Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования "Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"

Юридический факультет

Кафедра финансового права

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему «Проблема определения субъективных пределов преюдициальной связи судебных актов в административном судопроизводстве»

Выполнил: Студент 2 курса

группы МПР181 Зубилина М.А.

Научный руководитель:

Профессор, д.ю.н., Ильин А.В.

Санкт-Петербург 2020

Содержание

преюдициальный неопределенный судебный защита

Введение

1. Формулировка ч.2 ст.64 КАС РФ как законодательная новелла в процессуальном праве

1.1 Место государственных органов в установлении преюдициальной связи с применением ч.2 ст.64 КАС РФ

2. Роль понятия «неопределенный круг лиц» при определении субъективных пределов

2.1 Граждане как «лица, в отношении которых установлены обстоятельства» в соответствии с ч.2 ст.64 КАС РФ

2.2 Право подачи иска в защиту неопределенного круга лиц на основании статьи 40 КАС РФ

2.3 Неопределенный круг лиц как особый статус истца и как сфера распространения законной силы судебного решения при оспаривании нормативного правового акта

2.4 Персонификация субъектов при распространении действия судебного решения в защиту неопределенного круга лиц

Заключение

Список использованных источников

Введение

Преюдициальность является одним из свойств законной силы судебного решения и означает, что суды обязаны принять без проверки доказательств фактические обстоятельства, ранее установленные вступившим в законную силу судебным решением по другому делу, в котором участвуют те же лица. Исходя из этого определения, преюдициальность имеет объективные и субъективные пределы. Объективные пределы преюдициальности относятся к фактическим обстоятельствам, установленным вступившим в законную силу решением или приговором суда. Свойство преюдициальности гарантирует реализацию принципа правовой определенности при помощи определения субъективных и объективных пределов. Субъективные пределы преюдициальности означают, что в обоих делах участвуют одни и те же лица. При этом не имеет значения, что в первом и втором споре истец и ответчик могут поменяться местами. Точно также третье лицо может стать ответчиком, а ответчик - истцом.

Одним из важных принципов любого вида судопроизводства, который реализуется при помощи определения субъективных пределов, является принцип процессуальной экономии. При идентичном составе лиц, участвующих в деле, суд не дает заново оценку всем обстоятельствам дела, которые были выяснены ранее в суде между теми же лицами. При этом косвенно соблюдается принцип правовой определенности, так как суд, не осуществляя переоценку доказательств, не создает противоречащую судебную практику для одних и тех же лиц.

КАС РФ, в отличие от остальных процессуальных кодексов, вводит дополнительное расширение субъективных пределов. Если в ГПК РФ и АПК РФ устанавливается общая формулировка, что это «…те же лица…», то в ч.2 ст.64 КАС РФ субъективные пределы сформулированы совершенно иначе: «…лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства».

КАС РФ не дает определения лиц, относящихся к категории лиц, в отношении которых установлены обстоятельства. В п. 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 (далее - Постановление Пленума №36) разъяснено, что при применении данной правовой нормы нужно исходить из того, что под лицами, относящимися к категории лиц, в отношении которой установлены названные выше обстоятельства, понимаются, в частности, органы государственной власти, входящие в единую систему государственных органов (например, налоговые органы, таможенные органы и т.п.), должностные лица соответствующей системы государственных органов. Таким образом, видится важным вопрос понимания единой системы государственных органов с точки зрения процессуального статуса, а также вопрос распространения преюдициальной связи судебных актов в системе государственных органов.

Но надо отметить, что суды в практике распространяют цитируемую формулировку Постановления Пленума №36 не только на органы государственной власти, но и на граждан. Связано это все же скорее не с преюдициальностью, а с обязательностью, а потому в случае оспаривания нормативного правового акта действие такого судебного решения может распространяться на неопределенный круг лиц в том смысле, в каком обозначаются пределы действия обязательности судебного решения, и поэтому любой гражданин может ссылаться на выводы суда об оспоренном нормативном правовом акте, если есть такая необходимость и предпосылки.

Но неопределенный круг лиц может фигурировать не только в качестве указания на кого распространять обязательность судебного акта, но также быть самостоятельным истцом, поэтому отдельным вопросом в рамках расширения субъективных пределов необходимо исследовать такое понятие, как неопределенный круг лиц. И в ГПК РФ, и в АПК РФ есть возможность предъявлять иски в защиту неопределенного круга лиц, но нигде эта структурная единица не имеет такого значения, как в КАС РФ. Поскольку в рамках КАС РФ оспариваются нормативные и ненормативные правовые акты, проверяется их законность, то преюдициальность таких решений суда имеет особое значение для лиц, которые хотят использовать решение суда для подтверждения нарушения своих прав и персонифицировать в связи с этим себя из числа неопределенного круга лиц.

В связи с вышеизложенным, основная цель работы - выявить смысл и значение расширения субъективных пределов на основании КАС РФ в отношении государственных органов и неопределенного круга лиц. Объектом выпускной квалификационной работы является процессуальный статус субъектов КАС РФ. Предмет исследования - распространение преюдициальности судебных актов на различных субъектов.

В соответствии с целью были поставлены следующие задачи:

1. Сопоставить институт преюдиции по аналогии с ГПК РФ и АПК РФ, выявить схожие черты и недостатки, которые нуждаются в корректировке применительно к КАС РФ;

2. Определить процессуальный статус государственных органов и должностных лиц при преюдициальности решения суда с их участием;

3. Разграничить неопределенный круг лиц как гипотетического истца и как сферу действия законной силы судебного решения;

4. Определить соотношение субъективных пределов преюдициальности с соблюдением принципа состязательности в рамках административного судопроизводства.

Преюдициальность судебных актов является проблемным и дискуссионным институтом в процессуальном праве, поскольку законодательные формулировки не всегда позволяют применять данное свойство законной силы судебного решения так, как это предположительно задумывалось законодателем. Нередко преюдиция становится инструментом злоупотребления, о чем в юридических профессиональных сообществах ведутся дискуссии. В связи с этим особую значимость приобретают судебные решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов, поскольку преюдициальность таких судебных решений распространяется на широкий круг лиц и правоотношений.

Таким образом, есть необходимость в том, что часть работы будет рассматриваться через призму интерпретативной теории Р.Дворкина. Сущность данного метода заключается в том, что реальный смысл властных предписаний (правовых норм) обнаруживается через их встраивание в логику повседневной деятельности. В соответствии с этой теорией, толкование права заключается именно во встраивании толкуемого правового текста (норм закона, аргументов прецедентного решения и т.п.) в эту цельную и продуманную логику, которая включает в себя общепризнанные принципы, предшествующее законодательство и судебную практику, господствующую в обществе мораль и мнение юридического сообщества. «Редко, когда объектом споров между юристами служит сама по себе словесная формулировка той или иной нормы -- как правило, споры возникают о смысле, который следует вложить в толкуемую норму, что на практике означает не поиск мифической воли законодателя (хотя такой аргумент и может выдвигаться в споре, чтобы прикрыть чье-то субъективное мнение), а поиск адекватного места предлагаемому варианту толкования в структуре убеждений и ценностей, господствующих в обществе. Иными словами, задачей юриста в суде является не историческое исследование того, о чем думал создавший норму законодатель, а убеждение судьи и других участников процесса в том, что предложенное толкование наиболее подходит целям действия этой нормы в правопорядке и в обществе» Дворкин Р. Империя права // Известия ВУЗов. Правоведение. 2013. №3 (308). С. 195-228. Пер. изд.: Dworkin R. Law's Empire. Cambridge, Mass., 1986. P. vii-x, 1-44;. Таким образом, представляется логичным анализ через практику и вывод критериев для определения субъективных пределов преюдиции с помощью метода интерпретативной теории права через судебную практику.

1. Формулировка ч.2 ст.64 КАС РФ как законодательная новелла в процессуальном праве

1.1 Место государственных органов в установлении преюдициальной связи с применением ч.2 ст.64 КАС РФ

Появившуюся в ч.2 ст.64 КАС РФ оговорку о том, что обстоятельства, установленные в суде, распространяются на лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства, можно считать законодательной новеллой. В других процессуальных кодексах аналогичной конструкции не предусмотрено.

В абз.2 п.26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 №36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (далее - Постановление Пленума №36) даются пояснения в отношении рассматриваемой формулировки, в частности, сказано, что при применении данной правовой нормы нужно исходить из того, что под лицами, относящимися к категории лиц, в отношении которой установлены названные выше обстоятельства, понимаются, в частности, органы государственной власти, входящие в единую систему государственных органов (например, налоговые органы, таможенные органы и т.п.), должностные лица соответствующей системы государственных органов Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 №36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // «Российская газета», № 222, 03.10.2016..

В связи с этой формулировкой и позицией Верховного Суда возникают следующие вопросы:

1. Что понимается под единством органов государственной власти? Чем оно установлено и из чего следует? Исходя из формулировки Пленума, единство подразумевается в силу территории или на основании структурных подразделений государственного органа?

2. Если идет речь о должностных лицах, то должностные лица считаются как самостоятельные субъекты или же они выражают волю государственной власти?

Что касается проблемы единства государственных органов дискуссии ведутся давно, так как данная формулировка в Конституции присутствует, а законодательное определение отсутствует, вследствие чего возникают проблемы в применении этого понятия. Здесь надо также указать, что в п. «г» ч.1 ст.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 27.02.2020) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» присутствует формулировка не «единство системы государственных органов», как указывается в Постановлении Пленума №36, а формулировка «единство системы государственной власти», которая указана в ст.77 Конституции РФ и которая в данном специальном ФЗ употребляется как принцип деятельности органов. Можно согласиться с попыткой разграничения данных похожих терминов, однако это не облегчает задачу более конкретного понимания и применения в части преюдициальности судебных актов при участии государственных органов.

В литературе можно встретить различные формулировки выражения данной проблемы. Например, А.М.Безруков пишет о том, что «различия в компетенции государственных (муниципальных) органов обусловливают различия в количестве и содержании прав и обязанностей данных органов, что приводит к необходимости признания самостоятельного процессуального статуса за каждым из них» Безруков А.М. Преюдициальная связь судебных актов. "Волтерс Клувер", 2007. - с.38. Но и тут нет четкого понимания, опять же, насколько сильно мы должны «дробить» структуру каждого государственного органа, каким должен быть самый маленький элемент этой системы, чтобы мы признали за ним процессуальную самостоятельность и при распространении преюдиции говорили бы, что это другой субъект?

Е.С.Смагина в своей работе соглашается с выводом о самостоятельном процессуальном статусе и добавляет, что «необходимость закрепления непосредственного участия и, следовательно, наделения публично-правовых образований процессуальной правоспособностью, в частности административной процессуальной, обусловлена: во-первых, созданием для граждан и организаций дополнительных гарантий реализации права на судебную защиту при определении административного ответчика; во-вторых, обеспечением надлежащей реализации права на судебную защиту для самих публично-правовых образований» Смагина Е.С. Участие государственных органов и органов местного самоуправления в административном судопроизводстве // Мудрый Юрист URL: https://wiselawyer.ru/poleznoe/80045-uchastie-gosudarstvennykh-organov-organov-mestnogo-samoupravleniya-administrativnom (дата обращения: 18.02.2020)..

Безусловно, идея о самостоятельном процессуальном статусе является существенной, но обоснование необходимости этого статуса не видится достаточно убедительным. Реализация права на судебную защиту между гражданами и организациями и отсутствие самостоятельного процессуального статуса публично-правовых образований напрямую не соотносятся, так как дела все равно подлежат рассмотрению, а автор в цитируемой работе не привела цепочку зависимости, при которой гарантия реализации этого права была бы выше при наличии самостоятельного процессуального статуса.

Мысль о самостоятельном процессуальном статусе публично-правовых образований нередко проскальзывает в литературе, однако есть проблема с тем, какую именно структурную единицу мы будем наделять самостоятельным статусом. И здесь возникает тезис о том, что нельзя путать публично-правовое образование с отдельным органом, поскольку выше было проведено разделение этих двух терминов, а преюдиция судебных решений, исходя из предполагаемой логики Верховного Суда, зависит от того, что перед нами - публично-правовое образование или орган государственной власти, в той мере, в которой подсистема зависит от системы. И в данном случае важна именно система, поскольку при распространении преюдициальности на подсистему будет нарушать целостность и равномерность системы.

В своей работе С.А.Алехина проводит разграничение между государственным органом и публично-правовым образованием: «Собственно публично-правовое образование может вступать в разнообразные правоотношения только посредством уполномоченных органов, которые оно и создает с этой единственной целью и наделяет их соответствующей компетенцией. Таким образом, каждый орган является выразителем интересов публично-правового образования в той или иной сфере (экономической, политической, налоговой, таможенной, образовательной и др.)» Алехина С.А. К вопросу о правоспособности публично-правовых образований в административном судопроизводстве // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. - 2016. - №5. - С.7. Соответственно, разные органы государственной власти, осуществляя разные функции, могут быть объединены публично-правовым образованием, интересы которого они выражают.

В административном судопроизводстве публичное образование с помощью органа государственной власти в каждом процессе участвует либо в роли истца, либо в роли ответчика. И нередко возникают сложности с тем, что публичный орган меняет свою структуру, упраздняется какой-то орган или вообще передаются полномочия от одного к другому. Нередко можно наблюдать неопределенность в полномочиях, из-за чего становится затруднительным обращение в государственные органы вне суда, не говоря уже о направлении искового заявления. В связи с этим порядком возникает двоякая ситуация, вроде бы на первый взгляд кажется, что этот механизм защищает более «слабую сторону» в лице граждан, так как они могут не понимать, к какому органу обращаться, в силу низкого уровня правовой грамотности. Но не возникает ли ситуации, что при таком механизме государственный орган оказывается более слабой стороной и недостаточно может себя защитить в силу такого механизма?

В части 1 статьи 43 КАС РФ говорится о том, что если исковое заявление подано не в тот орган, проще говоря, если мы думали о том, что необходимые нам полномочия принадлежат одному органу, а на самом деле их перебросили на другой, то с нашего согласия ответчик будет заменен с ненадлежащего на надлежащего. А если государственный орган был расформирован, то и это предусмотрено - в части 1 статьи 44 КАС РФ сказано, что производится замена на правопреемника, иными словами на того, кому переданы полномочия этого органа. Несмотря на то, что преюдициальность в целом распространяется на правопреемников в силу самой сущности правопреемства, такой случай с государственными органами отдельно оговорен, возможно, для создания дополнительных гарантий. К тому же, если орган расформирован и не определен правопреемник в обязанностях и полномочиях органа, то на основании статьи 191 КАС РФ производство по делу может быть приостановлено.

На основании всего этого возникает следующий вопрос - а можно ли при таких условиях однозначно определить слабую сторону и действительно ли все описанные гарантии в отношении граждан при участии государственных органов направлены на уравновешение статусов в процессе? Здесь будет уместным рассмотреть принцип состязательности и равноправия сторон и его соблюдение в данной ситуации.

Согласно п.1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 №36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику. То есть, с одной стороны выступает орган государства или должностное лицо, которое наделено определёнными властными полномочиями, другая сторона представлена гражданином или организацией, которые такими полномочиями не обладают.

В российской юридической науке существует точка зрения, которая говорит о том, что «с точки зрения доказательственного права преюдиция является ограничением принципа состязательности» Ильин А.В. К вопросу о содержании преюдициальности - свойства законной силы судебного решения // Закон. 2015. № 3. С. 76. Обоснование этого довода видится вполне логичным, поскольку автор такого утверждения выводит доказательства тезиса из ч.2-4 ст.69 АПК РФ и ч.2-4 ст.61 ГПК РФ, где речь идет о том, что устанавливается запрет для лиц, участвующих в деле, доказывать обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, если при новом рассмотрении дела участвуют те же лица, а для судов, соответственно, запрет устанавливать наличие или отсутствие этих обстоятельств. В административном судопроизводстве ограничение в доказывании может сказываться не только на общем принципе состязательности, но и на статусе участвующих в деле лиц.

Между тем, на практике не всегда легко сказать о полномочиях того или иного органа государственной власти. Иногда суду приходится разбираться в вопросах разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами. Верховный Суд в апелляционном определении Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 01.03.2017 N 44-АПГ16-54 // URL: https://legalacts.ru/sud/apelliatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-01032017-n-44-apg16-54//#100033 (дата обращения: 23.02.2020) по поводу полномочия на включение в реестр объекта культурного наследия довольно сложно рассуждал о том, кому же принадлежит такое полномочие, исходя из того, что решение этого вопроса находится в совместном ведении федерации и субъектов. В итоге Суд пришел к выводу, что «финальное слово» за федерацией. На основании этого можно сказать о том, что следует учитывать при решении вопроса о преюдиции уровень публичной власти, органы которой участвуют в процессе.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать предварительный вывод, что преюдициальность судебных актов в отношении государственных органов зависит от характера оспариваемого акта, нормативный он или нет, и от уровня конкретного органа в публичной власти. А поскольку характер издаваемого акта напрямую зависит от уровня государственного органа, то можно сказать, что преюдициальность зависит от уровня оспариваемого акта.

Если принимать во внимание предположительный довод, изложенный выше, то видится логичным вывод о том, что при признании нормативного акта, изданного органом в рамках его полномочий, не действующим законная сила такого судебного решения будет распространяться на подразделения, которые ниже в системе органов. На органы выше не будет распространяться по той причине, по которой акты нижестоящих органов не должны противоречить актам вышестоящих органов. Такая же логика действует и в отношении законодательства. В случае оспаривания акта органа уровня субъекта РФ можно распространять преюдициальность на аналогичный уровень в другом субъекте, но при условии, что органы входят в одну систему, как, например, с ФНС. Если органы не входят в одну систему, например, финансовые органы субъектов РФ, то тогда данный довод работать не будет.

2. Роль понятия «неопределенный круг лиц» при определении субъективных пределов

2.1 Граждане как «лица, в отношении которых установлены обстоятельства» в соответствии с ч.2 ст.64 КАС РФ

Иногда суд относит к категории лиц, в отношении которых установлены обстоятельства, не только государственные органы, но и самих граждан. Какие именно граждане будут подпадать под данную формулировку, можно вывести из предмета судебной деятельности и особенности законной силы судебного решения в административном судопроизводстве.

Учитывая вывод предыдущего параграфа, необходимо проанализировать особенности включения граждан в формулировку ч.2 ст.64 КАС РФ в зависимости от оспариваемого акта. Так как особенности законной силы судебного решения зависят от того, нормативный или ненормативный правовой акт был оспорен, а предметом судебной деятельности в административном судопроизводстве является проверка законности, которая связана с нормативными правовыми актами и ненормативными правовыми актами, то распространение вывода о преюдиции в отношении государственных органов на граждан видится логичным.

Например, в судебной практике есть решение Решение Верховного Суда РФ от 09.10.2015 № АКПИ15-885 // URL: https://legalacts.ru/doc/reshenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-09102015-n/#100026 (дата обращения: 24.02.2020), в котором гражданин подает иск об оспаривании методических рекомендаций по предоставлению субсидий, исходя из которых он не имеет право на них, а суд ссылается на другое решение суда, которое было так же по иску конкретного лица в силу действия законной силы судебного решения согласно п.4 ч.1 ст.128 КАС РФ. В данном решении суда методические рекомендации были определены как нормативный акт, исходя из признаков, соответственно, в силу специфики данного спора, решение о признании нормативного акта не действующим будет распространяться на неопределенный круг лиц, поскольку одним из признаков нормативного правового акта является его обязательность исполнения для неопределенного круга лиц. В связи с этим неопределенный круг лиц, на который распространяется решение суда о признании нормативного акта не действующим, также попадает под формулировку «лица, в отношении которых установлены обстоятельства».

Необходимо указать на то, что в случае оспаривания ненормативного акта данная логика так же применима, несмотря на отсутствие специальной нормы, но по другой причине. Признаки ненормативного акта на законодательном уровне не закреплены. Сформулированные признаки ненормативного правового акта встречаются только в решении суда Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа
от 25 мая 2006 г. №А33-25405/2005-Ф02-2320/06-С1 // СПС «Гарант.Ру», URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/21559436/#ixzz6GlHcYKj5 (Дата обращения: 15.03.2020), где Федеральный арбитражный суд поднимает проблему отсутствия признаков ненормативного правового акта (с 2006 года данная проблема так и не получила закрепления на законодательном уровне). В итоге он формулирует их сам, говоря о том, что если нормативный правовой акт обязателен для неопределенного круга лиц, то ненормативный правовой акт, основываясь на нормативном правовом акте, издает властное предписание для конкретных лиц или группы лиц.

Таким образом, формулировка Постановления Пленума №36 недостаточно точная, поскольку говорит только о государственных органах, а группы лиц или неопределенный круг лиц не указываются, вследствие чего не очень ясно, как толковать данное разъяснение Постановление Пленума №36. Если говорить о том, что под формулировкой ч.2 ст.64 КАС РФ необходимо понимать только государственные органы, ответ не будет логичным, так как видится логичным включение в эту формулировку неопределенного круга лиц или группы лиц в силу специфики оспаривания нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов. В связи с этим выводом необходимо рассмотреть во второй главе данной работы особенности участия неопределенного круга лиц в административном судопроизводстве.

2.2 Право подачи иска в защиту неопределенного круга лиц на основании статьи 40 КАС РФ

В законодательстве и, в целом, российской юридической науке нет единого определения понятию «неопределенный круг лиц». Поэтому представляется возможным привести определение только из судебной практики Обзор судебной практики по делам, связанным с обращениями прокурора в суд общей юрисдикции в порядке ст. 45 ГПК РФ от 6 декабря 2016 // СПС «Гарант.Ру», URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/36043456/ (Дата обращения: 15.03.2020, с которым можно согласиться, так как определения в судебной практике и доктрине очень разнообразные: «Неопределенный круг лиц» - такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них. Отсутствие единого определения порождает проблемы в рамках судебных разбирательств.

То, что у самих правоприменителей вызывает вопрос о том, кто же такой неопределенный круг лиц, подтверждает необходимость разрешения проблемы и попытки не сколько уточнения термина, сколько определения его места среди процессуальных субъектов.

Важно то, что изначально, вводя в процесс иск о защите неопределенного круга лиц, мы защищаем какой-либо определенный интерес. При защите неопределенного круга лиц главной целью будет «охватить совокупность однородных, близких по своей правовой природе прав и обязанностей, распространяющихся на таких субъектов, количественный состав которых нельзя установить» Соколова О.Г. Неопределенный круг лиц: некоторые вопросы реализации права на обращение в суд // Вестник СГЮА. 2016. №6 (113). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/neopredelennyy-krug-lits-nekotorye-voprosy-realizatsii-prava-na-obraschenie-v-sud (дата обращения: 10.04.2020).. Данную цитируемую формулировку цели такого института, как неопределенный круг лиц, из работы Соколовой О.Г. можно принять во внимание. В любом виде судопроизводства сторонами являются конкретные лица, а правоотношение не может быть лицом. Также прокурор, если он, например, подает иск в защиту неопределенного круга лиц, не может от своего лица обращаться по поводу нарушенных прав, только в защиту гражданина. Данная структура была создана для защиты прав и обязанностей, которые описаны в цитируемой работе Соколовой О.Г. То есть, правовая природа понятия «неопределенный круг лиц» заключается не в доказывании нарушенного права в отношении какого-то круга лиц и связь между этим кругом лиц и нарушенными правами, а само установление факта такого нарушения прав. В итоге, главной целью становится пресечение возможного массового нарушения прав или прекращения уже совершившегося нарушения.

После вступления в законную силу судебного решения любое заинтересованное лицо могло бы войти в этот неопределенный круг лиц. Заинтересованное именно по принципу того, что на него распространяется это судебное решение, оно затрагивает его законные права и интересы. Для доказывания факта нарушенных прав и интересов используется такое понятие, как субъективная заинтересованность. Но если мы признали, что неопределенный круг лиц - это интерес, то с самого начала нужен представитель, поскольку интерес не может защитить сам себя. И говоря о людях, которые возникают потом, заявляя, что они входят в этот круг лиц неопределенный и их права тоже были нарушены, то это похоже на представителей этого неопределенного круга лиц, а они законом уже установлены.

У обычных граждан право есть только в специальных законах - например, ФЗ «О защите прав потребителей» или ФЗ «Об охране окружающей среды». Не так просто и с организациями, четко определены органы, которые могут подавать иски в защиту неопределенного круга лиц, только в части 1 статьи 40 КАС. С общественными объединениями и есть ограничения - только в защиту своих членов. Но, например, можно видеть такую попытку обхода, как в определении № 9А-46/2016 9А-46/2016~М-421/2016 М-421/2016 от 21 января 2016 г. по делу № 9А-46/2016 - общественное движение подало якобы в защиту интересов членов своего движения, а по расширенной формулировке добавили еще дополнительно «неопределенный круг лиц». Федеральным законом Российской Федерации «Об общественных объединениях» № 82-ФЗ от 19.05.1995 (в ред. от 02 декабря 2019 г.), который, соответственно, является специальным, не предусмотрено право общественной организации на обращение в суд в порядке ст. 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в защиту неопределенного круга лиц. Собственно говоря, судья мог не разъяснять даже этого, так как имеется ч.3 ст.40 КАС РФ. Поскольку тот факт, что общественное движение подало в защиту не только своих членов (даже в защиту членов этого общественного движения нет правового обоснования), но и в защиту неопределенного круга лиц, автоматически влечет отказ в принятии искового заявления. Данная правовая конструкция хорошо зарекомендовала себя в области фактического применения, поскольку оказалась неким барьером для провокационных исков от одних политических деятелей в адрес других через разные механизмы.

Надо отметить такой факт, что ограничение по полномочиям для подачи иска в защиту неопределенного круга лиц есть не только у коммерческих и некоммерческих организаций и обществ. Оказывается, практика идет по тому пути, что проверяет наличие соответствующих полномочий и у государственных органов. Например, в апелляционном решенииАпелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2019 N 20-АПА19-11// СПС «КонсультантПлюс» суд достаточно подробно разбирает полномочия Федерального агентства лесного хозяйства и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Чеченской Республики, которые выступали в первой инстанции в качестве соистцов в защиту интересов неопределенного круга лиц при основном споре Комитета по лесному хозяйству Республики Дагестан и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Чеченской Республики о признании не действующим в части решения Собрания депутатов городского округа «город Кизляр» от 15 декабря 2014 г. № 259 «Об утверждении Генерального плана города Кизляра и Правил землепользования и застройки городского округа «город Кизляр». И в итоге суд пришел к выводу, что «федеральным законом право на обращение в суд с данными требованиями этим органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено». То есть несмотря на то, что государственным органам предоставлено право подавать иски в защиту неопределенного круга лиц в силу ч.1 ст.40 КАС РФ, все же это право не безгранично и надо иметь в виду определенный круг полномочий и сферу действий любого государственного органа.

Таким образом, неопределенный круг лиц является особой структурой и вопрос о праве подачи иска в защиту неопределенного круга лиц заслуживает внимания по той причине, что защите подлежит общественный интерес, который нуждается в особом сопровождении, поскольку сам себя защитить не может, в отличие от конкретного лица, которое имеет свой интерес и определить его права и обязанности в судебном процессе намного проще.

2.3 Неопределенный круг лиц как особый статус истца и как сфера распространения законной силы судебного решения при оспаривании нормативного правового акта

Формулировка «неопределенный круг лиц» может встречаться в резолютивной части решения суда, но данная формулировка может относиться к разным свойствам законной силы судебного решения.

Например, многие ученые видят проблему в том, что формулировка ч.1 ст.40 КАС РФ не позволяет гражданам подавать иски в защиту «общественного интереса». Причем, Д.А.Туманов в своей статье Туманов Д.А. Общественный интерес и административное судопроизводство // «Закон», 2016, №12 - С.104 пишет о том, что судебная практика уже сложилась определенным образом - если защита общественных интересов осуществляется наряду с защитой интересов этого конкретного гражданина, то в таком случае весь этот инструментарий работает. А вот если гражданин не может обосновать свои непосредственно нарушенные права, которые прямо происходят из закона, а просто укажет на субъективную заинтересованность и принадлежность к этой неопределенной группе лиц, то суд укажет на то, что у него нет права на обращение в суд в этом конкретном случае. И если в первом случае понятна ситуация, когда гражданин обращается за признанием незаконным нормативного правового акта, а он в дальнейшем перестает действовать для неопределенного круга лиц, то во втором случае непонятны причины такого ограничения.

Не могу согласиться с данным утверждением, поскольку различие, когда гражданин подает иск в защиту своих интересов и в защиту интересов неопределенного круга лиц состоит в том, что это разные правоотношения по своей сути. В п.38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» поясняется, что указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим. Таким образом, факты преюдицируются в отношении неопределенного круга лиц в силу обязательности судебного решения и специфики правоотношений. Если лицо оспаривает нормативный правовой акт, который может затрагивать права и интересы неопределенного круга лиц, например, как указывается в п.2 комментируемого Постановления Пленума Верховного Суда, в отношении правового режима конкретного объекта публичного права, то в случае признания этого акта недействующим нельзя говорить о прежнем правовом режиме. Данная логика подтверждается ст.216 КАС РФ, в соответствии с которой если отмена нормативного акта повлечет за собой нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц, то суд может обязать орган, принявший незаконный акт, издать новый.

Специфика правоотношений в части признания нормативного правового акта не действующим шире, чем иски в защиту неопределенного круга лиц. Законная сила судебного решения, соответственно, будет «богаче» в первом случае, нежели во втором. После решения суда о признании нормативного правового акта недействующим лицо, обращающееся в суд впоследствии, либо доказывает субъективную заинтересованность, либо доказывает принадлежность к неопределенному кругу лиц, в зависимости от целей участия этого лица в процессе. В случае с подачей иска в защиту неопределенного круга лиц, может быть заявлено требование не только о признании нормативного правового акта недействующим, но и ненормативного правового акта, и даже действия(бездействия).

Такая разница, во-первых, обусловлена признаками оспариваемых актов. Как указывается в п.2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», характерным признаком нормативного акта является его обязательность для неопределенного круга лиц.

Вся вышеописанная специфика правоотношений с участием неопределенного круга лиц характерна для оспаривания нормативных правовых актов. Между тем, в отношении оспаривания ненормативных правовых актов законная сила судебного решения в части распространения на неопределенный круг лиц будет отличаться при одинаковом потенциальном статусе неопределенного круга лиц в качестве истца в процессе. Если говорить о признаках, которые бы отличали ненормативный правовой акт от нормативного, то признаки ненормативного акта на законодательном уровне не закреплены. Сформулированные признаки ненормативного правового акта встречаются только в решении судаПостановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа
от 25 мая 2006 г. №А33-25405/2005-Ф02-2320/06-С1 // СПС «Гарант.Ру», URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/21559436/#ixzz6GlHcYKj5 (Дата обращения: 15.03.2020), где Федеральный арбитражный суд поднимает проблему отсутствия признаков ненормативного правового акта (с 2006 года данная проблема так и не получила закрепления на законодательном уровне). В итоге он формулирует их сам, говоря о том, что если нормативный правовой акт обязателен для неопределенного круга лиц, то ненормативный правовой акт, основываясь на нормативном правовом акте, издает властное предписание для конкретных лиц или группы лиц. Вот почему при оспаривании ненормативного акта лицом, права и интересы которого были затронуты данным актом, обстоятельства, установленные судом, уже не будут распространяться на неопределенный круг лиц. Особенность в данном случае заключается в том, что при оспаривании нормативного правового акта тоже действует конкретное лицо и от своего имени, но распространения на неопределенный круг лиц не будет.

Таким образом, неопределенный круг лиц вследствие этого может выступать как истец в отдельном процессе. Но истец обладает своими процессуальными правами и обязанностями, среди которых есть такое право, как отказ от иска. Поскольку неопределенный круг лиц - это не люди, а интерес, и неопределенный круг лиц всегда кто-то представляет, то непосредственно сам неопределенный круг лиц отказаться от иска не может.

Отказ от иска как право истца необходимо рассматривать в отношении неопределенного круга лиц по той причине, что в последующем при выделении отдельного лица из неопределенного круга лиц на него могут распространяться разные правовые последствия, которые нужно учитывать. Если мы установили, что неопределенный круг лиц является своеобразным статусом лица, то прокурор, защищающий интересы неопределенного круга лиц, статусом истца уже не обладает. У прокурора свой особый процессуальный статус, хотя и значительно расширенный в рамках КАС РФ. Выходя из процесса при участии неопределенного круга лиц, он не прекращает производство. Но так как неопределенный круг лиц никак не может себя защищать, то суд оставляет иск без рассмотрения. Опять же, при рассматривании дел об оспаривании нормативных правовых актов можно прийти к решению без истца, так как отказ от иска не влечет за собой обязательное прекращение производства по делу согласно ч.10 ст.213 КАС РФ. Это дополнительно подтверждает качественную разницу правоотношений при оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов.

Помимо отказа от иска, необходимо понимать последствия удовлетворения исковых требований в пользу неопределенного круга лиц и отказа в удовлетворении таких требований. Если имеется вступившее в законную силу решение суда, то оно обладает всеми свойствами законной силы судебного решения одновременно. И преюдициальность судебного решения распространяется при выигрыше и удовлетворении исковых требований. При отказе в удовлетворении исковых требований в последующем начинает действовать тождественность согласно п.4 ч.1 ст.128 КАС РФ: «имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления. Суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете».

Из цитируемой нормы можно сделать о том, что речь не идет тождественных исках. Необходимо уточнить, что тождественность исков не равна тождественности споров. В комментируемой части статьи указано, что должны совпадать стороны, предмет и основание. Стороны не будут совпадать, так как при выделении конкретного лица из неопределенного круга лиц это уже будет другой истец. А тождественность оснований в данном случае говорит о тождественности споров. Но в таком случае, чтобы подпадать под тождественность, необходимо заявить точно такие же требования, какие заявил прокурор. Это невозможно, поскольку, например, прокурор, который защищает интерес и потенциальное нарушение прав широкого круга лиц, и конкретный индивидуум, который в рамках этого нарушения защищает конкретные свои права, не могут заявить одно и то же требование. Для того, чтобы конкретное лицо заявило такое же требование, как и прокурор, отсутствует такое полномочие в силу ст.40 КАС РФ, так как граждане не уполномочены в силу Кодекса защищать права и интересы неопределенного круга лиц по общему правилу, за исключением указаний на специальные случаи в других федеральных законах.

2.4 Персонификация субъектов при распространении действия судебного решения в защиту неопределенного круга лиц

При вынесении судебного решения в защиту неопределенного круга лиц отдельное взятое лицо пользуется результатом этого процесса, то есть судебного акта в той части, в какой доказывает - действие судебного акта надо распространить и на него. То есть преюдицировать все установленные факты, потому что гражданин по определенным причинам входил в этот круг лиц. А если суд не признает нарушение в отношении неопределенного круга лиц, то есть признает отсутствие интереса, то гражданин уже защищаться не сможет - образуется тождественность исков. Получается некий замкнутый круг - гражданин не может повлиять на качество защиты своего интереса и повлиять на подачу иска он тоже не может. Но здесь необходимо обратить внимание на наличие части 4 статьи 13 ГПК РФ: «Обязательность судебных постановлений не лишает права заинтересованных лиц, не участвовавших в деле, обратиться в суд, если принятым судебным постановлением нарушаются их права и законные интересы». Фактически речь идет об обязательности судебных актов, но не о преюдициальности. Тем не менее, подобного указания в КАС РФ не имеется. То есть помимо отличия субъективных пределов в ГПК РФ и КАС РФ, не предусмотрена возможность защиты от обязательности. Возможность применения для КАС РФ ч.4 ст.13 ГПК РФ по аналогии стоит рассмотреть дополнительно, хотя и не исключается возможность такого применения.

Необходима ли такое указание или же его нет в силу особенностей административного судопроизводства - вопрос неоднозначный. Далее я приведу ряд аргументов, по которым можно сделать вывод, что пропуск такой формулировки - не случайный:

1. В ГПК РФ более узкая формулировка относительно субъективных пределов преюдиции - только лица, участвовавшие в деле. В КАС РФ же добавляется «категория лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства». Таким образом, в ГПК РФ лица, которые не участвовали в деле, но права и интересы которых затрагиваются судебным решением, автоматически выпадают из субъективных пределов преюдиции, но так как они как субъекты охвачены судебным решением, то нужно определить их статус относительно преюдиции данного акта;

2. Предмет судебной деятельности гражданского процесса - спор о праве. Поэтому решение суда в гражданском процессе имеет конкретное правопорождающее значение, так как в рамках разбирательства итогом должно стать конкретное разрешение спора о правах сторон, вследствие чего видится логичным возможность разрешения прав и интересов лиц, которые не участвовали в деле. В административном судопроизводстве предмет судебной деятельности - проверка законности. Судебное решение по неопределенному кругу лиц не имеет непосредственно правопорождающего значения для конкретных субъектов, входящих в этот неопределенный круг лиц. Оно лишь указывает на незаконность нормативного или ненормативного правового акта, в соответствии с которым действовали в отношении прав и интересов неопределенного круга лиц. То есть, непосредственно вопрос о правах и интересах лиц, не участвующих в деле, но права и интересы которых затронуты решением суда, не рассматривался. Возмещать в дальнейшем вред, который был причинен изданием незаконного нормативного акта, это уже право этих лиц, а не обязанность, поэтому не всегда за решением суда о признании незаконным нормативного акта следует иск о возмещении вреда.

Еще одним инструментом, при котором можно не распространять преюдициальность судебного решения на себя, может служить отказ от признания фактов, установленных судом. По этому поводу анализ законодательства проводит Безруков А.М. в своей работе: «Действующее законодательство не содержит норм, регулирующих процедуру выражения новым лицом своей позиции по поводу преюдициальности ранее вынесенного судебного акта. Более или менее подходящий механизм содержится в ч. 3 ст. 70 АПК РФ, устанавливающей возможность признания стороной обстоятельств, на которых другая сторона основывает свои требования и возражения» Безруков А.М. Преюдициальная связь судебных актов. "Волтерс Клувер", 2007. - с.39.

Поэтому, в связи с тем, что и в ГПК, и в АПК предусмотрена схожая конструкция (ч.4 ст.13 ГПК и ч.3 ст.70 АПК) возможности оспаривания преюдициальной связи для лиц, не участвующих в деле, но права и интересы которых были затронуты судебным актом, необходимость подобного инструмента в КАС полностью подтверждается.

В связи с выявлением ряда особенностей и сложностей при исках в защиту неопределенного круга лиц возникает потребность в законодательном регулировании преюдицирования таких видов исков. Поскольку, как я выше указала, судебные решения по таким искам не имеют правопорождающего значения, то это предварительный этап в защите своих прав. Поэтому законодательное закрепление имеет особое значение, но производиться оно должно с учетом специфики такого правового института, как иски в защиту неопределенного круга лиц. Такие иски характеризуются неопределенным на момент рассмотрения дела количественным составом и особыми полномочиями у лиц, уполномоченных на защиту неопределенного круга лиц.