Визначення правового статусу депутата місцевої ради в державах-членах Європейського союзу: національні особливості європейських країн та проблемні питання реалізації досвіду в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Для визначення пріоритетів щодо удосконалення правового статусу депутата місцевої ради в контексті реформи децентралізації в Україні доцільно визначити можливості впровадження передового європейського досвіду на національних теренах окремо за компонентами. У нашому дослідженні [1] було обґрунтовано, що при аналізі правового статусу депутата місцевої ради можна виділити такі компоненти: теоретичну (лежить в основі визначення функцій, повноважень та відповідальності депутата місцевої ради);, функціональну (розкриває організацію діяльності в напрямку ефективної взаємодії органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в умовах децентралізації); оціночну (передбачає оцінювання ефективності місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, а також діяльності депутата місцевої ради). Тому для аналізу європейського досвіду визначення статусу депутата місцевої ради (функціонування органів місцевого самоврядування) доцільно з'ясувати особливості по кожній із компонент.

Законодавчі орієнтири та політику в галузі місцевої і регіональної демократії визначено в положеннях Хартії місцевого самоврядування [2], яка є керівним документом серед міжнародних договорів держав-членів Ради Європи і сьогодні є частиною національного законодавства України. Серед основних положень, що стосуються визначення статусу депутата місцевої ради варто враховувати такі:

- з одного боку, органи місцевого самоврядування здійснюють регулювання та управління суттєвою часткою публічних прав в інтересах місцевого населення, а з іншого - є “похідними” від суверенної державної влади;

- необхідність адаптації наданих місцевому самоврядуванню повноважень до місцевих умов (єдності державних і місцевих інтересів);

- визначення на законодавчому рівні головних повноважень і функцій органів місцевого самоврядування, а також можливості наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями та функціями для спеціальних цілей;

- визначення функцій чи діяльності, що несумісна з мандатом місцевого обраного представника;

- гарантованість права органів місцевого самоврядування на власні фінансові ресурси.

Виконаний нами аналіз європейських практик діяльності органів місцевого самоврядування загалом і статусу депутатів місцевої ради зокрема в окремих державах-члена ЄС, дав змогу виокремити їх характерні риси, які представлені в Таблиці.

Хоча Велика Британія офіційно 31 січня 2020 року вийшла зі складу ЄС, проте варто зосередити увагу на характерних особливостях діяльності органів місцевого самоврядування, що відрізняються від інших держав-членів ЄС. Кожна частина Сполученого Королівства Великої Британії [3-7] має чітку систему місцевого самоврядування. Місцеві органи влади мають дуже мало законодавчих повноважень і повинні діяти в рамках законів, прийнятих центральним парламентом (і парламентом Шотландії в Шотландії). Зокрема, характерною рисою у Великій Британії є “нецентралізація”, за якої відбувається розширення функцій існуючої центральної влади і формується вичерпний перелік завдань органів місцевого самоврядування. При цьому органи місцевого самоврядування володіють лише тими повноваженнями, що надані їм парламентськими статутами, які є наріжним каменем правової системи Британії. Для отримання додаткових повноважень органів місцевого самоврядування існує визначена законодавством процедура, яка є досить складною і довготривалою. Цей процес передбачає звернення місцевих органів влади або до парламенту з проханням про видання відповідного “приватного” закону, або до державного секретаря (міністра), який вправі видавати відповідний указ.

Водночас органи місцевого самоврядування Великої Британії мають повноваження приймати постанови та стягувати податкові збори (податки на нерухомість) в межах, встановлених центральним урядом. Фінансування місцевих рад здійснюється за рахунок податків із бізнесу, плати за послуги та грантів Центрального уряду. Місцеві органи влади у Сполученому Королівстві відповідають за ряд громадських послуг, включаючи питання охорони навколишнього середовища, освіту, автомобільні дороги та рух транспорту, соціальні послуги, пожежні роботи, санітарію, планування, житло, парки та відпочинок, вибори. У Шотландії та Уельсі регіональні уряди виконують деякі з цих функцій, а місцеві органи управління - решту. У Північній Ірландії Асамблея Північної Ірландії відповідає за багато з цих функцій. Обов'язки органів місцевого самоврядування в Північній Ірландії обмежуються питаннями навколишнього середовища, санітарії та відпочинку.

У Великій Британії парафіяльні (ради графств) та міські ради утворюють найнижчий рівень місцевого самоврядування. Вони наділені повноваженнями здійснювати заходи, що стосується підтримки громади, рекреаційних об'єктів та якість навколишнього середовища, участь у процесі планування. Громадські ради виконують аналогічну роль у Уельсі, тоді як ради громад у Шотландії є добровільними та консультативними органами, що мають мало статутних повноважень. Ефективність діяльності депутатів місцевих рад оцінюється з огляду на результати їх діяльності, що стосується: розробки пропозицій, які відповідають інтересам громади; планування та надання послуг та засобів для використання місцевими громадянами; побудова та зміцнення інфраструктури громади; розробка, прийняття і виконання місцевих законів.

Контроль за діяльністю ради графств у Великій Британії здійснюється за кількома напрямами, серед яких: міністри (особливо міністри у справах місцевого самоврядування) видають обов'язкові інструкції для підконтрольних місцевих служб; типові інструкції міністерств можуть бути прийняті місцевими радами як зразки для власних регламентів; якщо за результатами роботи інспекції діяльність місцевих рад визнається незадовільною, повноваження останніх можуть бути передані чиновникам, які призначаються міністром, або іншим органам місцевого самоврядування.

Дещо схожі риси діяльності органів місцевого самоврядування представлені практичним досвідом Іспанії [6-8]. Зокрема, передбачено чіткий розподіл повноважень органів державної влади та повноважень органів влади автономних територій, що закріплено у Конституції та впроваджено модель асиметричної децентралізації, що враховує переваги, потреби, досвід різних історичних регіонів. Це викликано культурними й історичними відмінностями між регіонами, а також нерівністю у їх економічному розвитку. Реорганізацію та демократизацію органів місцевого самоврядування визначено в Основному законі з питань місцевого самоврядування (Ley Reguladora de las Bases de Regimen Local). У зазначеному законі, з-поміж іншого визначено розподіл обов'язків між різними рівнями управління, а також послуги, що мають надавати органи місцевого самоврядування.

В Іспанії існують два абсолютно різні режими децентралізації: спеціальний (мають повноваження щодо збирання податків на регіональному рівні, а всі основні види податків перебувають під адмініструванням регіональних органів влади) і загальний (повноваження щодо збирання податків значно обмежені). Обов'язки муніципалітетів змінюються пропорційно чисельності їх населення. Виключна компетенція держави передбачає перелік предметів відання та повноважень, які можуть здійснюватися лише органами державної влади та не можуть бути передані для вирішення органам місцевого самоврядування. Питання, що не віднесені Конституцією до виключної компетенції держави, можуть бути передані до компетенції автономних територій.

Для компенсації за послуги, які центральний уряд надає регіону, регіональний уряд виплачує центральній владі певну суму. Також регіони зі спеціальним режимом роблять внески до Фонду солідарності центрального уряду, який покликаний надавати інвестиційну підтримку бідним регіонам. Регіони загального режиму здійснюють адміністрування окремих податків, але не мають права встановлювати податкові ставки і визначати базу оподаткування. місцевий самоврядування міжнародний законодавство

Початковою територіальною одиницею Іспанії є муніципалітет, яким керує муніципальна рада. Члени муніципальної ради (радники) обираються мешканцями муніципалітету, а головою виконавчого органу муніципалітету - алькальд, який обирається або мешканцями муніципалітету, або членами муніципальної ради. При цьому, ключова роль, що належить депутатам муніципальної ради являється в представленні інтересів певної політичної партії, а не лише інтересів муніципалітету. Ради в муніципалітетах, в залежності від кількості жителів можуть створювати свої правління, до складу яких може входити до третини від їх кількості.

Рівень відповідальності регіональних органів влади (широкий чи обмежений) може бути визначений місцевою громадою. За спеціального режиму децентралізації відповідальність за адміністрування податків передається автономному уряду. При функціонуванні загального режиму регіони мають значну відповідальність за розподіл ресурсів, але дуже мало автономії у частині збирання коштів.

В Італії, Франції та Німеччині в основі визначення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування лежить принцип субсидіарності. За такого принципу місцеві органи влади, місцеві інтереси, місцеве самоврядування загалом не протиставляються державним, а навпаки інтегровані в єдиний управлінський механізм, діяльність якого спрямована на комплексне вирішення завдань, що постали перед суспільством у цілому [4]. Зокрема, акцентуючи увагу на характерних особливостях діяльності органів місцевого самоврядування варто відмітити, що в Італії застосовано модель автономії, де всі територіальні одиниці визначаються автономним утворенням з власним статусом. При цьому, законодавча влада належить державі та областям, встановлюючи при цьому сфери їх виключної, а також конкуруючої компетенції. Окрім того, визначення функцій та повноважень супроводжується двома протилежними процесами: на законодавчому рівні визначення такого комплексу завдань і функцій держави, який передається органам (комунам) ближчим до громадян, а також передачу комунами функцій, що є “надкомунальними” за змістом у випадках, коли надані компетенції не можуть бути застосовані та здійснені в повному обсязі.

У Франції [4,6,7,9] застосовано таку модель децентралізації, де однією з головних засад вбачається підвищення здатності адміністративної системи відповідати щоденним потребам населення і сприяти реалізації місцевих проектів економічного розвитку. Децентралізовані рівні управління здобули більшу автономію і стали відповідальнішими за свої дії, а надання публічних послуг стало ще ефективнішим. В основу розмежування повноважень органів державної влади покладено конституційний принцип, згідно з яким територіальні колективи мають право приймати рішення у межах компетенції, що може бути надана їм. Тому повноваження різних рівнів публічної адміністрації чітко визначені законодавчо. Проте невеликі розміри території, мала чисельність населення окремих комун обмежують їх ресурси, а відтак і можливості належно здійснювати самоврядні повноваження без допомоги з боку держави. Для вирішення цього проблемного питання широкий спектр послуг населенню малих міст надають комуни інших видів, а центральний уряд фінансово допомагає комунам малих сіл через механізми фінансового регулювання. В цілому модель децентралізації у Франції поєднує, з одного боку, виборність всіх представницьких і виконавчих органів (мерів) місцевого самоврядування, а з іншого передбачає призначення представників з центральних органів влади на місця (тобто комісарів, префектів).

У Німеччині [6,7,10] застосовано різні типи місцевого самоврядування, основні засади функціонування, організації та управління справами місцевої громади закладені в Основному законі Федеральної Республіки Німеччина та в конституціях Земельних Республік. У Німеччині важливим елементом децентралізації є такий розподіл повноважень, за якого держава допомагає більш слабким муніципалітетам, але при цьому не “забирає” функції та завдання у муніципалітетів, якщо вони можуть їх виконувати самостійно. Окрім того, завдання органів місцевого самоврядування розподіляються між районами, з одного боку, містами та муніципалітетами, з іншого, відповідно до принципу, що надлокальні послуги, які не можуть надавати муніципалітети, значною мірою надаються районами.

Муніципалітети представлені і легалізовані парламентами, який обирається загальними, прямими, вільними, рівними та секретними бюлетенями. Муніципальна рада (парламент) несе відповідальність за всі питання, які не передані міському голові. У деяких законодавчо визначених випадках муніципальній раді не дозволяється передавати свої повноваження щодо прийняття рішень комітету. Це включає випуск певних підзаконних актів та постанов, питань, що стосуються законодавства про державну службу та зайнятість, бюджетних та фінансових питань, питань, що стосуються власних та економічних компаній муніципалітету, а також заходи щодо аудиторської служби, які визначені більш детально.

Відносини місцевих адміністрацій до відповідної Землі дуже тісні. Це результат того, що міста, муніципалітети та райони є конституційними елементами відповідної Землі. Вони безпосередньо інтегровані в адміністративну структуру Землі. Взаємозв'язки між Землями та відповідними місцевими органами проявляються у таких напрямках: повноваження регулювати і визначати повноваження органів місцевого самоврядування покладено на відповідні Землі; функції та повноваження муніципалітетів регулюються законами місцевого самоврядування кожної провінції.

Підстава для тісного взаємозв'язку між землями та "їх" місцевими органами влади лежить в Основному законі Федеральної Республіки Німеччина. Відповідно до розподілу обов'язків у Основному законі, повноваження регулювати право місцевого самоврядування покладено на Землю. Організація та обов'язки, права та обов'язки муніципалітетів регулюються таким чином законами місцевого самоврядування кожної провінції.

В Україні реформу децентралізації розпочато в 2014 році і яку, за словами Віце-прем'єр-міністра - Міністра розвитку громад та територій Дениса Шмигаля планується завершити до кінця 2020 року [12]. З огляду на проведений аналіз статусу депутата місцевої ради за теоретичним, функціональним та оціночним компонентом (результати якого відображено у Таблиці) доцільно виділити окремі проблемні питання, що потребують вирішення.

По-перше, наявність політизації діяльності депутатів місцевої ради та закріплення впливу на нього великих політичних партій національного масштабу, що входить в суперечність з їх функціями та повноваженнями. Так, згідно з чинним законодавством в Україні (на відміну від Великої Британії, де все публічне управління на місцевому рівні спрямовано на реалізацію національних інтересів) функції та повноваження депутата місцевої ради передбачають реалізацію інтересів лише територіальної громади, виборців свого виборчого округу. Складність ситуації в Україні посилюється політизацією діяльності депутатів місцевих рад і закріпленні впливу різних політичних сил, які відстоюють різні ідеологічні та світоглядні цінності, стратегічні бачення шляхів розвитку держави. Така ситуація ускладнюється з набранням 1 січня 2020 року нового виборчого кодексу, за яким право висувати кандидатів на вибори до місцевої ради в Україні мають право лише політичні партії [13]. Очевидно, що саме великі політичні партії національного масштабу мають досить ресурсів на медіакампанію, є впізнаваними настільки, щоб провести агітацію на території всього міста та набрати достатню кількість голосів. При цьому, невеликі регіональні партії втрачають можливість отримати частину мандатів, адже ресурсів для достатнього висвітлення в ЗМІ, іншої агітації, щоб набрати голосів на території відповідної територіальної громади у них немає.

По-друге, досить обмежено використовується інструмент співробітництва між об'єднаними територіальними громадами. Зокрема, на основі проведеного нами аналізу встановлено, що органи місцевого самоврядування (в тому числі й депутати місцевої ради) взаємодіють з органами виконавчої влади місцевого рівня, органами центральної влади, а також між двома або більше територіальними громадами, як наприклад це відбувається у Франції. Проте, з початку запровадження механізму взаємодії між об'єднаними територіальними громадами, тобто з 2014 року, по всій території України укладено лише 586 договорів. Також починаючи з 2019 року і по даний час укладено 203 договори про співробітництво між двома і більше територіальними громадами [14]. В той же час через різні можливості до самозабезпечення територіальних громад в значних обсягає реалізується участь держави у формуванні місцевих бюджетів, передачі необхідних коштів у вигляді дотацій і субвенцій. Зокрема, рівень дотаційності бюджетів за 9 місяців 2019 року Старосільської ОТГ (Рівненська область) склав 65,9%, Велимченської ОТГ (Волинська обл.) - 64%, Ланчивської ОТГ (Івано-Франківська обл.) - 58,6%, Вільшанської ОТГ (Львівська обл.) - 53,5% дотації у доходах [15]. Але за ситуації з досить високим рівнем дотаційності бюджетів зазначених ОТГ, інструментом співробітництва між територіальними громадами скористалася лише Вільшаницька ОТГ, на відміну від ситуації у Франції, де досить поширеними є міжкомунні об'єднання.

По-третє, відсутні методологічні та інституційні засади оцінювання ефективності діяльності депутата місцевої ради, як це, наприклад, реалізовано у Великій Британії. В Україні наразі законодавством визначено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування підзвітні, підконтрольні та відповідальні перед територіальними громадами у форматі інформування населення про виконання програм розвитку територіальної громади. Передбачається запровадження Інституту префектів для здійснення ефективного нагляду за конституційністю та законністю рішень органів місцевого самоврядування. Окрім того, в Україні затверджено Порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, дія якого поширюється на державних службовців, які займають посади державної служби категорій “А”, “Б” і “В” [16]. Проте, оцінювання ефективності діяльності депутатів місцевих рад у Великобританії, з огляду на результати їх роботи за визначеними критеріями, в Україні наразі не реалізовується.

Таблиця 1