Совершенствование практики исполнения контрактов в сфере закупок

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра государственного, муниципального управления и экономической безопасности

Ростовский Государственный Экономический Университет

Совершенствование практики исполнения контрактов в сфере закупок

Лепетикова Ирина Юрьевна,

к.юр.н., доцент

Микаелян Дмитрий Сергеевич,

магистрант

АННОТАЦИЯ

В настоящей статье рассматривается ряд основных нюансов и нововведений с точки зрения практики применения норм Закона о контрактной системе в сфере закупок при исполнении контрактов, заключенных в соответствии с его положениями и непосредственно обсуждается комплекс мер, предусмотренных законом и направленных на достижение заданных результатов по контракту. Описываются ситуации, связанные с применением обязательной экспертизы результатов исполнения контракта, созданием приемочной комиссии, применением права на одностороннее расторжение контракта, обнаружением недостоверных сведений в заявке участника закупочной процедуры, расчетом штрафных санкций и пени при исполнении контрактов, обеспечением исполнения обязательств по контрактам в виде банковских гарантий, заключением контракта при уклонении победителя торгов.

Ключевые слова: контрактная система, государственные закупки, исполнение контракта, штрафные санкции, экспертиза.

ABSTRACT

This paper discusses some basic nuances and innovations from the point of view of practice of application of norms of the Law on the contract system in procurement when the contract is concluded in accordance with its provisions and directly discusses the set of measures provided by law and aimed at achieving the desired results under the contract. Describe a situation related to the application of the compulsory examination of results of execution of the contract, the establishment of the acceptance Commission, the application of the law on the unilateral termination of the contract, the discovery of false information in the application of the participant of the procurement procedure, calculation of penalties and interest in the performance of contracts, enforcement of contractual obligations in the form of Bank guarantees, conclusion of the contract in evasion of the winner of the auction.

Key words: contract system, public procurement, contract execution, penalties, examination.

Актуальность исследуемой темы неоспорима, учитывая, Закон о контрактной системе сфере закупок при исполнении контрактов еще достаточно новый, и на практике продолжают возникать определенные вопросы применения. В частности, следует уделить особое внимание исполнению контрактов в сфере закупок, устранению недостатков в этой части.

Проблемы госзакупок сегодня находятся под пристальным вниманием государства, СМИ, общественности. Многие отмечают сложность и запутанность законодательства, акцент на цену при выборе победителя, отсутствие целостной системы контроля за всеми стадиями закупок, имеющиеся коррупционные риски, а также факты недобросовестных действий со стороны заказчиков и исполнителей.

Работа контрольно-счетных органов направлена не только на выявление нарушений при осуществлении госзакупок, но и на проведение мониторинга в указанной деятельности. Результатом исследований являются поправки в действующие Законы либо подготовка принципиально новых, призванных найти компромиссные решения для минимизации негативного эффекта от нецелевого использования бюджетных средств.

Таким образом, система госзакупок продолжает совершенствоваться, существующие проблемы постепенно устраняются путем мониторинга действующего законодательства и его применения. В настоящий момент в Госдуме рассматривается еще ряд поправок к 44-ФЗ и 223-ФЗ, которые призваны сделать закупки госкорпораций и контрактную систему еще более открытыми.

Вступивший с 1 января 2014 года Закон о контрактной системе (ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») одним из своих принципов установил ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность осуществления закупок.

Комплекс мер, предусмотренных законом и направленных на достижение заданных результатов по контракту, также был значительно расширен. Одним из наиболее важных является введение обязательной экспертизы результатов исполнения контракта. В большинстве случаев она может быть проведена внутренними силами заказчика. Но при этом за последним абсолютно для всех закупок сохраняется право проведения экспертизы исполнения контракта с привлечением независимых экспертов, экспертных организаций. Выдаваемое ими экспертное заключение по результатам исполнения контракта должно быть объективным, обоснованным и соответствовать законодательству РФ. При выявлении нарушений исполнения контракта эксперты вправе давать предложения об устранении данных нарушений, в том числе с указанием срока их устранения. Данный срок при этом не должен нарушать условия самого контракта. Результаты такой экспертизы и рекомендации экспертов при приемке заказчик обязан учитывать.

В некоторых случаях проведение такой внешней экспертизы обязательно. Список упомянутых случаев был значительно сокращен изменениями, внесенными в Закон о контрактной системе Федеральным законом от 04.06.2014 N 140-ФЗ. Теперь в него входят только случаи закупки у единственного поставщика по 13 основаниям [2].

В остальных случаях закупок у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя привлечение экспертов в настоящее время не является необходимым. Отмена обязательного применения нововведения Закона о контрактной системе о привлечении внешних экспертов, экспертных организаций для большинства оснований проведения прямых закупок позволила реально осуществлять закупки без искусственных ограничений и дополнительных затрат на такие экспертизы. Из списка обязательных для экспертиз контрактов были исключены закупки печатной и электронной литературы, по результатам несостоявшихся процедур с одним участником, на преподавательские услуги, для ликвидации последствий аварии, оказания услуг по осуществлению авторского контроля за разработкой проектной документации объекта капитального строительства, проведению авторского надзора за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объекта капитального строительства соответствующими авторами, заключения договора энергоснабжения или договора купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии.

Другой мерой, направленной на достижение прозрачности и открытости по результатам исполнения контракта, является установление в Законе о контрактной системе в сфере закупок требований к приемочной комиссии. Если она формируется, то должна состоять не менее чем из пяти человек. В настоящий момент закон предоставил заказчику выбор и не требует обязательного создания такой комиссии. Хотя с точки зрения объективности и прозрачности осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд такую обязанность стоило бы предусмотреть как минимум начиная с некоторой пороговой суммы, например, 500 тыс. руб.

В качестве защитной меры от недобросовестных исполнителей по контракту при нарушении его исполнения законом дано право на одностороннее расторжение контракта. Эта норма симметрична и для контрагента. Но для ее применения соответствующие положения должны быть предусмотрены контрактом. В результате такого расторжения данный поставщик, исполнитель, подрядчик включаются в реестр недобросовестных поставщиков [2].

Однако данная норма на практике имеет и обратный эффект. В случае неоднократного неисполнения условий контракта заказчик вправе в одностороннем порядке расторгнуть контракт. При этом в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе в сфере закупок для продолжения получения услуг или работ заказчик должен провести процедуру закупки заново. Прямо предусмотрено, что это должно быть сделано запросом предложений. По времени, с учетом изменений в план-график, при достаточном количестве участников такая процедура займет около 3 недель. В менее благополучном случае -- от месяца и более. Такая ситуация недопустима при таких закупках, как продукты питания, уборка, вывоз мусора, эксплуатационное, медицинское обслуживание.

Из описанной ситуации есть несколько выходов. В случае потребности в данных услугах в небольшом объеме на время проведения повторной процедуры заказчик вправе заключить контракт с любой организацией по своему выбору на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 или п. 5 ч. 1 ст. 93 (только для государственных или муниципальных учреждений культуры, уставными целями деятельности которых являются сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, а также государственных или муниципальных учреждений (зоопарк, планетарий, парк культуры и отдыха, заповедник, ботанический сад, национальный парк, природный парк, ландшафтный парк, театр, учреждение, осуществляющее концертную деятельность, телерадиовещательное учреждение, цирк, музей, дом культуры, дворец культуры, клуб, библиотека, архив), государственных или муниципальных образовательных организаций) [1]. При этом следует учитывать, что данные контракты законодательно ограничены как по сумме самого контракта 100 (400) тыс. руб. соответственно, так и по совокупной стоимости контрактов, заключенных по выбранному основанию. Для потребности, превышающей имеющиеся ограничения, заказчик оказывается в безвыходном положении в отсутствие на неопределенный период времени необходимых для жизнедеятельности товаров, работ, услуг.

Ранее действовавшим законодательством о закупках (94-ФЗ) данная ситуация была разрешима. Нормами Закона предусматривалось право заказчика заключить контракт с участником, занявшим второе место в процедуре закупки, на весь недовыполненный объем по контракту. Однако современное закупочное законодательство (44-ФЗ) данную возможность не сохранило, вследствие чего образовались условия для активной работы недобросовестных поставщиков. Решение данного вопроса представляется возможным двумя способами:

-- отнесение соответствующих случаев в перечень закупок у единственного источника (возможно с уведомлением федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок) в объеме, необходимом для проведения конкурентной процедуры;

-- дополнение норм закона возможностью заключения контракта с участниками, занявшими второе и последующие места при проведении конкурентной процедуры, при их согласии на оставшийся объем товаров, работ, услуг по контракту.

Также положениями Закона о контрактной системе в сфере закупок предусмотрена обязанность заказчика принять решение об одностороннем расторжении контракта, если в ходе его исполнения установлено, что исполнитель не соответствует установленным документацией о закупке требованиям к участникам закупки или предоставил недостоверную информацию о своем соответствии таким требованиям, что позволило ему стать победителем определения поставщика (ст. 95). В этом случае поставщик также включается в реестр недобросовестных поставщиков.

Однако совокупность положений Закона о контрактной системе, включающая порядок проведения конкурентных процедур, заключения и исполнения контракта, отложила момент возможности применения мер заказчиком в случае обнаружения недостоверных сведений в заявке участника. Эта ситуация невольно способствует сбою в обеспечении государственных и муниципальных нужд, удовлетворение которых является основной задачей и целью действующего закупочного законодательства.

Обращаясь к практике, необходимо констатировать наличие в настоящее время на рынке достаточно большого количества компаний, для которых выигрыш в торгах важнее качества исполнения. Такой участник, подавая заявку на участие в закупке, зачастую указывает в своем предложении товар и характеристики, соответствующие товару, предусмотренному документации о закупке только «на бумаге». В этой ситуации заказчик для доказательства обнаруженных недостоверных сведений о предлагаемом товаре должен получить подтверждающие документы у производителя или его представителя (согласно практике рассмотрения жалоб, в ФАС). Срок их получения ограничен сроком рассмотрения заявок участников закупки, при котором возможен отказ в допуске заявке, содержащей недостоверные сведения о предлагаемых товарах, работах, услугах. По истечении этого периода заказчик обязан допустить заявку такого участника до процедуры осуществления закупки. Такой участник, став победителем, заключает контракт и только на этапе приемки результатов исполнения контракта показывает фактическое несоответствие поставленного товара требованиям контракта. В этом случае расторжение контракта для заказчика приводит к отсутствию необходимого заказчику товара для осуществления его прямых функций, т.е. без обеспечения государственной или муниципальной нужды.

Действовавшее в 2013 году законодательство о закупках (94-ФЗ) предусматривало отстранение от участия в размещении заказа заявки на любом этапе проведения процедуры, а также отказ от заключения контракта при обнаружении в заявке недостоверной информации как по предмету закупки, так и по участнику и его соответствию требованиям документации о закупке. В связи с этим описанной ситуации не возникало. Недостоверность любых сведений, представленных участником, могла быть пресечена на любом этапе размещения заказа. В тексте Закона о контрактной системе (44-ФЗ) остались только положения об отстранении заявки от участия в процедуре определения поставщика, отказе от заключения контракта и одностороннем расторжении контракта только в случае обнаружения недостоверной информации об участнике. На недостоверную информацию о предмете закупки эти положения в 44-ФЗ распространяются только на этапе рассмотрения заявок (для аукционов -- только первых частей заявок) [1].

Важным аспектом, который должен оказать положительное влияние на качество исполнения контрактов, являются нормы, предусматривающие новый порядок расчета штрафных санкций и пени. Увеличен их размер. Постановлением Правительства от 25 ноября 2013 года N 1063 установлены четкие формулы расчета штрафных санкций, пени, неустоек и случаи их применения [3].

Так, просрочка исполнения обязательств наказывается начислением пени от объема неисполненной части контракта за каждый день просрочки по ставке, зависящей от срока просрочки. Если просрочка составила не более половины срока исполнения контракта (0,5S, где S -- срок исполнения контракта), то пеня определяется как 0,01 ставки рефинансирования (на сегодня это 8,25 x 0,01 = 0,0825%, что больше, чем 1: 300 = 0,0275, т.е. в 3 раза). Если просрочка составит от 0,5S до 1S -- пеня будет уже в 2 раза больше, т.е. 0,165%, более срока исполнения контракта -- 0,2475%.

Штраф за нарушение исполнения условий контракта установлен в зависимости от стоимости контракта:

а) 10 процентов цены контракта в случае, если цена контракта не превышает 3 млн. руб.;

б) 5 процентов цены контракта в случае, если цена контракта составляет от 3 млн. руб. до 50 млн. руб.;

в) 1 процент цены контракта в случае, если цена контракта составляет от 50 млн. руб. до 100 млн. руб.;

г) 0,5 процента цены контракта в случае, если цена контракта превышает 100 млн. руб.

При этом для заказчика такой штраф меньше и составляет 2,5%, 2%, 1,5% и 0,5% соответственно.

Такое изменение размеров и подхода к штрафным санкциям и пеням непременно положительно скажется на качестве исполнения контрактов. При этом размер пени требует еще больших размеров и дифференцированного подхода, чтобы избежать ситуации, в которой поставщику выгоднее задержать исполнение контракта и заплатить штраф, чем понести дополнительные затраты на ускорение исполнения контракта, чтобы успеть его исполнить вовремя. При этом есть целый ряд направлений закупок, в которых просрочка исполнения обязательств поставщика критична с точки зрения функционирования заказчика. Например, поставка продуктов питания в учебные заведения, которая обязана производиться ежедневно. К таким контрактам можно также отнести вывоз мусора, уборку, оказание медицинской помощи, проведение мероприятий [3].

Еще одним интересным новшеством законодательства о контрактной системе является реестр банковских гарантий. Закон, как и ранее, разрешил устанавливать требование предоставления обеспечения исполнения контракта при его заключении. В большинстве случаев это даже не право, а обязанность заказчика (ч. 1, 2 ст. 96).

В предшествующие годы заказчики получали значительное количество поддельных банковских гарантий. По данным статистики, еще в конце 2012 года объем поддельных банковских гарантий достигал 80%. Законом о контрактной системе в сфере закупок введена норма о реестре банковских гарантий, которая в полной мере заработала с 1 апреля 2014 года.

На практике заказчик теперь защищен от поддельной банковской гарантии. Но на сегодняшний день обнаружились новые две проблемы: ужесточение в банковской сфере и, как следствие, банки увеличили сроки рассмотрения заявок на предоставление банковской гарантии. Также многие банки отказываются давать банковские гарантии на долгий срок, что не позволяет компаниям участвовать в закупках, предусматривающих долгий срок исполнения, или в которых обеспечение контракта должно распространяться на гарантийные обязательства [5].

Стоит также учитывать, что новое законодательство в сфере закупок требует новых знаний не только от заказчиков, организующих закупки, но и от его участников. В связи с недостаточным уровнем их компетенции, к сожалению, многие поставщики только после победы в процедуре закупки начинают заниматься обеспечением их исполнения. В результате не успевают его предоставить и становятся уклонистами от заключения контракта. Остается надеяться, что это только вопрос переходного периода [5].

С другой стороны, уклонение победителя от заключения контракта в соответствии с новыми требованиями Закона о контрактной системе в сфере закупок становится проблемой не только поставщика, но и заказчика. В такой ситуации последний оказывается заложником непредусмотрительности поставщика и не получает необходимый ему для своей деятельности контракт. В настоящее время нормы Закона позволяют в ряде случаев заключить контракт с участником, занявшим в закупочной процедуре 2 место, и то только по его желанию. Отсутствие для него обязанности заключить контракт, а также соответствующей возможности для последующих участников делает заказчика заложником обстоятельств, которые от него не зависят. При этом ответственность за полноту и своевременность обеспечения государственных и муниципальных нужд остается на заказчике. Вместе с тем существует справедливое мнение, что заключение контрактов со вторым и последующими участниками при уклонении первого не может сопровождаться удержанием обеспечения заявки во избежание долговременного блокирования средств при добросовестном заключении контракта победителем.

исполнение контракт закупка

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Федеральный закон N 44-ФЗ от 5 апреля 2013 г. (с измен.) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СПС «КонсультантПлюс».

2. Федеральный закон N 223-ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // СПС «КонсультантПлюс».

3. Постановление Правительства РФ от 21 июня 2012 г. N 616 «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме» // СПС «КонсультантПлюс».

4. Распоряжение Правительства РФ от 31 октября 2013 г. N 2019-р «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)» // СПС «КонсультантПлюс».

5. Кичик К.В. Законодательство России о государственных (муниципальных) закупках: состояние и перспективы (лекция в рамках учебного курса «Предпринимательское право») // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2012. N 1; СПС «КонсультантПлюс».

Размещено на Allbest.ru