Створення Вищої ради правосуддя України в контексті посилення незалежності судової влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

СТВОРЕННЯ ВИЩОЇ РАДИ ПРАВОСУДДЯ УКРАЇНИ В КОНТЕКСТІ ПОСИЛЕННЯ НЕЗАЛЕЖНОСТІ СУДОВОЇ ВЛАДИ

Л.О. Корчевна

доктор юридичних наук, професор, Одеський національний університет імені І. І. Мечникова, кафедра конституційного права та правосуддя

І.М. Короленко

магістрант, Одеський національний університет імені І. І. Мечникова, кафедра конституційного права та правосуддя.

У статті розглядаються причини та передумови створення Вищої ради правосуддя України як органу державної влади, основними завданнями якого є забезпечення незалежності судової влади і формування високопрофесійного та доброчесного корпусу суддів. Проаналізовано розширення функцій Вищої ради правосуддя щодо статусу суддів в Україні, відповідність цих тенденцій зарубіжному, зокрема європейському досвіду. Проведено порівняльний аналіз і визначено основні відмінні риси Вищої ради правосуддя та Вищої ради юстиції в механізмі забезпечення незалежності суддів та судів в Україні, обґрунтовано вплив порядку формування відповідних органів на посилення незалежності судової влади, а також можливості щодо втручання в їх діяльність представників та органів інших гілок влади.

Ключові слова: Вища рада правосуддя, незалежність суддів, судова реформа.

Актуальність теми. Визначальним показником і критерієм розвитку демократичної правової держави є діяльність ефективної та дієвої судової влади як окремої гілки державної влади. Саме на судову владу покладається одна з найголовніших функцій держави - здійснення правосуддя, яка полягає у забезпеченні кожному права на справедливий судовий розгляд справ незалежним і неупередженим судом. Незалежність суддів і судової гілки влади залишається актуальною проблемою для України майже з моменту проголошення її незалежності й до цього часу. Ця проблема не була вирішена в процесі проведення численних великих і малих судових реформ, хоча кожного разу була заявлена як одна з ключових. Не виключенням у цьому плані став і черговий етап судової реформи в Україні 2016 року, який супроводжувався змінами не лише профільного закону, але й розділу VIII Конституції України «Правосуддя». Слід відзначити, що зміни 2016 року мали не лише «косметичний» характер і торкнулись багатьох аспектів як судової системи, так і конституційно-правового статусу суддів зокрема. Одним з найбільш яскравих аспектів судової реформи можна вважати створення (замість діючої на той час Вищої ради юстиції, до якої накопичилось чимало претензій щодо неупередженості її діяльності) Вищої ради правосуддя як особливого органу, відповідального за незалежність судової влади, формування високопрофесійного корпусу суддів та інших питань суддівської діяльності. Отже, саме наслідки створення нового незалежного органу в системі суддівського самоврядування, а також його місце та роль у забезпеченні незалежності суддів і судів в Україні, буде розглянуто нами в цьому науковому дослідженні.

Стан наукової розробленості теми. Проблеми формування сучасного суддівського корпусу порушувалися у працях таких українських і зарубіжних вчених, як Ю. М. Михєєнко, В. І. Шишкін, О. С. Захарова, А.О. Селіванов, В. С. Стефанюк, Л. М. Москвич, В. М. Лебєдєв, В. А. Туманов, С. В. Боботов, М. І. Клеандров, Ю. І. Стецовський, О. Б. Абросимова, В.А. Ржевський, Н. М. Чепурнова, А. Ф. Ізваріна та ін.

Тим не менше, чимало проблем є такими, що залишаються не дослідженими або потребують подальшого висвітлення й аналізу, зважаючи на реформаційні процеси та постійні зміни в законодавстві України.

Метою дослідження є аналіз історичних передумов створення Вищої ради правосуддя та її впливу на посилення принципу незалежності судової влади в Україні.

Виклад основного матеріалу. Проблема незалежності судової влади є не новою для нашої держави з теоретичної точки зору, проте й досі залишається складною в практичних аспектах реалізації. Значення, зміст і необхідність забезпечення незалежності суддів були зрозумілими в наукових та експертних колах на самому початку розбудови української державності, однак відсутність досвіду та традицій функціонування відповідних інститутів мали наслідком їх декларативний і часто неефективний характер.

Як зазначає О. І. Гуменний, «...радянська юриспруденція залишила за межами свого науково-практичного інтересу весь комплекс функцій судової влади, її місце в структурі державного механізму. В результаті ця проблема й дотепер залишилася в повній мірі не усвідомленою і не розробленою вітчизняною правовою наукою. Ця обставина утруднює створення ефективно діючої демократичної судової влади» [1]. Також далі автор наголошує, що «...специфіка діяльності судової влади полягає у тому, що виступаючи, так би мовити, “на боці держави” (адже органи судової влади, безумовно, належать до єдиної і цілісної системи органів державної влади), вона у своїй діяльності підпорядковується не тим чи іншим інтересам держави, а виключно праву і закону як вищий цінності, яка регулює державні, суспільні відносини, а також процеси взаємодії держави і суспільства» [1].

Особливе місце в механізмі забезпечення незалежності судової влади в зарубіжних країнах надається спеціальним органам суддівського самоврядування, «.так званим радам магістратури або юстиції. Метою їх діяльності є “виведення” органів правосуддя з поля адміністративного контролю та фактичного управління органів виконавчої та законодавчої влади» [2]. Процес появи та розвитку відповідних незалежних органів у зарубіжних країнах неодноразово досліджувались вітчизняними вченими. Так, І. В. Назаров у своєму дисертаційному дослідженні відзначає, що «... найстаршим його представником є Вища рада магістратури Франції - конституційний орган, який має функції управлінського характеру стосовно корпусу магістратів. Виникла вона в 1883 р. Відтоді повноваження Вищої ради магістратури декілька разів істотно змінювалися, як і принципи й порядок формування її складу, але постійними залишалися завдання: забезпечення функціональної незалежності й дисципліни магістратів» [3, с. 15]. Подальший аналіз подібних інституцій в окремих європейських країнах дає змогу І. В. Назарову дійти висновку, що всі вони поєднуються не лише схожою назвою та обсягом основних повноважень у галузі суддівського самоврядування, а навіть і рівнем законодавчого врегулювання, яким є найвищий конституційний рівень.

Своєю чергою С. Р. Леськів у своєму дисертаційному дослідженні доходить висновку, що «.доволі успішний досвід нормативного регулювання суддівського самоврядування у Франції та Італії, а також в інших країнах континентальної Європи, через запровадження єдиного органу суддівського самоврядування - Вищої ради юстиції (чи схожої структури за суттю, але різної за назвою) спонукав експертів Ради Європи, неурядових суддівських організацій до обговорення цього питання в позитивному аспекті та необхідності запровадження подібних інституцій у державах Східної Європи» [4, с. 16].

Результатами відповідних процесів можна вважати появу низки міжнародних і європейських документів, у яких значну увагу приділено саме питанням створення дієвих і дійсно незалежних органів суддівського самоврядування, які б могли забезпечити незалежність всієї гілки судової влади та кожного судді зокрема. Одним з таких документів стала Європейська хартія про закон - «Про статус суддів», п. 1.3. якої містить вимоги щодо створення подібного незалежного органу: «.щодо кожного рішення, пов'язаного з підготовкою, відбором, призначенням, просуванням по службі або закінченням перебування на посаді судді, Закон передбачає втручання органу, незалежного від виконавчої та законодавчої влади, у якому не менше половини складу є судді, обрані такими ж суддями в порядку, що гарантує найширше представництво суддів» [5, п. 1.3.]. Крім цього, в «Київських рекомендаціях» стосовно суддівської незалежності ОБСЄ та дослідницького інституту Макса Планка, як і в тексті Європейської хартії, пропонується забезпечити плюралістичний склад органів суддівського врядування. До них повинні входити не тільки судді різних інстанцій та різного статусу, а й представники інших юридичних професій [2].

Першим у вітчизняній історії органом, що мав втілювати інституцій- ну незалежність суддів, була Вища рада юстиції, яка відповідно до ст.1 Закону України «Про Вищу раду юстиції» від 15 січня 1998 року (втратив чинність від 21.12.2016 р.) «...була колегіальним, постійно діючим, незалежним органом, відповідальним за формування незалежного висо- копрофесійного суддівського корпусу, здатного кваліфіковано, сумлінно та неупереджено здійснювати правосуддя на професійній основі, а також за прийняття рішень стосовно порушень суддями і прокурорами вимог щодо несумісності та у межах своєї компетенції про їх дисциплінарну відповідальність» [6, ст. 1].

Слід відзначити, що на той час створення Вищої ради юстиції в Україні сприймалось загалом як позитивний крок на шляху до посилення незалежності суддів, хоча при цьому відзначались певні недоліки її конституційно-правового регулювання, наприклад: «.ні Конституція, ні спеціалізоване законодавство чітко не називали місця Вищої ради юстиції в зазначеній системі у контексті теорії поділу влади. Рада юстиції навіть не визначалася як державний орган, хоча мала всі характерні для нього ознаки» [3, с. 19]. Проте найбільш проблемним періодом діяльності Вищої ради юстиції, який можна охарактеризувати як повну втрату нею інституційної незалежності та перетворення на політично керований орган, вважаємо період після 2010 року, що зазначено безпосередньо в положеннях Закону України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні», в якому одним з напрямків визначено запобігання корупції у судовій системі та органах кримінальної юстиції. Так, гл. 3 Закону встановлює: «Однією з основних причин руйнування судової влади є невдало реалізована у 2010 році судова реформа: прийняття Закону України «Про судоустрій і статус суддів» негативно вплинуло на органи суддівського самоврядування - вони стали повністю залежними від політичної влади. Політичні принципи формування Вищої ради юстиції, нечітко сформульовані підстави для притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів, механізм добору суддів на посади характеризувався зловживаннями з боку органів, відповідальних за цю процедуру» [7]. Як зазначають А. П. Рачинський та А. В. Огілько, першим кроком у реформуванні судової влади стало прийняття 8 квітня 2014 р. Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні», який сприяв створенню правових передумов для самоочищення судової влади за безпосередньої участі громадськості [8, с. 69].

Важливим етапом на шляху подальшого зміцнення незалежності судової влади в Україні можна вважати реформування 2016 р. та створення на базі Вищої ради юстиції Вищої ради правосуддя, яка відповідно до ст. 1

Закону України «Про Вищу раду правосуддя» визначена «...колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів» [9, ст. 1].

Найпершими відмінностями правового статусу новоствореного органу можна вважати чітке визначення Вищої ради правосуддя як конституційного органу державної влади та суддівського врядування [10, с. 135]. Такі характеристики більш конкретно визначають місце та роль Вищої ради правосуддя в системі органів влади.

Однак більш визначальними є такі елементи конституційно-правового статусу нового органу влади, як спосіб і порядок його формування, а також обсяг повноважень. Відповідно до ст. 5 Закону, «Вища рада правосуддя складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох - обирає з'їзд суддів України з числа суддів або суддів у відставці, двох - призначає Президент України, двох - обирає Верховна Рада України, двох - обирає з'їзд адвокатів України, двох - обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обирає з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ. Голова Верховного Суду входить до складу Вищої ради правосуддя за посадою» [8, ст. 5].

Варто відзначити, що такий порядок формування відповідає європейським стандартам, зокрема положенням Європейської хартії про закон «Про статус суддів», оскільки основною її вимогою щодо формування незалежного органу суддівського самоврядування є те, щоб «більша його частина обиралась суддями з числа самих суддів». Окрім того, як підкреслює А. В. Сухарко, вирішується проблема політичного впливу інших гілок влади на судову через те, що «.наявність у складі Вищої ради правосуддя 10-ти суддів, які обираються з'їздом суддів України (тобто половини складу), певним чином “перекриває” вплив виконавчої та законодавчої влади на діяльність розглядуваного органу. Вплив останніх мінімізується, адже більшість членів Вищої ради правосуддя (у кількості 16-ти осіб) обирається незалежними від виконавчої та законодавчої гілок влади інститутами» [10, с. 136].

Ще однією значною відмінністю правового статусу Вищої ради правосуддя від колишньої Вищої ради юстиції є її обсяг повноважень. Відповідно до ст. 3 Закону України «Про вищу раду правосуддя», до найбільш вагомих із них належать: «.внесення подання про призначення суддів на посаду; забезпечення дисциплінарного провадження щодо судді та розгляд скарг щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності; ухвалення рішень про звільнення судді з посади; надання згоди на затримання судді чи його арешт; прийняття рішень про тимчасове відсторонення судді від здійснення повноважень, а також щодо переведення судді від одного суду до іншого, про відрядження судді; вжиття заходів щодо забезпечення авторитету правосуддя та незалежності суддів; здійснення низки повноважень адміністративного характеру (вирішення питань щодо кількості суддів, призначення та звільнення з посади Голови Державної судової адміністрації, затвердження за поданням Державної судової адміністрації України нормативів кадрового, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення судів та ін.» [9, ст. 3].

Зміст наведених законодавчих положень дає змогу говорити, по-перше, про істотне збільшення обсягу та перерозподіл на користь Вищої ради правосуддя повноважень, які до реформи належали Верховній Раді України й Президенту України, а по-друге, про посилення ролі Вищої ради правосуддя у вирішення питань не лише щодо формування суддівського корпусу, але й щодо адміністрування суддів, контролю за бюджетно-фінансовими питаннями їх забезпечення, впливу на суддівську кар'єру тощо. Слід зауважити, що такий підхід викликав особливе схвалення вітчизняного та зарубіжного експертного середовища, оскільки в умовах «...визнання двох груп ключових завдань суддівських рад, перша з яких стосується суддівської кар'єри, друга - взаємодії судової влади з іншими гілками влади, небагато країн-членів Ради Європи визначають ці два завдання для судових рад і наділяють цей орган відповідними повноваженнями» [11, с. 15]. «Поширеною залишається практика, відповідно до якої ціла низка питань адміністрування судами, особливо функції розпорядження коштами державного бюджету щодо фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення судів, - залишаються у віданні виконавчої влади», отже «.на відміну від вказаних держав, в Україні Вища рада правосуддя наділяється повноваженнями призначення, звільнення та кар'єрного росту суддів, а також можливістю впливати на адміністрування судами, в тому числі бере участь у визначенні видатків державного бюджету України на утримання судів, органів і установ системи правосуддя, погоджує перерозподіл бюджетних видатків між судами. Ці повноваження дають змогу забезпечувати рівновагу судової влади між гілками державної влади в Україні. Це важливий крок щодо забезпечення незалежності судової влади» [11, с.15].

Так само на істотному збільшенні повноважень Вищої ради правосуддя, порівняно з Вищою радою юстиції, наголошено в першому аналітичному звіті про результати діяльності Вищої ради правосуддя за 2017 рік, що дає змогу говорити «.про важливу роль, якою законодавець наділив Вищу раду правосуддя для формування високопрофесійного корпусу суддів і забезпечення авторитету правосуддя» [12]. Аналізуючи основні аспекти вказаного звіту, І. В. Назаренко доходить висновку про необхідність подальшого вдосконалення інституційного забезпечення незалежності судової влади, зокрема: «.незалежність суддів необхідно забезпечувати не лише у випадку виявлення фактів втручання під час здійснення правосуддя, а й на стадіях призначення суддів на посади, їх підвищення або переведення, не лише у відношеннях з іншими державними і недержавними органами, а й всередині судової системи, під час їх матеріального, організаційного і технічного забезпечення, із збереженням елементів і розробкою процедур підзвітності судової влади суспільству» [13, с. 26].

Щодо важливості нормотворчих повноважень Вищої ради правосуддя, які полягають у можливості «...подання обов'язкових до розгляду висновків щодо законопроектів з питань утворення, ліквідації, реорганізації судів, статусу суддів, судоустрою, а також узагальнення пропозицій суддів, органів та установ системи правосуддя щодо функціонування, статусу судів і судоустрою, пропозицій щодо видатків державного бюджету на судову систему, погодження перерозподілу видатків (крім Верховного Суду), затвердження нормативів кадрового та матеріально-технічного забезпечення суддів та ін.» [11, с. 16], можна зазначити, що вони істотним чином посилюють незалежність судової влади від органів виконавчої влади. Це питання є одним із найскладніших у забезпеченні принципу незалежності суддів.

В якості позитивних змін правового статусу Вищої ради правосуддя можна відзначити також її особливу роль у забезпеченні рівноваги між незалежністю суддів і захисту їх прав та інтересів, з відповідальністю суддів за рівень виконання ними своїх обов'язків та якість здійснюваного правосуддя. Про посилений інтерес саме до цієї складової свідчить ст. 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», за якою Рада є відповідальною не лише за «забезпечення незалежності судової влади», але й за «функціонування її на засадах відповідальності та підзвітності перед суспільством», а також у процесі формування суддівського корпусу Рада має керуватись критеріями доброчесності та високопрофесійності суддів [9, ст. 1].

Висновки. В результаті проведеного дослідження можна зробити висновки, що проблема забезпечення незалежності судів і суддів в Україні має значно більше складових елементів, ніж це здається на перший погляд. Особливе місце в незалежності судової влади відіграють гарантії незалежності кожного окремого судді та унеможливлення впливу на них з боку інших посадових осіб або гілок державної влади. Зарубіжний досвід забезпечення незалежності судової влади свідчить, що найбільш ефективними в інституційному плані виявляються спеціально створені незалежні органи суддівського самоврядування, які володіють основним обсягом повноважень щодо добору суддівських кадрів, притягнення їх до відповідальності, переведення до інших судів, звільнення, матеріального та фінансового забезпечення і т. д. Першим подібним органом в Україні була Вища рада юстиції, проте через високу «політизованість» та обмежений характер повноважень вона втратила можливість реального забезпечення незалежності суддів. У результаті масштабної судової реформи 2016 року було створено Вищу раду правосуддя, яка за оцінками вітчизняних і зарубіжних експертів відповідає зарубіжним аналогам у контексті як самого статусу та порядку формування подібних органів, так і обсягу повноважень у судовій гілці влади.

Список літератури