Институционализация экологической экспертизы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ростовский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России)

г. Ростов-на-Дону

Институционализация экологической экспертизы

Попова К.В.

студент магистратуры

Аннотация

экологический право природоохранный

В данной статье автор рассматривает вопрос о предпосылках формирования и развития экологического права, а также природоохранной деятельности. В данной статье будет рассмотрена историческая обусловленность создания специального на то уполномоченного органа власти. Правовая охрана природы как объекта юридической науки не теряет своей актуальности для ученых-юристов, что лежит в основе становления экологического правосознания и развития экологической функции государства. Развитие направлений российского экологического права и законодательства детерминировано социально-экономическими, политическими и другими происходящими преобразованиями в государстве.

Анализ классификаций этапов развития экологического права и законодательства позволит понять и спрогнозировать тенденции развития рассматриваемой отрасли законодательства и в его контексте экологической экспертизы, а так же, согласно Игнатьевой И.А. «должно проводиться с целью успешного формирования идеологического механизма реализации экологического законодательства России» [7, с. 142].

О.Л. Дубовик предлагает классифицировать нормы об охране природы по трем периодам: дореволюционный, советский и современный (российский). Дореволюционный период характеризуется фрагментарностью правового регулирования; отождествлением собственности и предмета охраны; под охраной природы подразумевалось в основном охрана лесов, животных, заповедников; в целом отсутствием специальных нормативно-правовых актов. В советский период происходит трансформация природоресурсного подхода в правотворчестве в природоохранный подход. О.Л. Дубовик выделяет такие этапы в советском периоде: послереволюционный; довоенный; послевоенный (период принятия Декрета о земле и проведения национализации земель); этап формирования природоохранного законодательства (конец 50-х - начало 80-х гг. XX в.); завершающий этап (конец 80-х гг. XX в.), связанный с принятием основополагающих решений в области государственной экологической политики, оформлением современных подходов к экологическому праву и законодательству, осознанием значимости и необходимости создания и реализации правовых мер по охране окружающей среды. О.Л. Дубовик выделяет два этапа в современном периоде: до 1995 г. (появление инициатив обновить и реформировать существующее законодательство о земле, лесах и т.д.) и после 1995 г. (интенсивное развитие экологического законодательства) [6, с. 107-114].

Значимыми вехами в формировании экологического права является принятие небольшого по объему от 27.10.1960 г. Закона РСФСР «Об охране природы в РСФСР», который являлся первым нормативным актом, регулирующим охрану всей системы природных ресурсов; вступление в силу Постановления Верховного Совета СССР от 20.09.1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов», в котором утверждалась важность рационального использования, сохранения и воспроизводства природных ресурсов, а так же бережного отношения к природе в целом, что является составным элементом строительства коммунизма в СССР [3]. Большое значение в охране окружающей среды имело совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29.12.1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов», где требовалось от ЦК компартий и Советов Министров союзных республик, крайкомов и обкомов партий, Советов Министров автономных республик, крайисполкомов и пр. усилить деятельность и внимание по охране окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, установить контроль за деятельностью по природопользованию [4].

Тихомирова Л.А. предлагает четко разграничивать историю становления и развитии природоохранного законодательства (законодательства об охране окружающей среды) и историю становления и развития природоресурсного законодательства, Она полагает, что анализ историко-правового аспекта становления и развития законодательства об охране окружающей среды, позволяет определить три этапа его формирования: 1978-1992 гг., 1991-2002 гг., с 2002 г. по настоящий день [11, с. 33].

Следует подчеркнуть, что с конца 50-х. гг. XIX в. стала прослеживаться тенденция рассмотрения охраны природы не только как охраны каких-то отдельных ее объектов, но и как деятельность, направленную на сохранение и восстановление всех природных ресурсов и природы в целом. Постепенно к решению проблемы охраны окружающей среды подключаются в той или иной мере все государственные органы, расширяется круг общественных организаций, участвующих в решении природоохранительных вопросов [10, с. 12]. Наконец, в начале 60-х годов функция государства по охране природы стала рассматриваться как одна из самостоятельных функций государства, однако некоторые ученые отмечали, что данная функция возникла с победой Великой Октябрьской социалистической революции [8].

В настоящее время все чаще вместо термина «окружающая природная среда» стали применять термин «экология». Данное понятие впервые предложил ввести в оборот в России О.С Колбасов в начале 70-х годов.

Экологическая экспертиза как метод природоохранной деятельности осуществляется в Российской Федерации с 1970-х гг. В советский период экологическая экспертиза проводилась Государственным плановым комитетом СССР и Государственным комитетом СССР по науке и технике. Отметим отсутствие в рассматриваемый период конкретных законодательных требований об обязательности проведения государственной экологической экспертизы. В то же время обязательным было согласовать планируемые проекты с государственными природоохранительными органами. Далее, в отличие от статуса заключения современной государственной экологической экспертизы, результаты экологической экспертизы рассматриваемого периода носили рекомендательный характер [9, с. VII].

Изначально в СССР положения, связанные с предотвращением негативных последствий воздействия на окружающую среду со стороны планируемой деятельности, содержались исключительно в хозяйственном законодательстве. Так, нормы и правила планирования и проектирования содержали, вместе с техническими, природоохранные и санитарные стандарты, требования по проведению инженерных и экологических расчетов по оформлению сопутствующей документации. Начиная с 1970-х гг. требовалось наличие раздела «Охрана окружающей среды» в ряде проектной документации, относящийся к определённым видам деятельности. Зачастую необходимым для реализации того или иного вида деятельности было получить согласование с ответственными по охране окружающей среды государственными органами.

В соответствии с этой Инструкцией, проектная документация планируемой хозяйственной деятельности обязана включать комплексную оценку предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации объекта на окружающую среду. Обозначенное Постановление и Инструкция, а так же непосредственно практика проведения экспертиз легли в основу введенной оценке воздействия на окружающую среду, определяющей экологическую допустимость реализации проекта [12]. ОВОС содержательно и процессуально как этап при подготовке хозяйственных решений была начата в 1988 г. Главная государственная экологическая экспертиза от лица Госкомприроды СССР разрабатывала методическое и нормативно-правовое обеспечение процедуры ОВОС. Ответственность за проведение ОВОС нес инициатор/заказчик планируемой хозяйственной деятельности.

История становления и развития отечественного института государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) связана с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 г. № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Этот документ постановил создание «союзно-республиканского» Государственного комитета СССР по охране природы (Госкомприрода СССР), на который возлагалось «осуществление государственной экологической экспертизы генеральных схем развития и размещения производительных сил страны и отраслей народного хозяйства», а также «проектов на строительство (реконструкцию) предприятий и иных объектов, оказывающих воздействие на состояние окружающей среды и природных ресурсов» [5].

Институционализация экологической экспертизы реализовалась так же путем постановление Верховного Совета СССР от 27.11.1989 г. № 72 «О неотложных мерах экологического оздоровления страны», предписывающее начиная с 1990 г. «открывать финансирование работ по всем проектам и программам только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы», а также «обеспечить независимость экологической экспертизы» [13]. В структурах созданных при Госкомприроды СССР и Госкомприроды РСФСР были сформированы специализированные управления ГЭЭ, использовавшие формы и принципы работы государственных экспертиз, ранее проводившихся в Госстрое и Госплане СССР. Отделам ГЭЭ запрещалось принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов ОВОС. Согласно приказу Госкомприроды, заказчик обязывался предоставлять проектную документацию на экологическую экспертизу, включая в состав этой документации результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду. Результаты экологической экспертизы, подготавливаемые в течение 45 дней Госкомприродой носили обязательный характер.

В принятом 19 декабря 1991 г. Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» [2] государственной экологической экспертизе был отведен Раздел V, в котором констатировались принципы реализации ГЭЭ (обязательность, научная обоснованность, законность выводов, вневедомственность, гласность, участие общественности), цели, объекты, ответственность и специфика общественной экологической экспертизы.

Первым нормативным документом в области оценки воздействия на окружающую среду, впервые использующим аббревиатуру ОВОС, была Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов (1992 г.) Госкомприроды получили указание от руководства Комитета не принимать на ГЭЭ обосновывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результатов проведения ОВОС. Таким образом, результаты ОВОС подлежали рассмотрению ГЭЭ. Инструкция легла в основу разработки отраслевых инструктивно-методических документов по ОВОС различными министерствами.

Ключевым этапом в развитии экологической экспертизы стало принятие Закона РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 (ред. от 10.01.2002) "Об охране окружающей природной среды", где впервые были законодательно урегулированы отношения по экологической экспертизе, ГЭЭ приняла обязательный характер, ей подвергалась плановая и проектная документация, технико-экономическое обоснование проектов различного масштаба и предмета. Положительное заключение ГЭЭ определялось как обязательное условие для реализации проектов. Так же была предусмотрена возможность проведения общественной экологической экспертизы [2].

В соответствии с развитием экологических нормативно-правовых актов, менялся и организационно-правовой статус экологической экспертизы. Так, вместе с принятием Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" от 04.12.2006 N 201-ФЗ [1] из перечня объектов государственной экологической экспертизы были исключены материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные.

Представление материалов ОВОС на государственную экологическую экспертизу, обязательность и гласность ГЭЭ, правовых последствий заключения ГЭЭ мотивируют заказчиков и проектные организации к подготовке материалов экологического обоснования намечаемой деятельности. Механизм экологической экспертизы представляется эффективным барьером, препятствующим реализации опасных или общественно неприемлемых проектов.

Использованные источники

1. Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» от 04.12.2006 N 201-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

2. Закон РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 (ред. От 10.01.2002) «Об охране окружающей природной среды» // СПС «КонсультантПлюс».

3. Постановление Верховного Совета СССР от 17 июня 1977 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны лесов и рациональному использованию лесных ресурсов» // Ведомости ВС СССР. 1977. № 25, ст. 387.

4. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 898 «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» // СПП СССР. 1973. № 2, ст. 6.

5. Государственная экологическая экспертиза в России: становление, разрушение, возрождение [Электронный ресурс: http://www.priroda.ru/reviews/detail.php?ID=8588].

6. Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2003.

7. Игнатьева И.А. Проблемы развития экологического законодательства России: автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 1997.

8. Колбасов О.С. Правовые исследования по охране окружающей среды в СССР // Итоги науки и техники. Сер.: Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов. Т. 5. М.: ВИНИТИ, 1978.

9. Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» / Отв. ред. проф. М.М. Бринчук. - М.: Издательство БЕК, 1999.

10. Макаревич Н.С. Некоторые характерные черты функций охраны окружающей среды социалистического государства // Вопросы теории государства и права: межвуз. науч. сб. ст. Саратов, 1983.

11. Тихомирова Л.А. Законодательство Российской Федерации об охране окружающей среды: проблемы реализации. М.: АТИСО, 2008.

12. Экологическая экспертиза: учеб. пособие для студ. учреждений высш. проф. образования / [В.К. Донченко, В.М. Питулько, В.В. Растоскуев, С.А. Фролова] / под ред. В.М. Питулько. -- 5-е изд., перераб. и доп. -- М.: Издательский центр «Академия», 2010.

13. Экологическая экспертиза и особенности ее развития [Электронный ресурс: http://www.ecologyreality.ru/ecolit-502.html].

Размещено на Allbest.ru