных органов, а механизмы объективного контроля за достоверностью данных о ключевых показателях результативности отсутствуют (РСПП, 2019).

Формальное отношение к оценке результативности и эффективности КНД снижает эффект от реализации реформы: как показывают зарубежные исследования, регулярное измерение и публикация данных, характеризующих результативность КНД и соблюдение требований подконтрольными субъектами, является фактором, оказывающим положительное влияние на деятельность служащих контрольно-надзорных органов (см. об этом: De Boer et al., 2018).

В связи с этим особую актуальность приобретает оценка результативности КНД с позиции самих граждан как ее конечных бенефициаров.

Она должна позволить, в том числе, выявить наличие (отсутствие) влияния реализуемых мероприятий по реформированию и совершенствованию деятельности контрольно-надзорных органов на уровень защищенности значимых для граждан охраняемых законом ценностей (далее также - защищенности граждан) от основных видов рисков (угроз) в подконтрольных (поднадзорных) сферах.

На достижение данной цели были направлены исследования, итоги которых представлены в настоящей статье.

1.Методика оценки результативности контрольнонадзорной деятельности государства с позиции граждан как ее конечных бенефициаров

Методика проведения оценки результативности и эффективности КНД с позиции граждан была разработана и апробирована авторами настоящего исследования в 2017-2018 гг. (см.: Южаков и др., 2019). Согласно этой методике, ключевым показателем, характеризующим конечный результат контрольно-надзорной деятельности государства, является оценка гражданами уровня защищенности (обеспечения безопасности) значимых для граждан охраняемых законом ценностей. Поскольку защищенность (безопасность) значимых для граждан охраняемых законом ценностей является общественным благом, а не услугой, предоставляемой отдельным пользователям, методика предусматривает:

- изучение мнения не только тех, кто обращался за защитой в контрольнонадзорные органы, но и всех граждан. Это необходимо сделать с целью выявления того, сталкивались ли граждане с необходимостью защиты значимых для них охраняемых законом ценностей хотя бы от одного из видов рисков (угроз);

- выявление оценки гражданами уровня защищенности значимых для них ценностей по всем видам рисков (угроз).

С учетом соотнесения значимых для граждан охраняемых законом ценностей и рисков (угроз) для них (нанесения им вреда (ущерба)) для выявления указанных показателей результативности, в том числе их средних значений, необходимо оценить уровень защищенности и частоту возникновения необходимости защиты угроз:

- жизни, здоровью, имуществу от действий преступников по месту проживания, в общественных местах, на улицах (кража, грабеж, насилие, мошенничество, хулиганство и др.);

- жизни и здоровью от некачественных, небезопасных продуктов питания и услуг общественного питания;

- жизни и здоровью, имуществу от некачественных непродовольственных (непищевых) товаров и услуг (за исключением финансовых услуг);

- жизни и здоровью, имуществу, в том числе памятникам истории и культуры, от пожаров и иных аварий в жилых и производственных зданиях, сооружениях, на объектах инфраструктуры;

- жизни и здоровью, имуществу, растениям, животным, природным комплексам от ухудшения состояния (в том числе загрязнения) окружающей среды, браконьерства;

- жизни и здоровью от некачественного предоставления медицинских услуг, некачественных (в том числе испорченных) лекарств;

- жизни и здоровью от неблагоприятных (опасных) условий труда на рабочем месте, рисков производственного травматизма и возникновения профессиональных заболеваний;

- жизни, здоровью, имуществу от неисправности транспортных средств, дорожно-транспортных происшествий;

- имуществу от нарушений в сфере предоставления услуг банков, страховых компаний, иных финансовых услуг;

- неприкосновенности личной жизни, имуществу в связи с несанкционированным распространением и использованием персональных данных. При этом уровень защищенности (обеспечения безопасности) значимых для граждан охраняемых законом ценностей определяется как среднее от оценок гражданами уровня защищенности значимых для них охраняемых законом ценностей по видам рисков (угроз).

В рамках социологического опроса исследуются также оценки гражданами деятельности контрольно-надзорных органов, в том числе в части их работы с обращениями граждан за защитой (поддержкой в защите) значимых для них охраняемых законом ценностей. Его результаты позволят оценить, в том числе, влияние работы контрольно-надзорных органов на оценку гражданами уровня защищенности значимых для них охраняемых законом ценностей от рисков (угроз), контролируемых контрольнонадзорными органами.

Исходными данными для проведения оценки результативности КНД в настоящей статье послужили результаты социологических опросов, проведенных РАНХиГС в 2018 г. (Южаков и др., 2019) и в 2019 г. Социологический опрос в 2018 г. проводился в 28 субъектах РФ; реализованная выборка составила 1010 респондентов, статистическая погрешность результатов - 3,1%. Реализованная выборка опроса 2019 г. составила 2000 респондентов в 35 субъектах РФ с уровнем статистической погрешности 2,2%..

2.Оценка гражданами защищенности значимых для них охраняемых законом ценностей от различных видов рисков (угроз)

Оценка гражданами уровня защищенности значимых для них охраняемых законом ценностей от основных видов (групп) рисков (угроз) выявлялась на основании ответов граждан на два вопроса. Респондентам было предложено оценить:

1) уровень защищенности перечисленных охраняемых законом ценностей на момент проведения опроса (текущая защищенность);

2) изменения их защищенности за последние два года.

В среднем уровень защищенности значимых для граждан охраняемых законом ценностей оценили как достаточный (т.е. «очень высокий» или «скорее высокий») только 34,3% респондентов. В 2018 г. как достаточный его оценили 30% респондентов.

Оценка уровня защищенности значимых для граждан охраняемых законом ценностей зависит от опыта респондентов. Из числа граждан, в последние два года сталкивавшихся с необходимостью защиты от какого-либо из основных видов рисков (угроз) По данным опроса 2019 г., за последние два года 56,7% респондентов сталкивались с необходимо-стью защиты жизни, здоровья, имущества, персональных данных и иных исследуемых ценностей хотя бы от одного из видов рисков (угроз)., доля ответов о достаточном уровне защищенности (варианты ответов «очень высокий» и «скорее высокий») от этого риска (угрозы) составила 27,4%.

Если гражданин получил вред (ущерб) при столкновении с рисками (угрозами), оценка им уровня защищенности исследуемых ценностей, как правило, имеет тенденцию к дальнейшему снижению (доля ответов с оценкой уровня защищенности как достаточного в данной группе респондентов в 2019 г. 25,9%).

В случае, если гражданин не имел опыта таких столкновений с необходимостью защиты от изучаемых рисков (угроз), его оценки уровня защищенности более высоки и составляют в среднем 35,2%.

По оценке граждан, ниже всего защищенность от рисков жизни и здоровью от некачественных, небезопасных продуктов питания и услуг общественного питания (33,6% респондентов считают уровень защищенности по данному риску достаточным); рисков жизни и здоровью, имуществу, растениям, животным, природным комплексам от ухудшения состояния (в том числе загрязнения) окружающей среды, браконьерства (30,2%); рисков жизни и здоровью от некачественного предоставления медицинских услуг, некачественных (в том числе испорченных) лекарств (32,1%); рисков жизни, здоровью, имуществу от неисправности транспортных средств, дорожно-транспортных происшествий (33,2%); а также от угроз неприкосновенности личной жизни, имуществу в связи с несанкционированным распространением и использованием персональных данных (31,7%).

Данные риски были отмечены как наиболее проблемные и по результатам опроса 2018 г. (рис. 1).

В качестве позитивного момента стоит отметить, что практически по всем видам рисков (угроз) за прошедший год оценки граждан изменились в положительную сторону. Относительная стабильность оценок отмечается в отношении защищенности от риска жизни и здоровью от неблагоприятных (опасных) условий труда на рабочем месте, рисков производственного травматизма и возникновения профессиональных заболеваний. При этом оценка гражданами защищенности жизни и здоровья от рисков, связанных с неблагоприятными (опасными) условиями труда, выше, чем по другим анализируемым рискам (угрозам).

Рисунок 1

Уровень защищенности значимых для граждан охраняемых законом ценностей от основных рисков (угроз), по результатам опросов 2018 и 2019 гг., %

Примечание: Доля респондентов, оценивающих уровень своей защищенности от рисков как достаточный (ответы «очень высокий» и «скорее высокий»).

* Данные приведены от числа работающих граждан.

В среднем 61,3% респондентов отмечают отсутствие каких-либо изменений в уровне защищенности значимых для граждан ценностей за последние два года (рис. 2). И хотя доля граждан, отмечающих за предшествующий исследованию двухлетний период снижение защищенности от исследуемых рисков, снизилась с 19,8% всех опрошенных в 2018 г. до 15,1% в 2019 г., доля респондентов, отметивших улучшение ситуации, за последние два года не меняется и остается на низком уровне (10,5% в 2019 г.). Таким образом, пока реформа контрольно-надзорной деятельности не оказывает значимого влияния на повышение защищенности значимых для граждан ценностей.

2018 г. 2019 г.

Рисунок 2 Оценка гражданами изменения защищенности (безопасности) значимых для них ценностей от основных рисков (угроз) за последние два года, по результатам опросов 2018 и 2019 гг., %

Как показывают результаты опроса, в защите безопасности охраняемых законом ценностей от различных рисков (угроз) граждане продолжают надеяться прежде всего на себя. В частности, речь идет о том, что если человек обладает определенным набором знаний, умений и навыков, то он может ими воспользоваться в случае необходимости: самостоятельно отобрать качественный товар, разобраться в содержании документов при взятии кредита, защититься в случае нападения и т.д. Доля таких ответов составила в 2018 г. - 73,1%, а в 2019 г. - 75,0%. За исследуемый период возросла доля респондентов, отмечающих в качестве фактора, влияющего на уровень защищенности значимых для граждан охраняемых законом ценностей, добросовестность производителей, поставщиков и продавцов продукции (товаров, работ, услуг), в том числе конкуренцию в среде предпринимательства, вынуждающую производителей, поставщиков и продавцов повышать и гарантировать качество продукции: на важность данного фактора в 2018 г. указали 48%, а в 2019 г. - 56,9% респондентов.

Данные опросов 2018-2019 гг. показывают, что значимость деятельности контрольно-надзорных органов как фактора, обеспечивающего защищенность охраняемых законом ценностей от исследуемых рисков, снижается: если по итогам опроса 2018 г. среди факторов, влияющих на уровень защищенности, 50,8% респондентов отметили деятельность контрольнонадзорных органов, то в 2019 г. доля таким образом ответивших снизилась до 42,5%. Респонденты, оценивающие уровень своей защищенности как достаточный, реже указывают на большую роль контрольно-надзорных органов в защите жизни, здоровья, имущества, иных значимых для граждан ценностей от исследуемых рисков (угроз).

Тенденция нивелирования роли, с точки зрения граждан, деятельности контрольно-надзорных органов в обеспечении защищенности охраняемых законом ценностей коррелирует со снижением частоты обращений в контрольно-надзорные органы в случаях, когда граждане сталкиваются с теми или иными рисками (угрозами) причинения вреда значимым для граждан ценностям. Так, по данным опроса 2019 г., лишь 45,2% опрошенных, столкнувшихся с необходимостью защиты от рисков (угроз), обращались за такой защитой в соответствующие контрольно-надзорные органы; по итогам опроса 2018 г. доля обратившихся составляла 50,7%.

3.Оценка опыта обращений граждан в контрольно-надзорные органы

Как показывают результаты проведенного опроса, граждане не всегда пользуются возможностями контрольно-надзорных органов по обеспечению защиты значимых для граждан охраняемых законом ценностей от возникающих рисков или угроз. По данным опроса 2019 г., за помощью в контрольно-надзорные органы обращались в среднем только 45,2% граждан, испытывавших за последние два года необходимость защиты исследуемых ценностей от основных видов рисков (угроз). При этом частота обращений в контрольные органы за защитой во многом определяется конкретным риском (угрозой), с которым сталкивался респондент.

Исследование показывает, что обращаемость граждан за защитой от различных рисков (угроз) в контрольно-надзорные органы напрямую коррелирует с фактами причинения вреда значимым для них охраняемым законом ценностям. В целом, если среди всех респондентов, кому была необходима защита хотя бы от одного риска (угрозы), в органы контрольно-надзорной деятельности обратились только 45,2%, то в случае, если эта необходимость была связана с фактом причинения вреда (ущерба) жизни, здоровью, имуществу, персональным данным и иным ценностям, доля обращавшихся возрастает в среднем в 1,3 раза - до 57,1%. Это влияние наблюдается по всем десяти исследуемым видам рисков (угроз).

Частота обращений граждан за защитой значимых для них ценностей в органы государственного контроля и надзора существенно различается по видам рисков (угроз). Так, среди тех, кто заявил о необходимости защиты жизни и здоровья от действий преступников, 54,5% обратились в контрольно-надзорные органы (в значительной степени в полицию), а среди тех, кто указал на необходимость защиты имущества, число обратившихся в те же инстанции составило чуть большее значение - 59,6%. Обращаемость граждан в органы КНД, вызванная необходимостью защиты жизни и здоровья при столкновениях с пожарами, составляет 41,4%, в случае необходимости защиты личного имущества - 54,7%. Аналогичные выводы можно сделать и по другим рассматриваемым видам рисков (угроз).

По итогам опроса 2019 г., чаще всего граждане обращались в контрольно-надзорные органы для защиты от рисков (угроз) жизни, здоровью, имуществу от действий преступников по месту проживания, в общественных местах, на улицах (57,5% респондентов, столкнувшихся с данным видом рисков), от рисков (угроз) жизни, здоровью, имуществу от неисправности транспортных средств, дорожно-транспортных происшествий (57,1%), а также от рисков (угроз) жизни и здоровью, имуществу, в том числе памятникам истории и культуры, от пожаров и иных аварий в жилых и производственных здани-

ях, сооружениях, на объектах инфраструктуры (49,2%). Реже всего граждане обращались в контрольно-надзорные органы для защиты в ситуации риска причинения вреда жизни и здоровью от некачественных, небезопасных продуктов питания и услуг общественного питания (9,6% респондентов), а также при столкновении с рисками нарушения неприкосновенности личной жизни, рисками причинения вреда имуществу в связи с несанкционированным распространением и использованием персональных данных (13,8%) (табл. 1).

Таблица 1 Доля респондентов, обращавшихся в контрольно-надзорные органы за защитой значимых для граждан охраняемых законом ценностей от различных рисков (угроз) за последние два года, в сопоставлении с данными 2018 г., %

Риски (угрозы)	Доля обратившихся в контрольно-надзорные органы от количества столкнувшихся с необходимостью защиты по каждому риску
	2018 г.	2019 г.
1) жизни, здоровью, имуществу от действий преступников по месту проживания, в общественных местах, на улицах (кража, грабеж, насилие, мошенничество, хулиганство и др.)	63,8	57,5
2) жизни и здоровью от некачественных, небезопасных продуктов питания и услуг общественного питания	10,4	9,6
3) жизни и здоровью, имуществу от некачественных непродовольственных (непищевых) товаров и услуг (за исключением финансовых услуг)	15,8	19,2
4) жизни и здоровью, имуществу, в том числе памятникам истории и культуры, от пожаров и иных аварий в жилых и производственных зданиях, сооружениях, на объектах инфраструктуры	43,5	49,2
5) жизни и здоровью, имуществу, растениям, животным, природным комплексам от ухудшения состояния (в том числе загрязнения) окружающей среды, браконьерства	19,6	22,1
6) жизни и здоровью от некачественного предоставления медицинских услуг, некачественных (в т.ч. испорченных) лекарств	19,4	19,9
7) жизни и здоровью от неблагоприятных (опасных) условий труда на рабочем месте, рисков производственного травматизма и возникновения профессиональных заболеваний	21,4	14,7
8) жизни, здоровью, имуществу от неисправности транспортных средств, дорожно-транспортных происшествий	58,4	57,1
9) имуществу от нарушений в сфере предоставления услуг банков, страховых компаний, иных финансовых услуг	36,0	38,3
10) неприкосновенности личной жизни, имуществу в связи с несанкционированным распространением и использованием персональных данных	14,1	13,8
В целом по общей выборке	50,7	45,2

Источник: Составлена авторами по данным социологических опросов 2018 г. и 2019 г.

Причины нежелания респондентов обращаться в контрольно-надзорные органы за защитой значимых для граждан охраняемых законом ценностей различны (рис. 3).

Первая из причин состоит в том, что риски (угрозы) были незначительными. Данный факт отметили 43,1% граждан, которые сталкивались с необходимостью защиты, но не обратились в контрольно-надзорные органы.

39,0% опрошенных в качестве еще одной причины отказа от обращения в контрольно-надзорные органы назвали нежелание тратить время на разбирательство, а 37,4% опрошенных не верят в то, что контрольнонадзорные органы могут решить возникшую у них проблему.



Рисунок 3. Основные причины, по которым граждане в случае столкновения с необходимостью защиты от различных рисков (угроз) не стали обращаться в контрольно-надзорные органы, %

Важны и другие причины необращения граждан, столкнувшихся с необходимостью защиты от исследуемых рисков (угроз), за помощью в контрольно-надзорные органы.

Так, 18,8% из них не знают, в какие органы и в каком порядке необходимо обращаться в случае возникновения того или иного риска (угрозы). 14,2% респондентов указали, что им сложно правильно подготовить обращение.

Значимость этой причины подтверждается тем, что 35,9% граждан, которые имели опыт обращений в контрольно-надзорные органы, оценили

процедуру подготовки и подачи обращения (жалобы) как «очень сложную» и «скорее сложную».

Кроме того, 17,0% респондентов указали в качестве причины то, что они не желают нести дополнительные расходы, связанные с подачей жалобы (обращения).

При этом стоит заметить, что такая же доля респондентов - 17,0% среди обращавшихся в контрольно-надзорные органы понесла материальные затраты при подготовке обращения. Данные траты были связаны по большей части с оплатой юридической помощи.

В целом результаты анализа демонстрируют довольно низкий уровень обращаемости граждан в контрольно-надзорные органы в случае столкновения с необходимостью защиты от различных рисков (угроз). Можно сказать, что одной из основных причин такого поведения является отсутствие доверия к контрольно-надзорным органам ввиду невысокой эффективности их деятельности по обеспечению защиты граждан от различных видов рисков (угроз).

Результаты исследования 2019 г. показали также, что, как правило, граждане в случае такой необходимости направляли обращение в контрольно-надзорные органы в письменной форме при личном присутствии в соответствующем учреждении. На данный способ подачи обращения указали 63,0% заявителей.

По телефону обращались за защитой охраняемых законом ценностей (жизни, здоровья, имущества, персональных данных и иных интересов) от различных рисков (угрозы) в контрольно-надзорные органы 23,4% респондентов, 15,1% воспользовались современными возможностями коммуникации, т.е. подавали обращение в электронной форме с использованием специализированных Интернет-порталов, еще 9,9% отправляли заявление (жалобу) по почте.

Защищенность значимых для граждан охраняемых законом ценностей зависит, в том числе, и от того, как контрольно-надзорные органы работают с обращениями к ним граждан, надеющихся найти у них защиту этих ценностей в ситуациях возможных или реально возникших рисков (угроз) и (или) для возмещения нанесенного им вреда (ущерба). От результатов этой работы КНО, как уже было сказано, зависит и оценка гражданами уровня защищенности исследуемых ценностей.

Опрос показал, что по оценке граждан результаты этой работы не слишком высоки. Так, по итогам 16,7% обращений в контрольно-надзорные органы удалось предотвратить риски (угрозы), и ущерб не был причинен; в 28% случаев обращений в КНО нарушения были устранены, а ущерб был возмещен.

Таким образом, в полной мере желаемые результаты были достигнуты в 44,7% случаев обращений граждан. Еще в 21,7% случаев обращения в контрольно-надзорные органы обеспечили достижение частичных результатов: либо устранение нарушений без возмещения вреда (16,9% обращений), либо возмещение вреда в условиях сохранения нарушений (4,8% обращений) (рис. 4).

Рисунок 4. Результаты обращения граждан в контрольно-надзорные органы за последние два года, % от числа респондентов, обратившихся в контрольно-надзорные органы

При этом по итогам обращений в контрольно-надзорные органы не удалось ни предотвратить причинение ущерба, ни обеспечить устранение нарушений или возмещение причиненного вреда в 28,7% случаев.

Результат обращения граждан в контрольно-надзорные органы во многом сказывается на их оценках уровня защищенности от основных рисков (угроз). Так, наиболее высоко оценили свою защищенность те заявители, по результатам обращения которых в контрольно-надзорные органы были устранены нарушения и возмещен ущерб, т.е. проблема была решена в полной мере.

Уровень защищенности граждан в этом случае составил 35,9%. В случае, когда заявители получили полностью отрицательный результат по своему обращению, т.е. ни нарушения не устранялись, ни ущерб не возмещался, уровень защищенности значимых для них охраняемых законом ценностей от основных рисков (угроз) составил 26,0%.

Заявители, обращавшиеся в те же контрольно-надзорные органы ранее (их оказалось 57,9% от числа всех обращавшихся), в целом не увидели принципиальных улучшений в их работе. Как и в опросе 2018 г., о повышении результативности работы контрольно-надзорных органов заявил каждый пятый респондент, имевший в прошлом опыт обращения в те же контрольно-надзорные органы (рис. 5). Немногим более 40% ответов связано с неизменностью ситуации. Обращает на себя внимание снижение отрицательных оценок (с 18,8% в 2018 г. до 7,4% в 2019 г.), однако при существенном увеличении числа затруднившихся с ответом. Это в какой-то мере может расцениваться как некоторая стабилизация в работе контрольно-надзорных органов.

Рисунок 5Оценки гражданами динамики результативности работы контрольно-надзорных органов при условии наличия опыта обращения к ним ранее, % от числа респондентов, имевших опыт обращения в контрольно-надзорный орган

Как показали результаты исследования, граждане считают, что для повышения их защищенности необходимы следующие улучшения работы контрольно-надзорных органов:

- ускорить рассмотрение жалоб и обращений - 48,6%;

- рассматривать жалобы и обращения по существу, исключить переадресацию гражданина от одного органа в другой - 48,1%;

- упростить процедуры подачи жалоб, обращений в контрольно-надзорные органы на нарушения в деятельности бизнеса и граждан, связанные с угрозами причинения вреда, - 48,0%.

Более трети опрошенных также считают, что действия контрольно-надзорных органов государства должны быть направлены на повышение ответственности бизнеса, других организаций и граждан за нарушения обязательных требований, направленных на защиту жизни, здоровья, имущества, окружающей среды и т.д. (35,8%). Напомним, что, по мнению респондентов, добросовестность производителей, поставщиков и продавцов продукции является одним из наиболее важных факторов защищенности значимых для граждан ценностей от различных рисков (угроз).

Большое внимание граждане уделяют и необходимости обеспечения возмещения причиненного вреда (ущерба) во всех случаях, когда такой вред (ущерб) был причинен (35,2%).

Немногим более четверти опрошенных указали на необходимость регулярной публикации результатов проверок, чтобы выявленные нарушения влияли на репутацию организаций (28,7%).

Граждане также видят перспективы повышения своей защищенности в развитии инновационных продуктов, а именно современных дистанци-

онных технологий (например, датчиков, маркировки), для своевременного выявления и пресечения нарушений на подконтрольных объектах (26,1%).

Каждый пятый опрошенный (21,5%) указал на важность профилактики нарушений в качестве необходимых действий со стороны контрольно-надзорных органов для повышения защищенности граждан от различных рисков (угроз) - «направлять основные свои ресурсы на помощь бизнесу и гражданам в соблюдении законодательных требований, стандартов, на профилактику нарушений».

Следует отметить, что граждане рассматривают свое участие в деятельности контрольно-надзорных органов для повышения защищенности охраняемых законом ценностей от различных рисков (угроз) как менее значимое. Только 18,7% респондентов указали на необходимость привлечения населения в процесс выявления рисков (угроз) на постоянной основе.

4.Использование гражданами альтернативных способов защиты значимых для них ценностей

Опрос 2019 г. показал, что более половины респондентов, сталкивавшихся с необходимостью защиты охраняемых законом ценностей (54,8%), по тем или иным причинам не обращались в контрольно-надзорные органы, из них 65,8% использовали иные способы защиты значимых ценностей от исследуемых видов рисков (угроз). Например: воспользовались надежными техническими средствами защиты; приемами самозащиты; обратились непосредственно к ответственному лицу организации, деятельность которой представляет риск (угрозу) причинения вреда (администрации магазина, аптеки, предприятия общественного питания, перевозчика и т.д.); обратились в общественные организации; направили претензию, обратились в страховую компанию за возмещением причиненного ущерба и т.д. Результативность этих способов защиты в целом оказалась ниже тех, которые предоставлялись гражданам в тех случаях, когда они обращались за защитой в государственные контрольно-надзорные органы. В 28,9% случаев по сравнению с 44,7% случаев при обращении в контрольно-надзорные органы удалось предотвратить риски (угрозы) либо полностью ликвидировать их последствия (обеспечить полное устранение нарушений и возмещение вреда). В 14,1% случаев были получены частичные результаты, связанные либо с устранением нарушений, либо с возмещением вреда, тогда как при обращении в контрольно-надзорные органы - в 21,7% случаев. Не смогли предотвратить случаи причинения вреда, обеспечить устранение нарушений и (или) возмещение ущерба 57% респондентов, воспользовавшихся иными способами защиты значимых для них охраняемых законом ценностей, и 28,7% респондентов, обратившихся в контрольно-надзорные органы.

Средняя оценка уровня защищенности значимых для граждан ценностей среди респондентов, воспользовавшихся иными способами защиты, составила 32,7%, что выше, чем в среднем среди респондентов, сталкивавшихся с необходимостью защиты значимых для них ценностей от рисков (угроз), - 27,4%.

Выводы и рекомендации

Результаты проведенного социологического опроса свидетельствуют о том, что в целом, несмотря на некоторую положительную тенденцию роста доли граждан, оценивающих уровень защищенности значимых для них ценностей с 30% в 2018 г. до 34,3% в 2019 г., большинство граждан по- прежнему считают защищенность жизни, здоровья, имущества и иных исследуемых ценностей скорее низкой или очень низкой.

Большинство респондентов отметили отсутствие каких-либо изменений в уровне защищенности значимых для граждан ценностей за последние два года. И хотя доля отметивших за предшествующий исследованию двухлетний период снижение защищенности от исследуемых рисков, сократилась с 19,8% в 2018 г. до 15,1% в 2019 г., доля тех, кто считает, что ситуация улучшилась, за последние два года не изменилась и осталась на низком уровне (10,5% в 2019 г.). Таким образом, пока реформа контрольно-надзорной деятельности не оказывает значимого влияния на повышение защищенности значимых для граждан охраняемых законом ценностей.

Данные опросов 2018-2019 гг. показали, что значимость деятельности контрольно-надзорных органов как фактора, обеспечивающего защищенность охраняемых законом ценностей от исследуемых рисков снижается: если по итогам опроса 2018 г. 50,8% респондентов среди факторов, влияющих на уровень защищенности, отметили деятельность контрольно-надзорных органов, то в 2019 г. - 42,5% респондентов.

Данная тенденция коррелирует со снижением частоты обращений в контрольно-надзорные органы в случаях, когда граждане сталкиваются с теми или иными рисками (угрозами) причинения вреда значимым для граждан ценностям. Так, по данным опроса 2019 г. лишь 45,2% опрошенных, столкнувшихся с необходимостью защиты от рисков (угроз), обращались за такой защитой в соответствующие контрольно-надзорные органы; по итогам опроса 2018 г. - 50,7% респондентов. Однако снижение частоты обращений в контрольно-надзорные органы не означает, что граждане успешнее справляются с защитой от рисков (угроз), используя другие методы.

Не всегда помогает и обращение в контрольно-надзорные органы. Так, по данным опроса 2019 г., лишь 46,5% респондентов, обращавшихся в контрольно-надзорные органы, получили содержательный ответ (т.е. «ответ, содержащий информацию о мерах по предотвращению и устранению нарушений, возмещению вреда (ущерба)») на свое обращение. Только 44,7% респондентов, обращавшихся в контрольно-надзорные органы, добились полностью положительных результатов - предотвращения причинения ущерба либо полной ликвидации последствий происшедшего (устранения нарушений и возмещения вреда).

В данном контексте неудивительно, что сократилась и доля респондентов, обращавшихся в контрольно-надзорные органы и готовых посоветовать своим знакомым обращаться в данные органы в аналогичной ситуации. Если в 2018 г. она составила 70,2%, то в 2019 г. - 64,3%. И лишь 19,3% респон-

дентов, имевших опыт обращений в контрольно-надзорные органы, заявляют о повышении результативности их деятельности (в 2018 г. - 17,9% респондентов; данное изменение находится в пределах погрешности).

Однако вспомним, что государство уже сталкивалось с подобной ситуацией и успешно с ней справилось. Уровень защищенности значимых для граждан охраняемых законом ценностей от угроз (рисков) в их адрес сегодня сопоставим с уровнем удовлетворенности граждан качеством административных государственных услуг выявленным на старте административной реформы в 2004/2005 гг. Тогда он составлял примерно 14%. Сегодня уровень удовлетворенности качеством предоставления таких государственных услуг достигает 90% от числа их получателей.

Необходима разработка аналогичной программы, ориентированной на повышение уровня удовлетворенности граждан степенью защищенности значимых для них охраняемых законом ценностей, на увеличение доли отмечающих ее как достаточную с нынешних 34,3% до не менее 70%.

Что могла бы включать в себя эта программа?

Во-первых, - более последовательную ориентацию контрольно-надзорной деятельности государства, связанной с защитой значимых для граждан охраняемых законом ценностей, а также осуществляющих эту деятельность контрольно-надзорных органов на повышение уровня защищенности этих ценностей, на улучшение оценки уровня их защищенности самими гражданами как конечными бенефициарами КНД.

С этой целью контрольно-надзорные органы должны добиваться того, чтобы граждане реально видели в них защитника значимых для них охраняемых законом ценностей. Для этого нужно добиваться улучшения работы по обращениям граждан за защитой от рисков (угроз) значимых для них охраняемых законом ценностей. Это можно делать уже сейчас, не ожидая каких-то специальных распоряжений, мер по совершенствованию или реформирования КНД.

Во-вторых, укрупнение в перспективе контрольно-надзорных органов по принципу «один укрупненный вид риска - один орган» (возможно до семи-девяти органов), что позволит обеспечить целостную систему управления рисками в соответствующих сферах.

В-третьих, преобразование при этом органов контроля в органы защиты (обеспечения безопасности) значимых для граждан охраняемых законом ценностей, обеспечивающие полный набор мер такой защиты - от профилактики угроз и поддержки негосударственных инструментов и механизмов защиты охраняемых законом ценностей граждан до обеспечения возмещения им ущерба.

В-четвертых, развитие при проведении «регуляторной гильотины» замещающих традиционный государственный контроль инструментов и механизмов защиты (обеспечения безопасности) значимых для граж-

дан охраняемых законом ценностей. Для этого необходимо: обеспечение адекватной ответственности за нанесение ущерба (вреда) значимым для граждан охраняемым законом ценностям; обеспечение полноценного возмещения вреда (ущерба) значимым для граждан охраняемым законом ценностям; развитие негосударственных механизмов защиты значимых для граждан охраняемых законом ценностей (адекватная ответственность за нанесение ущерба (вреда); страхование, в том числе ответственности; развитие ответственных саморегулируемых организаций бизнеса; развитие механизмов самозащиты граждан, включая защиту в судах с помощью «третьих лиц», и пр.).

Литература

контрольная надзорная государство реформа

1. Ганус А.А. Реформа контрольно-надзорной деятельности государственной власти в России и оценка ее эффективности // Вестник Санкт-Петербургской юридической академии. - 2018. - № 3 (40). - С. 15-19.

2. Добролюбова Е.И., Зыбуновская Н.В., Покида А.Н., Южаков В.Н. Оценка влияния государственного контроля (надзора) на деятельность хозяйствующих субъектов // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - № 2. - С. 7-25.

3. Иванова В.Н., Серегин С.Н. Реформа контрольно-надзорной деятельности: интересы государства и бизнеса // Пищевая промышленность. - 2017. - № 6. - С. 10-14.

4. Клименко А.В. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2014. - № 1. - С. 8-51.

5. РСПП. Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Российской Федерации. Аналитический доклад 2018. - 2019. - URL: Ыар://контроль-надзор.рф/црк>а^ iblock/421/4217d3483426487c6734aeef16c1f3a1.pdf?fbclid=IwAR0RmtPtLgVypEnsIQRK1 aIQJWYNWd5xMfgKuodPMoxMnfJ4hQNdjVxM7rk (дата обращения: 15.05.2019).

6. Чаплинский А.В., Плаксин С.М. Управление рисками при осуществлении государственного контроля в России // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - № 2. - С. 7-29.

7. Щукин И.А. Теоретические аспекты создания системы интегральной оценки деятельности контрольно-надзорных органов // European Social Science Journal. - 2018. - № 4. - С. 25-31.

8. Южаков В.Н., Покида А.Н., Добролюбова Е.И., Зыбуновская Н.В. Результативность контрольно-надзорной деятельности государства с позиции граждан // Экономическая политика. - 2019. - Т. 14. - № 1. - С. 92-115.

9. De Boer N., Eshuis J., Klijn E. Does Disclosure of Performance Information Influence Street-level Bureaucrats' Enforcement Style? Public Administration Review. 2018. Vol. 78. N. 5. P. 694-704.

10. Kuhlmann S., Bogumil J. Performance Measurement and Benchmarking as “Reflexive Institutions” for Local Governments: Germany, Sweden and England Compared. International Journal of Public Sector Management. 2018. Vol. 31. N. 4. P. 543-562.

11. Liang J. Regulatory Effectiveness and Social Equity in Environmental Governance: Assessing Goal Conflict, Trade-Off, and Synergy. American Review of Public Administration. 2018. Vol. 48. N. 7. P. 76-776.

REFERENCES

1. Chaplinsky, A.V & Plaksin S.M. (2016). Upravlenie riskami pri osushchestvlenii gosudarst- vennogo kontrolya v Rossii [Risk Management in the State Control in Russia]. Public Administration Issues, no 2, pp. 7-29.

2. De Boer, N., Eshuis, J. & Klijn, E. (2018). Does Disclosure of Performance Information Influence Street-level Bureaucrats' Enforcement Style? Public Administration Review, vol.78, no 5, pp. 694-704.

3. Dobrolyubova, E.I., Zybunovskaya, N.V., Pokida, A.N. & Yuzhakov V.N. (2017). Otsenka vliyaniya gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) na deyatelnost hozyaystvuyushchikh subektov [Evaluating Impact of Enforcement and Inspections on Business Activity]. Public Administration Issues, no 2, pp. 7-25.

4. Ivanova, V.N. & Seregin, S.N. (2017). Reforma kontrol'no-nadzornoy deyatel'nosti: Interesy gosudarstva i biznesa [Reform of Control and Supervision Activities: Interests of the State and Business]. Pishchevayapromyshlennost, no 6, pp. 10-14.

5. Ganus, A.A. (2018). Reforma kontrolno-nadzornoy deyatelnosti gosudarstvennoy vlasti v Rossii i otsenka ee effektivnosti [Reform of State Control and Supervison Activities in Russia and Evaluation of Its Effectiveness]. Vestnik Sankt-Peterburgskoy yuridicheskoy akademii, no 3, vol. 40, pp. 15-19.

6. Klimenko, A.V. (2014). Desiatiletiye administrativnoy reformy: Rezultaty i novye vyzovy [The Decade of Administrative Reform: Results and New Challenges]. Public Administration Issues, no 1, pp. 8-51.

7. Kuhlmann, S. & Bogumil, J. (2018). Performance Measurement and Benchmarking as “Reflexive Institutions” for Local Governments: Germany, Sweden and England Compared. International Journal of Public Sector Management, vol. 31, no 4, pp. 543-562.

8. Liang, J. (2018). Regulatory Effectiveness and Social Equity in Environmental Governance: Assessing Goal Conflict, Trade-Off, and Synergy. American Review of Public Administration, vol. 48, no 7, pp. 761-776.

9. RSPP (2019). Kontrolno-nadzornaya i razreshitelnaya deyatelnost v Rossiyskoy Federatsii. Analiticheskiy doklad 2018 [Control and Supervision, and Licensing Activities in the Russian Federation. Analytical report 2018]. Available at: URL: http://KOHTponb-Hag3op.p^/ upload/iblock/421/4217d3483426487c6734aeef16c1f3a1.pdf?fbclid=IwAR0RmtPtLgVypEn sIQRK1aIQJWYNWd5xMfgKuodPMoxMnfJ4hQNdjVxM7rk (accessed: 15 May, 2019).