Адміністративні послуги у сфері освітньої діяльності: питання систематизації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративні послуги у сфері освітньої діяльності: питання систематизації

Вінецька Р.М.

У статті висвітлюються актуальні проблемні питання систематизації адміністративних послуг у сфері освітньої діяльності, визначення критеріїв щодо їх систематизації, вироблення на цій основі пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства.

Також визначено проблемні питання нормативного закріплення адміністративних послуг у галузі здійснення освітньої діяльності: подрібнення адміністративних послуг, неповне встановлення у законодавстві інформаційних та технологічних карток надання адміністративних послуг, застаріле регулювання процедури надання окремих адміністративних послуг з використанням електронних систем, зокрема системи «Електронний уряд». За рівнем встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг виділено послуги, надання яких регламентоване: законом України, постановою Кабінету Міністрів України, нормативними актами

Міністерств (накази МОН України, МОЗ України, Мінекономрозвитку тощо); нормативні документи інших центральних органів виконавчої влади.

За критерієм способу впливу суб'єктів публічної влади на правовий статус суб'єкта, який звернувся за отриманням послуги, державні (адміністративні) послуги класифіковано на адміністративні (пов'язані із винесенням рішення, яке впливає на виникнення, зміну, припинення спеціального правового статусу особи) та публічні (підтвердження певного статусу особи). Прикладом перших можна вважати видачу ліцензії на здійснення освітньої діяльності, переоформлення ліцензії. Прикладом других - видачу копії або дублікату такої ліцензії, верифікація, проставлення «Apostille» тощо. У зв'язку із наведеним, пропонуємо визначити на законодавчому рівні єдиний перелік адміністративних та інших публічних послуг, причому слова «інші публічні послуги» відобразити у його назві.

Першочерговим напрямом подальшого вдосконалення нормативного закріплення відповідних послуг визначено сферу саме безоплатних адміністративних послуг.

Опрацювання теоретичного підґрунтя для вирішення наведених проблемних питань становить перспективні напрями подальших досліджень. Так, одними з найбільш актуальних напрямів визначено: законодавче забезпечення надання адміністративних послуг електронними засобами; уніфікація існуючого переліку адміністративних послуг.

Застосування методу класифікації та групування дає змогу визначити істотні ознаки та властивості досліджуваного об'єкта, явища або процесу. Адаптуючи зазначене положення до сфери надання адміністративних послуг у досліджуваній сфері, можна вказати, що шляхом проведення систематизації таких послуг можна виявити основні закономірності та тенденції як щодо чинного стану правового регулювання зазначеної сфери суспільних відносин, так і щодо її подальшого розвитку. Сьогодні розвиток законодавства про адміністративні послуги у досліджуваній сфері є досить проблемним. Прикладом можна вказати значну розпорошеність законодавства у цій сфері, численну кількість недоліків (як прогалин, так і колізій) у правовому регулюванні. Так, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги» від 06.09.2012 р. №5203-УІ виключно законами встановлюється зокрема, найменування адміністративної послуги [1]. Втім, сьогодні не затверджено на рівні закону переліку адміністративних послуг, які надаються в галузі освітньої діяльності. Подібний перелік затверджено актом нижчого рівня, і він стосується тільки платних адміністративних послуг Крім того, він затверджений кількома підзаконними актами [2; 3].

Попри наведене необхідно вказати, що питання класифікації адміністративних послуг у сфері здійснення освітньої діяльності на сьогоднішній день не отримали належної уваги науковців. Необхідно вказати, у першу чергу, на виділені у попередніх підрозділах роботи вчених, присвячені окремим видам адміністративних послуг у сфері здійснення освітньої діяльності: С.В. Газарян та Д.В. Верхогляд [4], Л.І. Паращенко [5] та деяких інших. Крім того, необхідно вказати на дослідників, які розглядають конкретно визначені сфери компетенції суб'єктів публічної влади. Наприклад, В.В. Петьовка, в межах дослідження функціонування суб'єктів публічної влади у сфері виборчих правовідносин, виділяє такі види адміністративних послуг: безпосередньо дозвільна діяльність у цій сфері; адміністративні послуги щодо забезпечення пожежної безпеки; адміністративні послуги з ліцензування у цій сфері; реєстрація юридичних фактів; легалізація, верифікація, нострифікація; послуги інформаційного характеру [6, с. 73]. В.І. Сіверін, досліджуючи сферу дозвільних послуг, виділяє такий критерій, як предмет питання, з яким заявник звертається до суб'єкта публічної влади [7]. Подібний критерій виділяє й О.О. Сосновик, досліджуючи адміністративні послуги, які надаються органами внутрішніх справ [8, с. 6]. І.В. Дроздова, досліджуючи питання правосуб'єктно - сті окремих підрозділів Міністерства внутрішніх справ України, вказує на такий критерій, як сфери реалізації публічно-владних повноважень органів та підрозділів МВС України [9, с. 8].

Наукові підходи таких учених, як В.Б. Авер'янов, О.В. Джафарова, І.Б. Коліушко, В.К. Колпаков, Р.О. Куйбіда, О.П. Рябченко, В.П. Тимошук, щодо систематизації адміністративних послуг є основою для подальших авторських досліджень.

Метою статті є висвітлення актуальних проблемних питань систематизації адміністративних послуг у сфері освітньої діяльності, визначення критеріїв щодо їх систематизації, вироблення на цій основі пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства.

В юридичній літературі сьогодні вказується на наявність істотних недоліків у системі надання адміністративних послуг, які в значній мірі актуальні і для сфери здійснення освітньої діяльності. Основним серед них можливо вважати відсутність заінтересованості суб'єкта надання адміністративної послуги у якісному її наданні, зокрема - своєчасному, із наданням необхідної та достовірної інформації, із дотриманням принципу «єдиного вікна» тощо. Це призводить до конкретних недоліків у їх діяльності. Прикладами таких недоліків наводяться: невиправданий поділ адміністративної послуги на декілька дрібних послуг; упровадження видів адміністративних послуг, існування яких не має достатніх законодавчих підстав; наявність прогалин у нормативному врегулюванні надання окремих видів послуг; запровадження супутніх платних послуг (копіювання, ламінування тощо) [10, с. 43-44].

Основою для подальшого дослідження можна вважати, крім того, виділення такого критерію класифікації адміністративних послуг, як рівень встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг, а також зміст адміністративної діяльності щодо надання адміністративної послуги. Так, за першим критерієм виділяються адміністративні послуги із централізованим, локальним та «змішаним» регулюванням. За другим критерієм виділяються такі види адміністративних послуг, як: реєстрація, надання дозволу (ліцензії), сертифікація, атестація, верифікація, нострифікація, легалізація, встановлення статусу тощо [11, с. 125-126]. У зв'язку із цим актуальною є позиція О.О. Сосновик стосовно розмежування власне адміністративних послуг та публічно-сервісних послуг за ознакою характеру повноважень, що реалізуються при їх наданні. Так, адміністративними послугами вчений виділяє ті, надання яких передбачає реалізацію владних повноважень суб'єкта їх надання. Підкреслюється, що результат такої послуги має безпосереднє юридичне значення у вигляді підтвердження певного права або навіть його надання. Публічно - сервісні послуги не пов'язані із реалізацією таких повноважень, їх надання безпосередньо не створює юридичних наслідків, втім діяльність щодо надання таких послуг створює необхідні умови для реалізації особою своїх прав [12, с. 5].

Характеризуючи виділені у юридичній науці критерії класифікації адміністративних послуг, слід вказати на спірність окремих наукових підходів. До таких можна віднести, наприклад, підхід І.В. Дроздової, яка характеризуючи правосуб'єктність окремих підрозділі Міністерства внутрішніх справ України, виділяє такий критерій, як зміст конкретних адміністративних справ [9, с. 8, 9]. Так, слід вказати на відсутність усталеної доктринальної позиції щодо поняття «адміністративна справа» у контексті, застосованому дослідницею. Крім того, такий критерій у розумінні, застосованому дослідницею, поглинається критерієм змісту адміністративної діяльності, що за своїм значенням ближча до результату адміністративної послуги, ніж поняття «адміністративна справа». Втім, зазначене не скасовує факту, що класифікація адміністративних послуг, наведена у сучасній юридичній літературі, є досить розгалуженою.

Спираючись на аналіз проведених наукових поглядів, можливо вказати, що залежно від завдань виконуваних досліджень виділена досить різноманітна кількість критеріїв класифікації адміністративних послуг. Втім, слід підтримати висловлені у юридичній літературі позиції щодо актуальності виділення, у першу чергу, тих критеріїв, що сприяють внесенню змін до чинного адміністративного законодавства, мають значення для вироблення роз'яснень чинного законодавства, і таким чином безпосередньо сприяють вдосконаленню системи надання адміністративних послуг у певній сфері суспільних відносин, тобто мають виражене практичне значення.

У цьому зв'язку необхідно вказати, що наказом МОН України від 2 листопада 2010 року №1047 затверджено Перелік платних адміністративних послуг, що надаються МОН України (далі - Перелік платних адміністративних послуг, що надаються МОН України) [2]. Серед послуг, які безпосередньо стосуються сфери освітньої діяльності та передбачених цим переліком можливо вказати на такі, як: проставлення спеціального штампу «Apostille» (спрощена процедура легалізації документів про освіту); нострифікація (визнання іноземних документі про освіту); проведення акредитації вищих навчальних закладів та вищих професійних училищ; проведення ліцензійної експертизи вищих навчальних закладів та вищих професійних училищ. Втім, можливо виділити й інші послуги, які хоча й не є умовою правосуб'єктності учасників правовідносин щодо реалізації права на освіту, але мають забезпечувальне значення для здійснення освітньої діяльності. Такою є, наприклад, послуга з видачі контрольної марки на розповсюдження примірників аудіовізуальних творів фонограм, відеограм, комп'ютерних програм, баз даних. Така послуга набуває актуальності у випадку використання відповідних об'єктів авторського права у освітньому процесі. Іншим прикладом можна навести послугу щодо видачі свідоцтва про визначення організації колективного управління уповноваженою організацією. Слід вказати, що на сьогодні відповідні переліки встановлюються виключно стосовно платних адміністративних послуг у галузі здійснення освітньої діяльності, що не узгоджується із чинною концепцією розвитку правового регулювання надання адміністративних послуг, відповідно до якої види таких послуг мають бути визначені нормативними актами на рівні закону. Виходячи з наведеного, актуальною є класифікація адміністративних послуг у сфері здійснення освітньої діяльності на платні та безоплатні. Зокрема, подальше вдосконалення нормативного закріплення відповідних послуг необхідно проводити у першу чергу, у сфері саме безоплатних адміністративних послуг.

Зазначений Наказ є не єдиним нормативним актом, що визначає коло адміністративних послуг у галузі здійснення освітньої діяльності, які надаються на платній основі. Наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. №550 затверджено зокрема, перелік платних адміністративних послуг, які надаються МОН України та Міністерством економічного розвитку і торгівлі (у сфері інтелектуальної власності) (далі - Перелік платних адміністративних послуг, що надаються МОН України та Мінекономрозвитку України) [3]. Відповідно до вказаного Переліку, передбачається надання таких послуг, як: видача ліцензії на надання освітніх послуг у сфері вищої та професійно-технічної освіти; переоформлення такої ліцензії; видача копії такої ліцензії; видача дубліката такої ліцензії тощо. Необхідно вказати про віднесення законодавцем до вказаного Переліку рішень, дій, які хоча й створюють умови для реалізації права на провадження освітньої діяльності, але не мають владного характеру. Такими рішеннями, діями є зокрема, рішення, дії щодо видачі копії та дубліката зазначеної ліцензії. Отже, зазначені рішення, дії не відповідають ознакам адміністративної послуги, що закріплені у п. 1 ч. 1 ст. 1 Закону «Про адміністративні послуги», відповідно до якої наслідками надання адміністративної послуги визначається набуття, зміна чи припинення суб'єктивних прав та обов'язків. З іншого боку, відповідно до ч. 3 ст. 3 зазначеного Закону, видача копій документів, дублікатів, інші дії, внаслідок яких зокрема підтверджується наявність у суб'єкта певного правового статусу прирівнюється до надання адміністративної послуги. Вирішуючи зазначену проблему, необхідно зважати на таке. З огляду на значення вказаних рішень, дій для створення умов реалізації права на здійснення освітньої діяльності необхідно визнати поширення положень Закону України «Про адміністративні послуги» щодо них. Крім того, у наведених на початку цього підрозділу наукових позиціях зокрема С.Л. Дембіцької, О.О. Сосновик виділяються неправові адміністративні послуги та публічно-сервісні послуги, надання яких не передбачає видання адміністративного акту, і які не пов'язані із реалізацією владних повноважень, однак полягають у вчиненні певних дій щодо забезпечення відповідних прав особи [13, с. 55; 12, с. 5]. Виходячи з наведеного, з метою уточнення законодавчого термінологічно-категоріального апарату пропонуємо до таких послуг застосовувати термін «інші публічні послуги». Отже, за критерієм способу впливу суб'єктів публічної влади на правовий статус суб'єкта, який звернувся за отриманням послуги, державні (адміністративні) послуги необхідно класифікувати на адміністративні (пов'язані із винесенням рішення, яке впливає на виникнення, зміну, припинення спеціального правового статусу особи) та публічні (підтвердження певного статусу особи). Прикладом перших можна вважати видачу ліцензії на здійснення освітньої діяльності, переоформлення ліцензії. Прикладом других - видачу копії або дублікату такої ліцензії. У зв'язку із наведеним, пропонуємо визначити єдиний перелік адміністративних та інших публічних послуг, причому слова «інші публічні послуги» відобразити у його назві. Відповідне питання необхідно врегульовувати на законодавчому рівні, одночасно із адміністративними послугами.

Специфікою надання адміністративних послуг у галузі здійснення освітньої діяльності є участь у наданні окремих з них кількох суб'єктів публічної влади. Так, відповідно до абз. 4 п. 9 Статуту Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 р. №244 [15], зазначене агентство проводить ліцензійну експертизу, за результатами якої готує експертний висновок щодо можливості видачі ліцензії на провадження освітньої діяльності у сфері зокрема, вищої освіти. Втім, відповідно до зазначеного вище Переліку надання платних послуг МОН України, суб'єктом надання відповідної послуги є саме МОН України. Технологічною карткою адміністративної послуги щодо видачі ліцензії на освітню діяльність у сфері вищої та професійно-технічної освіти визначено структурний підрозділ, відповідальний за етапи надання такої послуги. Таким структурним підрозділом визначено Департамент атестації кадрів вищої кваліфікації МОН України [14]. Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти не згадується. Відповідно до ч. 5 ст. 8 Закону України «Про адміністративні послуги», технологічна картка має містити інформацію про порядок надання адміністративної послуги. В цьому випадку відсутня інформація про такий принципово важливий етап, як надання зазначеного експертного висновку. Відповідно до п. 3 ч. 5 ст. 8 зазначеного Закону, у технологічній картці зазначається, зокрема, інформація про структурний підрозділ, відповідальний за вчинення дії або прийняття рішення. Як слушно зазначає В.П. Тимощук, при розробленні технологічної картки адміністративної послуги мають враховуватися людські ресурси, необхідні для надання адміністративної послуги, а також час, необхідний для прийняття процедурних рішень [16, с. 48]. Технологічна картка адміністративної послуги, на наш погляд, має містити інформацію щодо усіх суб'єктів, які приймають принципово важливі рішення при наданні адміністративної послуги. Таким чином, можна констатувати, що зазначена технологічна картка містить не повну інформацію щодо суб'єктів процесу надання такої послуги. Не ставлячи безпосередньо на обговорення питання щодо внесення змін до зазначеного положення, можна вказати, що зазначена колізія нормативного регулювання свідчить про існування більш широкої та системної проблеми - узгодження законодавства про надання адміністративних послуг взагалі та адміністративних послуг у галузі здійснення освітньої діяльності зокрема, на що вже неодноразово вказувалось у юридичній літературі та юридичних наукових публікаціях [17, с. 190].

Проведене дослідження дає змогу сформулювати такі висновки.

Сьогодні слід визначити такі проблемні питання нормативного закріплення адміністративних послуг у галузі здійснення освітньої діяльності: подрібнення адміністративних послуг, неповне встановлення у законодавстві інформаційних та технологічних карток надання адміністративних послуг, застаріле регулювання процедури надання окремих адміністративних послуг з використанням електронних систем, зокрема системи «Електронний уряд».

За рівнем встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг виділено послуги, надання яких регламентоване: законом України, постановою Кабінету Міністрів України, нормативними актами Міністерств (накази МОН України, МОЗ України, Мінекономрозвитку тощо); нормативні документи інших центральних органів виконавчої влади.

За критерієм способу впливу суб'єктів публічної влади на правовий статус суб'єкта, який звернувся за отриманням послуги, державні (адміністративні) послуги необхідно класифікувати на адміністративні (пов'язані із винесенням рішення, яке впливає на виникнення, зміну, припинення спеціального правового статусу особи) та публічні (підтвердження певного статусу особи). Прикладом перших можна вважати видачу ліцензії на здійснення освітньої діяльності, переоформлення ліцензії. Прикладом других - видачу копії або дублікату такої ліцензії, верифікація, проставлення «Apostille» тощо. У зв'язку із наведеним, пропонуємо визначити на законодавчому рівні єдиний перелік адміністративних та інших публічних послуг, причому слова «інші публічні послуги» відобразити у його назві.

Подальше вдосконалення нормативного закріплення відповідних послуг необхідно проводити у першу чергу, у сфері саме безоплатних адміністративних послуг

Необхідно доповнити Перелік платних адміністративних послуг, що надаються зокрема, МОН України послугами, що полягають у вчиненні дій, прийнятті рішень, які хоча й створюють умови для реалізації права на провадження освітньої діяльності, але не мають владного характеру. Такі рішення, дії можуть стосуватись, зокрема, видачі копії, дублікатів документів дозвільного характеру.

Опрацювання теоретичного підґрунтя для вирішення наведених проблемних питань становить перспективні напрями подальших досліджень. Зокрема, одними з найбільш актуальних напрямів можна визначити такі: законодавче забезпечення надання адміністративних послуг електронними засобами; уніфікація наявного переліку адміністративних послуг.

Список використаних джерел

адміністративний освітній законодавство

1. Про адміністративні послуги: Закон України від 06.09.2012 р. №5203-VI. Відомості Верховної Ради України. 2013. №32 (09.08.2013). Ст. 409.

2. Про упорядкування платних адміністративних послуг: Наказ Міністерства освіти і науки України від 2 листопада 2010 року №1047. Доступ із інформ.-правової системи «ЛІГА-ЗАКОН».

3. Деякі питання надання Міністерством освіти і науки і Міністерством економічного розвитку і торгівлі (у сфері інтелектуальної власності) платних адміністративних послуг: Постанова Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №550. Доступ із інформ.-правової системи «ЛІГА-ЗАКОН».

4. Газарян С.В., Верхогляд Д.В. Концептуальні засади надання адміністративних послуг у сфері освіти органами місцевого самоврядування. Theory and Practice of Public Administration. 2016. №3 (54). С 1-7.

5. Паращенко Л.І. Державне управління загальною середньою освітою в контексті реформування системи адміністративних послуг URL: http://academy.gov.ua/ej/ej12/txts/10plisap.pdf (дата звернення: 14.02.19).

6. Петьовка В.В. Надання адміністративних послуг в Україні: теорія і практика: монографія. Київ: Логос, 2014. 214 с.

7. Сіверін В.І Адміністративно-правові засади надання дозвільних послуг суб'єктами публічних адміністрацій: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07. Харків, 2010. 193 с.

8. Сосновик О.О. Діяльність органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг: організаційно-правові питання: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07. Харків, 2008. 19 с.

9. Дроздова І.В. Міністерство внутрішніх справ України як суб'єкт надання адміністративних послуг: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07. Київ, 2009. 20 с.

10. Реформа публічної адміністрації в Україні: проєкти концепції та законів / упоряд.: І.О. Коліушко, В.П. Тимощук. Київ, 2005. 192 с.

11. Адміністративна процедура та адміністративні послуги: зарубіжний досвід і пропозиції для України / уклад. В.П. Тимощук. Київ: Факт, 2003. 496 с.

12. Сосновик О.О. Діяльність органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг: організаційно-правові питання: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07. Харків, 2008. 209 с.

13. Дембіцька С.Л. Правові засади діяльності з надання адміністративних послуг населенню України органами місцевого самоврядування: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07. Львів, 2010. 214 с.

14. Про затвердження інформаційних та технологічних карток адміністративних послуг, які надаються Міністерством освіти і науки України: Наказ МОН України від 14 липня 2017 року №1065. Доступ із інформ.-правової системи «ЛІГА-ЗАКОН».

15. Про утворення Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти: Постанова Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 року. №244. Офіційний вісник України. 2015. №36 (15.05.2015). Ст. 1070.

16. Тимощук В.П. Адміністративні послуги: посібник. Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO». Київ: ТОВ «Софія-A», 2012. 104 с.

17. Трубчанінова К.А. Аналіз законодавства України у сфері надання адміністративних послуг. Вісник Східноукраїнського національного університету імені Володимира Даля. №16 (205). 2013. С. 186-193.

Размещено на Allbest.ru