Участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в правоотношениях в сфере долевого строительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в правоотношениях в сфере долевого строительства

Яцюк Александра Леонидовна

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление образовательная программа «Г осударственное и муниципальное управление»

Москва 2020

Содержание

государственный власть самоуправление долевой строительство

• Глава 1. Анализ полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере долевого строительства

1.1 Сравнительный анализ федерального и регионального законодательства

1.2 Анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере долевого строительства

• Глава 2. Проблемы администрирования долевого строительства органами местного самоуправления и баланс государственной и муниципальной власти

2.1 Анализ администрирования долевого строительства органами местного самоуправления

2.2 Проблема децентрализации и разграничения полномочий между органами государственной

власти и органами местного самоуправления в регулировании долевого строительства

• Глава 3. Тенденции и перспективы изменения роли органов местного
• самоуправления в сфере долевого строительства

3.1 Влияние счетов эскроу на регулирование рынка долевого строительства

3.2 Правоприменительная практика в сфере долевого строительства

• Заключение

Список использованной литературы

На сегодняшний день одним из доступных способов покупки жилья в России является долевое строительство. Механизм долевого участия состоит в покупке инвестором (гражданином) доли в строящемся объекте - квартиры в возводимом доме. После того, как дольщик выплачивает полную стоимость будущего жилья, обязательства по договору выполняются застройщиком, при этом гражданин, инвестировавший свои средства, не может повлиять на исполнение этих обязательств и становится уязвим для недобросовестных действий подрядчика.

Для того, чтобы защитить граждан и уравновесить их правовое положение с позицией застройщиков был принят Федеральный закон № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" Федеральный закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ (ред. от 27.06.2019) "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Ст. 23, п. 1.1.. Тем не менее, ни введенный закон, ни принятые в последствии поправки не смогли в полной мере исключить риск для дольщиков: мошенники до сих пор находят способы извлечь выгоду из их средств в ущерб законным правам граждан. Статистика подтверждает наблюдаемые тенденции: осенью 2019 г. в России было более 798 проблемных объектов и 75 тысяч участников долевого строительства Михайлова А. Долевое строительство жилья: как не стать обманутым дольщиком. иДЬ ://http://www.garant.ru/article/518172/.

Проблемы сферы долевого строительства многочисленны: нарушение сроков ввода домов в эксплуатацию, приостановка или полная заморозка строительных работ, отсутствие разрешительных документов, введение граждан в заблуждение при заключении сделки. Вследствие негативных последствий долевого участия обманутые граждане вынуждены протестовать, отстаивая свои интересы.51.Несмотря на множество рисков и частое реформирование законодательства, не дающее системе долевого строительства стабилизироваться, покупка доли в строящемся объекте все еще остается самым выгодным способом приобретения нового жилья, поскольку стоимость квартиры в доме, строительство которого находится на этапе котлована, существенно ниже среднерыночной цены такой же квартиры в готовом доме. С ростом количества договоров долевого участия (ДДУ) возрастает число обманутых дольщиков.

При заключении ДДУ с застройщиком или фирмой, реализующей проект, гражданин автоматически становится участником сложных правоотношений с прочими сторонами долевого строительства, круг которых не ограничивается им и контрагентом, указанным в договоре. Так или иначе, на пути от получения разрешительной документации на строительство и до получения гражданином ключей от его квартиры, к ее созданию причастны многие структуры, в том числе органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Долевому строительству посвящено множество научных работ, условно относящихся к нескольким группам:

* работы, посвященные содержанию и трактовке договора долевого участия Дикун А.В. Договор участия в долевом строительстве: проблемы теории и правоприменительной практики: дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2011. - 214 с.;

Лисица В.Н. Правовое регулирование инвестиционных отношений: теория, законодательство и практика применения: монография; Рос. акад. наук, Ин-т философии и права СО РАН; М-во образования и науки РФ, Новосибирский гос. ун-т. Новосибирск, 2011.;

Майборода, Т.Ю. Договор долевого участия в строительстве жилья: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2007. -30 с.;

Петрухин М.В. Договор участия в долевом строительстве объектов недвижимости: проблемы правового регулирования. М.: Инфотропик Медиа, 2012.;

Соболев Д.А. Гражданско-правовая ответственность застройщика по договору участия в долевом строительстве: дис. ... канд. юрид. наук. - Москва: 2011. - 189 с.;

Харитошин И.И. Договор участия в долевом строительстве: гражданско-правовые вопросы квалификации и;исследования, рассматривающие правовое положение подрядчикаприменения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Москва, 2009. - 23 с. Романенкова Н.Д. Правовой статус застройщика по договору участия в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости: дис. канд. юрид. наук. Москва: 2010. - 236 с. и его обязанности Соболев Д.А. Гражданско-правовая ответственность застройщиа по договору участия в долевом строительстве: дис. ... канд. юрид. наук. - Москва: 2011. - 189 с. по ДДУ;

• огромное число других работ, рассматривающих частные вопросы долевого участия Кирсанова Е.В. Долевое строительство в России: проблемы и решения (опыт применения Федерального закона "Об участии в долевом строительстве..."). М.: Компания Спутник, 2007.;

Тихомиров М.Ю. Долевое строительство жилья: правовые акты, материалы судебной практики. М.: Тихомиров М.Ю., 2012.;

Кайль А.Н. Долевое строительство: как не дать себя обмануть. М.: Омега-Л, 2008.;

Гринев В.П. Новое в долевом строительстве. Комплексный анализ и практические рекомендации. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2007.;

Гринев В.П. Долевое строительство: как защитить свои права и законные интересы. М.: Гроссмедиа, 2005. и интересов обманутых инвесторов Мочалова В.А. Гражданско-правовые вопросы обращения взыскания на заложенное недвижимое имущество: науч. практ. пособие. М.: Юстицинформ, 2013.;

Добрачев Д.В. Развитие института возмещения убытков в свете модернизации Российского гражданского законодательства: науч. практ. пособие. М.: Юстицинформ, 2012..

Многие рассматриваемые в научных исследованиях проблемы до сих пор не решены, а непрекращающийся процесс законотворчества не позволяет считать приведенные во многих исследованиях рассуждения в полной мере справедливыми для современной ситуации.

Наименее проработанным, в это же время, остается вопрос участия в процессе долевого строительства органов местного самоуправления (далее - органы МСУ). Формально являясь руководящей силой муниципалитетов, органы МСУ гораздо реже фигурируют в материалах, касающихся долевого строительства. В рамках данной работы будет произведен анализ вовлеченности органов МСУ в процесс долевого строительства и правового регулирования последствий нарушения законодательства в данной сфере. Научная новизна работы заключается в проработке вопроса регулирования процесса долевого строительства именно с точки зрения органов местного самоуправле-ния, что позволит продолжать исследования в данном направлении, обнаруживать проблемы местного самоуправления и предлагать варианты их решения, опираясь на подтвержденные исследованием фактами.

Объектом данной работы являются правоотношения, возникающие при взаимодействии застройщика и гражданина, инвестировавшего средства в его проект. Предметом - правовые механизмы органов МСУ, применяемые для регулирования правоотношений в сфере долевого строительства.

При разработке исследования была сформулирована гипотеза: ресурсы и полномочия органов МСУ недостаточны для эффективного противодействия нарушениям законодательства в сфере долевого строительства в следствие дисбаланса их полномочий и возможностей.

Цель данной работы - анализ роли органов местного самоуправления в регулировании правоотношений в сфере участия в долевом строительстве.

Для достижения цели был поставлен ряд задач:

1. Проанализировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере долевого строительства;

2. Изучить проблемы администрирования органами местного самоуправления процесса долевого строительства;

3. Оценить влияние децентрализации власти на проблему администрирования долевого строительства органами МСУ;

4. Рассмотреть влияние счетов эскроу на регулирование рынка долевого строительства;

5. Проанализировать практику правоприменения по вопросам долевого строительства;

6. Оценить тенденции и перспективы изменения роли органов местного самоуправления в долевом строительстве.

Методологической основой исследования являются анализ и синтез теоретических данных по теме. Для рассмотрения частных случаев при оценке законодательных норм с целью конкретизации теоретических формулировок используются методы научного моделирования и формализации. При

анализе правоприменительной практики в сфере долевого строительства задействованы обобщение и систематизация для последующей классификации данных.

Эмпирическая составляющая исследования является комбинацией правоприменительной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции, статистической информации и аналитических работ по релевантным направлениям.

В данный момент, с введением счетов эскроу, повышается безопасность участия в сделках с долевым строительством для рядовых граждан, однако органы местного самоуправления, в то же самое время, становятся менее самостоятельными вследствие нарушения баланса их полномочий и возможностей. Данная работа позволит судить о том, какова роль органов МСУ в сфере долевого участия, насколько она важна для эффективного контроля над сферой долевого строительства и в чем заключается природа проблем, возникающих в данной сфере деятельности. Выводы, сделанные на основании работы, позволят выявить возможные направления совершенствования регулирования градостроительной системы Российской Федерации.

Глава 1. Анализ полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере долевого строительства

1.1 Сравнительный анализ федерального и регионального законодательства

Законодательство о долевом строительстве включает в себя совокупность многочисленных нормативно-правовых актов различного уровня, так как вопросы, решаемые в рамках данной проблематики, могут затрагивать множество сфер человеческой деятельности. В связи с этим, каждый конкретный случай нарушения законодательства требует комплексного анализа законодательных норм. Для выявления характера участия органов местного самоуправления в процессах, связанных с долевым строительством, необходимо провести анализ законодательства в данной сфере. С целью определения связи органов местного самоуправления с остальными участниками правоотношений, возникающих при осуществлении долевого строительства, будет рассмотрено федеральное и региональное законодательство, как отдельно, так и в сравнении.

К основным законодательным актам федерального уровня, устанавливающим правила участия в долевом строительстве, а также нормы контроля за ним, относятся:

• Федеральный закон № 214-ФЗ «Об участии в долевом строитель- стве...» Федеральный закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (последняя редакция).;

• Федеральный закон № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» Федеральный закон от 30.12.2004 N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах" (последняя редакция).;

• Федеральный закон № 218-ФЗ "О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства...» Федеральный закон от 29.07.2017 N 218-ФЗ "О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (последняя редакция).;

• Федеральный закон № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (последняя редакция).;

• Градостроительный кодекс РФ "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 24.04.2020)., Земельный кодекс РФ "Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 18.03.2020). и прочие нормативно-правовые акты.

Остановимся подробнее на законах № 214-ФЗ и № 218-ФЗ от 29.07.2017 г.

В соответствии с Федеральным законом №214-ФЗ органы местного самоуправления участвуют во взаимодействии с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а именно, предоставляют уполномоченному органу необходимую для его работы информацию Федеральный закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ (ред. от 27.06.2019) "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Ст. 19, п. 2.1..

В ст. 23, касающейся государственного регулирования и контроля в области долевого строительства, среди полномочий и прав контролирующего органа упоминается также право на получение от органов местного самоуправления (и только от них) документов и данных, необходимых для осуществления контроля. Также одним из оснований проведения контролирующим органом внеплановой проверки является поступление информации от органов местного самоуправления о фактах нарушения Федерального закона № 214-ФЗ и иных нормативно-правовых актов, в том числе актов органов местного самоуправления Федеральный закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ (ред. от 27.06.2019) "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Ст. 23, п. 1.1..

В статье 23.3 о единой информационной системе жилищного строительства содержится перечень документов, обязательных для размещения в системе органами местного самоуправления и прочими структурами:

1) градостроительный план земельного участка;

2) разрешение на строительство объекта капитального строительства жилого назначения;

3) решение о прекращении действия разрешения на строительство, о внесении изменений в указанное разрешение на строительство;

4) разрешение на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства жилого назначения Федеральный закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ (ред. от 27.06.2019) "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Ст. 23.3, ч. 6.3..

Федеральный закон от 29.07.2017 № 218-ФЗ содержит информацию о деятельности Фонда защиты прав граждан - участников долевого строительства (далее Фонд), в частности, о характере его взаимодействия с органами местного самоуправления Федеральный закон от 29.07.2017 N 218-ФЗ "О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"..

В соответствии с п. 6, ст. 3 закона, к функциям Фонда относится взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления и застройщиками Федеральный закон от 29.07.2017 N 218-ФЗ. Ст. 3, п.6..

Кроме того, органы местного самоуправления без взимания платы обязаны предоставлять Фонду необходимые для исполнения его полномочий документы и информацию не позднее, чем через семь дней после запроса (ст.11) Федеральный закон от 29.07.2017 N 218-ФЗ. Ст. 11.. Также, при взаимодействии с кооперативами, которым были переданы объекты незавершенного строительства (ст.13.3) органы местного самоуправления, наряду с другими перечисленными в статье структурами и лицами, без оплаты обязаны передавать Фонду информацию, необходимую для проверки достоверности сведений, предоставляемых кооперативом Федеральный закон от 29.07.2017 N 218-ФЗ. Ст. 13.3..

В законодательстве федерального уровня, а именно, в рассмотренных Федеральных законах, изложены полномочия и обязанности органов местного самоуправления, носящие «поддерживающий» характер. То есть, за редким исключением, деятельность органов местного самоуправления в них упоминается в дополнении к предмету (органу, структуре), чьи полномочия, права или обязанности излагаются в статье, пункте или подпункте. Изложенная в одном законе информация не противоречит информации в другом законе; обязанности и полномочия не дублируются.

Для анализа регионального законодательства были отобраны законы нескольких регионов.

Согласно закону Хабаровского края от 25 июля 2018 года №353 «Об отдельных вопросах защиты прав и законных интересов пострадавших граждан, участвующих в долевом строительстве жилых помещений в многоквартирных домах на территории Хабаровского края», органы местного самоуправления муниципальных образований края участвуют в защите прав и законных интересов пострадавших участников долевого строительства. Более в законе о роли органов местного самоуправления ничего не сказано .

Закон Чувашской Республики от 25 ноября 2011 г. N 67 «О защите прав граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов, пострадавших от действий (бездействия) застройщиков на территории Чувашской республики» описывает полномочия органов местного самоуправления значительно обширнее, чем многие другие региональные законы. Согласно ему, орган исполнительной власти Чувашской Республики, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства получает от органов местного самоуправления документы и данные, которые необходимы для осуществления им своих полномочий. Данный тезис фактически дублирует федеральное законодательство.

Вся 4 статья посвящена полномочиям органов местного самоуправления по защите прав участников долевого строительства. Согласно статье, органы местного самоуправления принимают в пределах своей компетенции меры, направленные на защиту прав участников долевого строительства, при рассмотрении ряда вопросов: Закон Хабаровского края от 25.07.2018 г. №353 «Об отдельных вопросах защиты прав и законных интересов пострадавших граждан, участвующих в долевом строительстве жилых помещений в многоквартирных домах на территории Хабаровского края».

• предоставления земельных участков для строительства;

• осуществления муниципального земельного контроля за использованием земель на территории соответствующего муниципального образования;

• выдачи разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию;

• подключения (технологического присоединения) многоквартирных домов к сетям инженерно-технического обеспечения Закон Чувашской Республики от 25.11.2011 г. N 67 «О защите прав граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов, пострадавших от действий (бездействия) застройщиков на территории Чувашской республики». Ст. 4..

То есть, фактически, органы местного самоуправления осуществляют защиту граждан при нарушении законодательства в приведенных выше направлениях.

Органы местного самоуправления также могут предоставлять муниципальную гарантию новым застройщикам либо организациям, заключившим договоры подряда с застройщиками в целях исполнения обязательств по завершению строительства проблемного объекта на территории муниципального образования Закон Чувашской Республики от 25.11.2011 г. N 67.. Иными словами, органы местного самоуправления дают застройщику письменную гарантию отвечать перед третьими лицами за исполнение им взятых на себя обязательств. Также к обязанностям органов местного самоуправления относится предоставление информации, на основании которой осуществляется формирование и ведение сводного перечня проблемных объектов.

Упоминается также, что органы МСУ осуществляют иные мероприятия по защите прав участников долевого строительства в соответствии с законодательством Российской Федерации; расшифровка в законе не приводится, поскольку подразумевается, что изложенные в нем полномочия не исключают исполнение органами местного самоуправления обязанностей, указанных в других нормативно-правовых актах Закон Чувашской Республики от 25.11.2011 г. N 67 «О защите прав граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов, пострадавших от действий (бездействия) застройщиков на территории Чувашской республики»..

Далее следуют более типичные формулировки о взаимодействии органов местного самоуправления с государственными органами, организациями и гражданами по вопросам, связанным с защитой прав участников долевого строительства Закон Чувашской Республики от 25.11.2011 г. N 67.. Итого, закон частично дублирует содержание федерального законодательства, но при этом имеет содержательное отличие от предыдущего рассмотренного закона, что выгодно выделяет его на фоне аналогичных нормативно-правовых актов некоторых регионов.

Согласно ст. 3 закона Калининградской области от 15 февраля 2012 г. N 87 «О защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калининградской области», Правительство Калининградской области взаимодействует с органами местного самоуправления по вопросам защиты прав пострадавших участников долевого строительства Закон Калининградской области от 15.02.2012 г. N 87 «О защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калининградской области». Ст. 3..

Органы местного самоуправления, при этом, принимают в пределах своей компетенции меры, направленные на защиту прав и законных интересов пострадавших участников долевого строительства при рассмотрении вопросов:

- предоставления земельных участков для строительства жилья;

- осуществления муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования;

- подключения (технологического присоединения) многоквартирных домов к сетям инженерно-технического обеспечения с правом оптимизации выданных технических условий на присоединение к инженерным сетям;

- информирования уполномоченных органов и саморегулируемых организаций о лицах, нарушающих требования законодательства в области долевого строительства Закон Калининградской области от 15.02.2012 г. N 87 «О защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калининградской области»..

Как можно заметить, закон Калининградской области содержательно похож на закон Чувашской республики, но менее подробно излагает обязанности органов местного самоуправления, при этом не дублируя, в отличие от него, федеральное законодательство.

Закон Брянской области от 12 июля 2011 г. N 66-З «О дополнительных мерах по защите прав участников долевого строительства на территории Брянской области» несколько отличается от вышеописанных. Он был составлен на основании Федерального закона N 214-ФЗ, Федерального закона № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" и Закона Брянской области от 9 ноября 2015 года № 113-З "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов". Хотя в названии закона и есть формулировка «о дополнительных мерах...», по факту этот закон является аналогом рассмотренных выше законов других регионов. Вероятно, такая формулировка была выбрана, поскольку до составления этого закона некоторые методы защиты уже были описаны в других нормативно -правовых актах.

Итак, согласно ст. 9 об участие органов местного самоуправления в защите прав участников долевого строительства описаны действия, выполняемые ими:

1) взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти Брянской области, организациями и гражданами по вопросам, связанным с защитой прав граждан;

2) реализация мероприятий, предусмотренных данным Законом и направленных на защиту прав и законных интересов граждан - участников долевого строительства Закон Брянской области от 12.07.2011 г. N 66-З «О дополнительных мерах по защите прав участников долевого строительства на территории Брянской области». Ст. 9..

Таким образом, как и в первом рассмотренном законе, конкретика относительно роли органов местного самоуправления в сфере долевого строительства отсутствует.

В законе Оренбургской области от 28 декабря 2017 г. N 751/185 -У1-ОЗ «О защите прав участников долевого строительства многоквартирных домов, расположенных на территории Оренбургской области» полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления также объединены в одну статью (Статья 3), большую часть которой занимают полномочия органов государственной власти. Согласно содержанию ст. 3, органы местного самоуправления осуществляют следующие полномочия в сфере защиты прав участников долевого строительства:

• взаимодействие с органами государственной власти, организациями, гражданами по вопросам защиты прав участников долевого строительства многоквартирных домов;

• оказание содействия участникам долевого строительства многоквартирных домов по вопросам защиты их законных прав и интересов;

• осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации и Оренбургской области Закон Оренбургской области от 28.12.2017 г. N 751/185-УІ-ОЗ «О защите прав участников долевого строительства многоквартирных домов, расположенных на территории Оренбургской области». Ст. 3..

По сути, от содержания аналогичного закона Брянской области, этот отличается только упоминанием «иных полномочий» органов местного самоуправления, суть которых не раскрывается.

Хотя формулировка содержания закона Забайкальского края от 17 июня 2014 г. N 1008-ЗЗК «О защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов или приобретение жилых помещений на территории Забайкальского края» почти полностью совпадает с содержанием рассмотренного выше закона Калининградской области, по наполнению они несколько отличаются. Структура и содержание закона близки к рассмотренным выше нормативно-правовым актам, последние изменения внесены в 2019 году, при этом отсутствуют отдельные положения о полномочиях и обязанностях органов местного самоуправления. Они упоминаются только в контексте обязанностей иных лиц и структур: органов исполнительной власти и уполномоченного представителя пострадавших соинвесторов Закон Забайкальского края от 17.06.2014 г. N 1008-ЗЗК «О защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов или приобретение жилых помещений на территории Забайкальского края».. То есть, конкретно в этом законе органы местного самоуправления даже не вынесены как отдельное действующее лицо.

Закон Алтайского края от 11 мая 2011 г. № 53-ЗС «О регулировании отдельных отношений в сфере строительства, направленных на защиту прав и законных интересов участников долевого строительства жилья на территории Алтайского края» взят для сравнения и несколько отличается от остальных рассмотренных региональных законов. Уже в названии упоминаются «отдельные отношения», хотя предмет регулирования закона, за исключением этой формулировки, практически дословно совпадает с предметом регулирования в остальных (ст.1) Закон Алтайского края от 11.05.2011 г. N 53-ЗС «О регулировании отдельных отношений в сфере строительства, направленных на защиту прав и законных интересов участников долевого строительства жилья на территории Алтайского края». Ст. 1.; также отсутствуют дополнительные специфические понятия (ст.2) Закон Алтайского края от 11.05.2011 г. N 53-ЗС. Ст. 2. Закон Алтайского края от 11.05.2011 г. N 53-ЗС. Ст. 7..

Непосредственно роль органов местного самоуправления раскрывается в ст. 7 об участии органов местного самоуправления Алтайского края в регулировании отдельных отношений в сфере строительства, направленных на защиту прав и законных интересов участников долевого строительства жилья

Согласно статье, для реализации положений данного закона органы местного самоуправления Алтайского края:

1. Взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти Алтайского края, организациями и гражданами по вопросам, связанным с защитой прав и законных интересов участников долевого строительства жилья, чьи права нарушены.

2. Принимают меры, направленные на защиту прав и законных интересов участников долевого строительства жилья, чьи права нарушены, при рассмотрении вопросов:

1) предоставления земельных участков для строительства жилья участникам долевого строительства жилья, чьи права нарушены;

2) осуществления муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования;

3. Осуществляют иные мероприятия в соответствии с законодательством Российской Федерации и Алтайского края.

Таким образом, от других региональных законов, рассмотренных в рамках данного анализа, закон Алтайского края отличается раскрытием п. 2 о мерах, направленных на защиту прав дольщиков Закон Алтайского края от 11.05.2011 г. N 53-ЗС «О регулировании отдельных отношений в сфере строительства, направленных на защиту прав и законных интересов участников долевого строительства жилья на территории Алтайского края»..

При наборе материалов для исследования регионального законодательства иногда возникает проблема с поиском необходимых законов, в данном случае затруднительно было найти соответствующий теме закон Брянской области. В планах было рассмотрение аналогичного закона Кабардино - Балкарской республики, однако отыскать его не удалось, возможно, из -за формулировки его содержания в названии, которое в законах разных регионов может звучать по-разному, подразумевая одно и то же. Например, при формулировке содержания может быть использовано определение «граждане-участники долевого строительства» или «граждане, инвестировавшие средства в объекты долевого строительства», что, по сути, означает одно и то же.

Информация, приведенная во всех региональных законах, примерно одинакова, за небольшими исключениями. При рассмотрении были обнаружены как дублирования федерального законодательства, так и расхождения в содержании, казалось бы, аналогичных законов. Вероятно, последнее может быть связано с опытом разных регионов в регулировании долевого строительства, поскольку статистика по количеству правонарушений в этой сфере разнится от региона к региону.

При рассмотрении федерального и регионального законодательства противоречий в их содержании выявлено не было. Региональные законы частично дублируют содержание федеральных, не приводя, за редким исключением, никакой расширенной информации о полномочиях органов местного самоуправления в сфере долевого строительства.

Если суммировать все рассмотренные нормативно-правовые акты, то к полномочиям и обязанностям органов местного самоуправления в данной сфере можно отнести:

1. Взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления и застройщиками;

2. Взаимодействие с участниками долевого строительства по вопросам нарушения их прав и интересов;

3. Предоставление Фонду защиты прав граждан - участников долевого строительства необходимых для исполнения его полномочий документов и информации, а также передача Фонду информации, необходимой для проверки достоверности сведений, предоставляемых кооперативами;

4. Передача контролирующему органу документы и данные, необходимые для осуществления контроля.

5. При наличии информации о фактах нарушения Федерального закона № 214-ФЗ и иных нормативно-правовых актов, в том числе актов органов местного самоуправления, передача ее контролирующему органу.

6. Публикация перечня документов, обязательных для размещения в единой информационной системе жилищного строительства;

7. Взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти региона, организациями по вопросам, связанным с защитой прав граждан;

8. Реализация мероприятий, предусмотренных региональным законодательством и направленных на защиту прав и законных интересов граждан - участников долевого строительства.

Прочие специфические полномочия наподобие предоставления муниципальной гарантии и конкретных мер по защите прав дольщиков, не были включены в данный список, так как упомянуты не во всех региональных законах. При этом именно они проливают свет на конкретные действия органов местного самоуправления для защиты граждан от правонарушений в сфере долевого строительства.

1.2 Анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере долевого строительства

Исходя из приведенного в предыдущей части работы анализа, можно сделать вывод, что вся конкретика, касающаяся методов регулирования органами МСУ долевого строительства, содержится в других нормативноправовых актах.

На практике сфера ведения органов МСУ в градостроительстве и, в частности, долевом строительстве, достаточно обширна. Так, в 8 статье Градостроительного кодекса (ГрК РФ) содержится список документов, которые необходимо получить для осуществления жилой застройки. Часть из них относится к компетенции органов МСУ "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 24.04.2020). Ст. 8., при чем их полномочия для разных видов муниципальных образований прописаны отдельно.

Любое лицо, осуществляющее возведение объекта, проходит стандартную процедуру, начиная от получения градостроительного плана участка и заканчивая получением разрешения на ввод в эксплуатацию. Органы местного самоуправления ответственны за:

• утверждение градостроительного плана, включая условия водоснабжения и водоотведения в его составе;

• выдачу разрешений на строительство;

• выдачу разрешений на ввод в эксплуатацию "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 24.04.2020). Ст. 8..

Эти полномочия осуществляются в виде муниципальных услуг. В градостроительном плане отсутствует точное описание строящегося объекта, и органы МСУ обязаны излагать в описательной части плана данные об ограничениях, распространяющихся на земельный участок, так как они могут повлиять, например, на этажность и площадь объекта.

От выдаваемого органами МСУ плана напрямую зависит все дальнейшее оформление проектной документации. Более того, при составлении градостроительного плана ответственный орган МСУ должен подготовить технические условия на водоснабжение и водоотведение в соответствии с п.4 правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.02.2006г. №83 Постановление Правительства РФ от 13.02.2006 N 83 (ред. от 17.04.2020) "Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения". П.4..

Еще одним важным элементом является выдача органами МСУ разрешения на строительство. При выдаче разрешений на строительство наиболее частые ошибки со стороны органов МСУ условно делятся на две большие группы:

• Нарушение сроков рассмотрения, передачи, направления копий заявлений и документов;

• Неправильная форма документов, либо неверное заполнение формы.

Отдельно можно выделить указание неполного перечня причин при отказе выдавать разрешение или принимать документы.

Ошибки при выдаче разрешений на строительство влекут за собой негативные последствия. Застройщик, получивший неправомерный отказ, или по вине ответственного представителя МСУ располагающий неверной формой разрешения на строительство, может понести крупные временные и финансовые потери, существенные для его проекта. В то же время такие ошибки способны привести к судебному разбирательству, омрачающему имидж органов МСУ.

Выдача разрешения на ввод в эксплуатацию также относится к обязанностям органов МСУ и происходит после полного завершения строительных работ. Данный документ подтверждает, что объект был возведен в полном объеме, с соблюдением плана и ограничений "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ. Ст. 55..

Проверку объекта на предмет соответствия также поводит орган МСУ в случае, если объект не поднадзорен Службе государственного строительного надзора. Однако, порядок проведения данных проверок и формы документации, фиксирующей результат, в законодательной базе отсутствуют, поэтому единственный документ, свидетельствующий о проведении проверки в такой ситуации - это разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.

Как можно отметить, роль органов МСУ в администрировании долевого строительства достаточно весома. В их ведении находятся вопросы, начинающие и завершающие строительство объекта. Несоблюдение норм и ошибки в ходе осуществления контроля могут повлечь за собой тяжкие последствия, которые в первую очередь отразятся на благосостоянии граждан, например, при игнорировании ограничений, введенных для используемого участка земли, владельцы жилья могут его лишиться. При этом, нарушения, допускаемые органами МСУ, могут также негативно сказаться на экономическом благосостоянии застройщиков и имидже власти. Грамотное администрирование долевого строительства органами местного самоуправления помогает избежать многих проблем, которые пагубно влияют как на пострадавших граждан, так и на имидж органов МСУ.

Глава 2. Проблемы администрирования долевого строительства органами местного самоуправления и баланс государственной и муниципальной власти

2.1 Анализ администрирования долевого строительства органами местного самоуправления

Органы государственной власти и местного самоуправления обеспечивают осуществление гражданами права на жилище, что прямо следует из ст.1 Жилищного кодекса России "Жилищный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 188-ФЗ (ред. от 24.04.2020). Ст.1.. Однако, обе заинтересованные стороны способны трактовать данную формулировку по-своему: граждане могут заблуждаться, считая, что органы власти любым путем должны предоставить жилую площадь каждому человеку с российским гражданством. На деле власть ответственна за установление справедливых правил игры на рынке жилья, в рамках которых трудоспособные граждане самостоятельно реализуют свое право на жилище.

Из Федерального закона №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что решение органа местного самоуправления о выделении земельного участка под строительство многоквартирного дома оформляется постановлением главы муниципального образования Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ст. 36, ч. 4, п. 3 и ст. 43, ч. 1, п. 3.. Порядок подготовки проектов постановлений главы муниципального образования, как и других муниципальных правовых актов, устанавливается уставами муниципальных образований и инструкциями по делопроизводству в местных администрациях.

Муниципальный служащий, ответственный за подготовку проекта постановления главы органа местного самоуправления о выделении земельного участка застройщику для строительства многоквартирного дома, обязан истребовать у застройщика необходимые документы. Далее правовой акт должен пройти процедуру согласования в отделах и комитетах органа местного самоуправления.

Основная цель согласования данного документа - исключение нарушений прав и интересов третьих лиц при осуществлении муниципального контроля за использованием муниципального имущества, а именно - земли. Как это происходит на деле, свидетельствуют обращения граждан, и вопиющий случай нарушения их прав в г. Красноярске демонстрирует то, насколько важна роль органов местного самоуправления в процессе правового сопровождения долевого строительства.

Распоряжением администрации г. Красноярска от 31.03.2015 г. № 836- арх земельный участок по адресу: г. Красноярск, Кировский район, восточнее ДК «Кировский» предоставлен ООО «Красноярец плюс» под строительство десятиэтажного дома. Разрешение на строительство было выдано администрацией г. Красноярска 31.03.2015 г., в тот же день, что и распоряжение о предоставлении земельного участка. До вступления в силу Закона № 214-ФЗ, который мог обезопасить дольщиков от произвола застройщика, оставалось несколько часов. Исходя из этого, складывается впечатление, что даты совпадают не случайно, и спешка была вызвана неформальными договоренностями между застройщиком и представителями власти.

В 2015 году Обществом заключены договоры с подрядными организациями и начато строительство десятиэтажного кирпичного жилого дома. Сдача объекта планировалась в две очереди: срок сдачи секций первой очереди в декабре 2016 года, второй - в декабре 2018 года. Договорные условия со стороны дольщиков были выполнены в полном объеме и в необходимый срок.

В отношении генерального директора ООО «Красноярец плюс» была проведена проверка УВД по Октябрьскому району г. Красноярска по факту мошенничества. В то же самое время, вокруг ООО проводятся активные действия, подводящие его к банкротству. На этот момент вторая очередь - 144 квартиры - даже не была начата. В результате примерно 500 человек по вине застройщика не смогли реализовать право на жилище.

По итогам обращения в органы краевой власти и органы местного самоуправления участники долевого строительства получали формальные ответы со ссылкой на то, что они не попали под действие Закона №214-ФЗ и они должны самостоятельно отстаивать свои права.

В соответствии с ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, застройщик должен предоставить правоустанавливающие документы на земельный участок и градостроительный план земельного участка, чтобы получить разрешение на строительство "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ. Ст.51, ч.7., из чего следует, что получению разрешения предшествует отведение земельного участка под застройку.

Оба документа были выданы ООО «Красноярец плюс» администрацией города за один день до вступления Федерального закона № 214-ФЗ в силу, и они оба были датированы одним числом. Это можно считать обычным совпадением, однако Уполномоченный по правам человека усмотрел в действиях должностных лиц администрации города попытку ООО «Красноярец плюс» избежать ответственности перед инвесторами Уполномоченный по правам человека в Красноярском крае. https://www.ombudsmankk.ru/.

Данный пример демонстрирует, насколько важен вклад органов МСУ в обеспечение защиты законных прав участников долевого строительства. К сожалению, некоторые должностные лица преследуют личную выгоду при исполнении своих обязанностей, от чего страдают простые граждане, находящиеся в менее привилегированном положении. О данной тенденции, хоть и не такой пугающей по сравнению с 2015 годом, свидетельствует и правоприменительная практика: обманутые дольщики часто вынуждены самостоятельно защищать свои права.

2.2 Проблема децентрализации и разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в регулировании долевого строительства

Процессы централизации и децентрализации власти - это явление, которое может нарушить баланс в полномочиях различных уровней власти и негативно повлиять на эффективность управления государством. Разделение полномочий и обязанностей между уровнями власти считается естественным проявлением для любого федеративного государства, однако на практике может существенно различаться в зависимости от рассматриваемой ситуации. При несбалансированном распределении полномочий может возникать ряд проблем, негативно сказывающихся на функционировании органов власти и эффективности предпринимаемых ими мер.

Наиболее болезненным для органов местного самоуправления вопросом является передача полномочий с вышестоящих уровней, поскольку вместе с передаваемыми полномочиями приходят материальные обязательства, требующие наличия ресурсов, в частности финансовых. При этом перечень источников дохода муниципальных бюджетов куда менее обширен, чем на региональном и федеральном уровне. Ситуацию частично компенсируют государственные субсидии и субвенции, однако их размер может не решать проблему финансового обеспечения муниципалитета по данному вопросу целиком. Примером может послужить передача полномочий по обеспечению жильем детей-сирот с уровня региональных органов государственной власти на муниципальный. В 2012 году администрация Омского городского округа не раз оспаривала способ расчета субвенций, после чего решение о передаче полномочий по этому вопросу вернули на региональный уровень Постановление правительства Омской области от 19.12.2012 г. N 284-п «Об отдельных вопросах обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»..

При наличии диспропорции в обязанностях и возможностях муниципальных органов возникает проблема отсутствия рычагов управления, и органы МСУ оказываются беспомощны перед лицом возникших проблем.

Одной из попыток упорядочить сферу вопросов местного значения и полномочий органов МСУ стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако, федеральное законотворчество систематически вмешивается в установленный порядок определения полномочий регионального и муниципального уровня власти, в частности, внося изменения в перечни федерального, регионального и муниципального имущества, которое необходимо для исполнения полномочий органами власти. Результатом таких вмешательств становится массивный объем нормативно-правовых актов, определяющих полномочия различных уровней власти.

Важнейшей проблемой делегированных на муниципальный уровень полномочий является несоответствие между доходами муниципалитетов и объемами расходных обязательств, пришедших с новыми обязанностями. На сегодняшний день складывается практика, при которой значительная часть территориальных образований может прийти к сбалансированности бюджета только за счет дотаций. Логичным действием в подобной ситуации могло бы стать расширение перечня статей дохода местных бюджетов, но исходя из того, что огромное количество муниципальных образований остаются дота- ционными Минфин России. Официальный сайт. Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации за 2017 год. https://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Momtoring_local/results/?id_57=122980- шкогта181уа_о_ге7и11а1акЬ_ргоуебетуа_тот1оп^а_18ро1петуа_те81пукЬ_Ьуиб7Ье1оу_1_те7ЬЪуиб7ке1пукк_о ФоБИеим у 8иЪе, можно сделать вывод, что роста доходов не происходит. Возможно, рост экономик муниципалитетов, приводящий к их большей экономической независимости от вышестоящих органов, представляется опасным для некоторых должностных лиц, находящихся «у руля»: чем самостоятельнее муниципалитеты, тем сложнее ими управлять, а пока они нуждаются в помощи, делать это просто.

Отголоски изменений в степени зависимости органов МСУ от государственной власти можно обнаружить в поправках в Конституцию РФ, среди которых есть коррективы для каждой статьи 8 главы, посвященной местному самоуправлению. Данные поправки являются уникальным прецедентом для Российской Федерации, поэтому на нововведениях, касающихся местного самоуправления, необходимо остановиться подробнее.

Статья 130 главы 8 осталась прежней. Для ч. 1 статьи 131 было прописано дополнение, уточняющее, что структуру органов местного самоуправления население, как и ранее, определяет самостоятельно, но «в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом» Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". Ст.1, п.44.. На территории Российской Федерации в последние годы происходит создание новых муниципалитетов путем объединения и упразднения старых. Такое уточнение можно считать справедливым, если опустить тот факт, что оно очевидно.

Данная статья также дополняется новой частью: «органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом». Такое дополнение существенно ограничивает население муниципалитетов, где данная практика будет применяться, в законном праве на осуществление прямого волеизъявления касательно лиц, занимающих должности в органах МСУ. Однако, это не является новшеством, и данная формулировка позволяет убрать пробел между Конституцией и федеральным законодательством.

Наибольший интерес в рамках вопроса о делегировании полномочий вызывают поправки к статье 132. К изложенным ранее в ч.1 полномочиям органов МСУ было добавлено, что они обязаны «осуществлять в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи» Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". Ст.1, п.45.. Ч.2 дополнена типами нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми органы МСУ наделяются государственными полномочиями: федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации. Помимо этого, в статье 132 появляется новая часть 3, согласно которой «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". Ст.1, п.45., что интуитивно понятно для любого человека, знакомого с системой власти в России.