Інститут президентства в контексті конституційної реформи 2004 року: вимога часу чи шлях виходу з політичної кризи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

інститут президенства в контексті КОНСТИТУЦІЙНОЇ РЕФОРМИ 2004 РОКУ: вимога часу чи шлях виходу з політичної кризи

Чернишевич О. В.,

кандидат історичних наук, доцент

кафедри новітньої історії України,

історичний факультет

Київ

Анотація

В статті висвітлено головні дискусійні питання конституційної реформи в Україні. Досліджено, чи дійсно Помаранчева революція 2004 року стала тією подією, що призвела до внесення змін до Основного Закону держави. Показано погляди лідерів країни та різних політичних сил на конституційну реформу.

Ключові слова: конституція, вибори, політична криза, конституційна реформа, Помаранчева революція, інститут президенства, законопроект.

Annotation

The main issues of constitutional reform in Ukraine are discussed in the article. It is investigated whether the Orange Revolution of 2004 really became the event that led to the amendment of the Basic Law of the State. The views of the country's leaders and various political forces on constitutional reform are shown.

Keywords: constitution, elections, political crisis, constitutional reform, Orange revolution, institute of presidency, bill.

Виклад основного матеріалу

проголошенням Україною незалежності 24 серпня 1991 року почався складний шлях відходження від старих комуністичних систем управління державою та формування нових органів влади молодої країни, що базувалися б на принципах демократії, свободи та рівності. Особливе місце в даних процесах належить інституту президентства. Інститут президентства - це державна організація установ та індивідів, що володіють певними засобами, ресурсами, виконують конкретні правові, соціальні і політичні функції відповідно до норм українського законодавства. Він включає в себе Президента України, Офіс Президента (колишні Адміністрація Президента та Секретаріат Президента), Раду національної безпеки та оборони України, Національну академію державного управління при Президентові України та ін.

Окрім того, новітній історії незалежної України притаманні часті політичні конфлікти та кризи, які тягнуть за собою ряд змін в усіх сферах життя країни. Важливим є вдалий та вчасний шлях подолання цих суперечностей, спроби досягти компромісу та домовленостей як між гілками влади, так і між державою та народом.

В статті ми спробуємо дослідити, чи дійсно конституційна реформа 2004 року є одним із таких прикладів подолання кризи під час Помаранчевої революції та спробою зниження градусу конфлікту між конкуруючими політичними силами чи лише логічним процесом еволюції законодавчого оформлення державних органів влади. Варто зазначити, що питання внесення змін до Конституції України в блоці саме президентських повноважень піднімалося не одноразово та задовго до самих виборів, однак політична криза, що виникла в державі, прискорила цей процес та змусила державників врешті-решт дійти до компромісу та затвердити ці зміни на законодавчому рівні. конституційний реформа президентський повноваження

Основні дослідження даної проблеми - це роботи юристів [8; 19] та політологів [9; 14; 17]. Вони висвітлювали питання правового пояснення трансформацій та законодавчі колізії, що виникали в результаті реформ, а також аналіз сприйняття суспільством змін та можливих наслідків як для органів державної влади, так і для країни в цілому. Серед історичних досліджень більша увага зосереджена саме на характеристиці умов та подій, в яких здійснювалася конституційна реформа [1; 12; 13]. Також до цінних джерел варто віднести аналітичні матеріали в ряді періодичних видань [4; 5; 18].

Верховним Судом України 3 грудня 2004 року було скасовано результати другого туру голосування, за якими переможцем президентських виборчих перегонів оголошувався провладний кандидат та діючий прем'єр-міністр В. Янукович. Окрім того, на позачерговому засіданні Верховної Ради України 307 депутатів із 415 присутніх в залі, ухвалили постанову про визнання недійсними результати другого туру голосування та висловили недовіру Центральній виборчій комісії (далі - ЦВК) через порушення у своїй роботі [16]. Також постановою було затверджено винесення на обговорення парламенту на початок грудня 2004 року законопроекту про внесення змін до Конституції за № 4180.

Для врегулювання кризи, яка вилилася у масові протести на вулицях міст країни, було проведено засідання так званого «круглого столу» 1 грудня 2004 року за участю Президента України Л. Кучми, Голови Верховної Ради України В. Литвина, обох кандидатів на посаду Глави держави В. Ющенка та В. Януковича, а також за участю іноземних представників. За підсумками проведеного засідання було підписано спільну заяву, в якій передбачалося по-перше, що буде виключена можливість застосування сили для вирішення проблем, які виникли після другого туру виборів Президента України; подруге, негайно було розблоковано роботу органів державної влади; по-третє, сторони дійшли згоди щодо створення експертної групи для проведення термінового юридичного аналізу та внесення відповідних пропозицій про завершення виборів Президента України на підставі відповідного рішення Верховного Суду України; по-четверте, домовлено щодо прийняття в пакеті з внесенням змін до Закону «Про вибори Президента України» політичної реформи з внесенням змін до Конституції України відповідно до проекту Закону 4180 та формування на цих засадах уряду України; по-п'яте, в цілому було закликано всі політичні сили, фракції та депутатські групи у Верховній Раді України, інші органи державної влади та місцевого самоврядування зосередити свої зусилля на врегулюванні соціально-економічної ситуації в Україні та зупиненні кризових явищ в економіці [5, с. 334-335].

Під час «сигнального голосування» в Верховній Раді України 4 грудня 2004 року за два законопроекти в пакеті «Про внесення змін до Конституції України» (№4180) й «Про особливості застосування Закон України «Про вибори Президента України» не вдалося отримати необхідну кількість голосів. Із 425 присутніх в залі депутатів, проголосувало 249. Депутати від «Нашої України» та «Блок Юлії Тимошенко» (далі - БЮТ) наголошували на тому, що проголосують за внесення змін до Основного Закону лише після відправки у відставку уряду, зміни складу ЦВК та появи підпису Президента під змінами до виборчого закону [3, с. 2].

Більш зрозумілою ситуація стала ввечері 6 грудня 2004 року. Пакет законів мав бути схвалений не менш як 300 голосами і відразу на засіданні Верховної Ради України планувалося підписання Президентом змін до виборчого закону, а потім й змін до Конституції. Невирішеним поки залишалося питання уряду В. Януковича та особисто Прем'єр-міністра, бо Президент так і не видав указ про відправлення його у відставку, а на цьому особливо наполягали фракції «Наша Україна» та БЮТ.

Голова Верховної Ради України В. Литвин запевнив обидві сторони, що особисто виступить гарантом дотримання домовленостей: «Я не підпишу і не подам на підпис президенту закон про зміну до Конституції, доки він не підпише зміни до закону про вибори президента» [21].

До кінця дня, після кількох перерв для консультацій, депутатам вдалося включити до порядку денного проект закону «Про особливості застосування Закону України «Про вибори президента України» при повторному голосуванні у грудні 2004 року». «За» проголосували 300 народних депутатів. Не голосували тільки дві фракції - «Регіони України» та Комуністична партія України. Пропозицію продовжити сесію в середу 8 грудня підтримало 423 народні депутати [21].

Вирішальне засідання Верховної Ради відбулося 8 грудня 2004 р. На ньому особисто був присутній Президент України Л. Кучма, який «прийшов в цей зал з розумінням того, що те рішення, яке сьогодні необхідне не якійсь частині парламенту, а нашій країні, буде прийнято» [5, с. 334-335]. Врешті- решт опівдні Верховна Рада України, виконуючи політичні домовленості, підтримала закони «Про внесення змін до Конституції України» (№4180), «Про зміни до Конституції щодо вдосконалення системи самоврядування» та Закон «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України». «Пакетне» голосування підтримали всі фракції (402 голоси), за винятком БЮТ, голова якої - Ю. Тимошенко - заявила, що голосування за політичну реформу - це найбру- тальніший проект влади, котрим позбавляється повноважень новообраний Президент. «Вони просто будь-якими засобами, за рахунок великих грошей, репресій і незаконних впливів зроблять свою більшість у парламенті і практично пролонгують владу кланів», - сказала тоді лідер БЮТ [2, 5, с. 334-335].

Всі зміни до Конституції мали вступити в силу з 1 вересня 2005 р., у випадку прийняття змін до Закону «Про місцеве самоврядування». Якщо цього не відбудеться, тоді закон від 8 грудня 2004 р. вступає в силу 1 січня 2006 р. [7; 15, с. 5].

Конституційна реформа стала важливою умовою переговорів щодо виходу з політичної кризи. Перший етап її завершився 8 грудня 2004 р. ухваленням Закону «Про внесення змін до Конституції України». Це істотно вплинуло на систему взаємовідносин та взаємодії між органами державної влади. Почав здійснюватися передбачений цим законом перерозподіл компетенцій державних органів, удосконалення механізмів реалізації державно-владних повноважень [19, с. 32].

Слід зазначити, що одна з ідей конституційної реформи 2004 року полягає в тому, щоб уникнути спроб старої системи виконавчої влади протидіяти новообраному Президенту України. Дуалізм виконавчої влади, який як і раніше зберігався, зокрема на місцевому рівні, практично робив місцеві державні адміністрації принципово іншими органами, ніж раніше. Фактично Президент не міг ними керувати, якщо уряд був до нього в опозиції; зате сам такий уряд міг використовувати їх для зміцнення своїх позицій на місцях [8, с. 4].

Проте конституційна реформа та Помаранчева революція - це все ж два абсолютно різні за походженням, сутністю та змістом явища суспільно-політичного життя, які випадково пересіклися 8 грудня. Ще 19 травня 2004 року Президент України Л. Кучма на «круглому столі» у Національному інституті стратегічних досліджень нарікав, що Україна зі своїм потенціалом повинна була у числі перших пострадянських держав - поряд з країнами Балтії - перейти до європейської моделі політичної системи [8, с. 5].

Отже, за оновленою Конституцією України, держава з президентсько-парламентської республіки ставала парламентсько-президентською. Щодо повноважень, які залишилися у Президента, то він мав право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо впродовж одного місяця у Верховній Раді України не буде сформовано коаліцію депутатських фракцій; протягом 60 днів після відставки уряду не буде сформовано персональний склад Кабінету Міністрів; впродовж 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України приймається Президентом України після консультації з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій і груп. Повноваження Верховної Ради України не можуть бути достроково припинені Президентом в останні 6 місяців строку повноважень Верховної Ради України. Зміни до Конституції передбачали, що у разі дострокового припинення повноважень

Президента, виконання його обов'язків покладається на голову Верховної Ради України. Депутати залишили за Президентом право призначати голів обласних державних адміністрацій за поданням Прем'єр-міністра. Також Президент мав право зупиняти дію актів уряду з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду. Також зміни до Основного Закону передбачали, що акти Президента України, видані в межах повноважень Конституції, скріплюються підписами прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. Президент міг призначати всеукраїнський референдум, проте він позбавлявся дієвих важелів впливу на силові міністерства і відомства; а от призначення і звільнення Генерального Прокурора здійснювалось тільки за згодою Верховної Ради. Отже, зміни до Основного Закону значно послабили владу Президента, що не було користю для держави. Адже парламентська форма державного устрою є менш стабільною ніж президентська. Оскільки президент має більше можливостей для того, щоб організовувати ефективну роботу органів державної влади. На відміну від коаліції він може приймати рішення одноособово, але в межах Конституції та законів України [4; 7; 10; 12].

Ряд дослідників (наприклад, І. Коліушко, В. Тимощук), однак, вказували на численні недоліки ухвалених змін до Конституції [9]. Ці зміни вносили подальшу невизначеність у механізм призначень і управління у виконавчій владі, що могло створити нестабільність в уряді. Не зрозумілими лишалися питання розподілу компетенції між Президентом та Кабінетом Міністрів у питаннях безпеки і зовнішньої політики; а прокуратурі повернуто функції загального нагляду, які вона могла використати з політичною метою. Для позитивного втілення політичної реформи в практику необхідно було врахувати, що всі політичні сили мали прийняти її. В іншому випадку, це знову могло провокувати конфлікти. Конституція 1996 р., що була ухвалена в результаті компромісу, мала високу легітимність. Силове ж запровадження нових принципів проти волі більшості політичних сил навряд чи отримало результат. Отже, нова система мала враховувати інтереси всіх основних політичних сил, а це після складних виборів 2004 р. було важливим завданням для новообраного глави держави [17, с. 80].

Через тиждень після затвердження змін до Конституції Центр ім. О. Разумкова провів опитування щодо перерозподілу владних повноважень між Президентом України і Верховною Радою України на користь останньої. Людей запитували, як вони поставилися до змін, даючи можливість обрати один з п'яти можливих варіантів відповіді (у відсотках):

- Я підтримую ці зміни (30,2%);

- Я такі зміни не підтримую, але вважаю, що їх потрібно було прийняти для досягнення компромісу між різними політичними силами (24,7%);

- Я вважаю, що такі зміни в Конституцію не потрібні (18,6%);

- Мене це не цікавить (9,7%);

- Важко відповісти (16,8%).

Хоча діючий Президент України Л. Кучма мав низький рейтинг, більшість опитаних (43,3% проти 30,2%) була настроєна не обмежувати президентську владу, хоча діючий Президент України мав надзвичайно низький рейтинг. Щодо конституційної реформи, то переважна більшість висловлювалася за сильну президентську владу [12, с. 20].

З приводу вступу в силу змін до Конституції новий Президент України В. Ющенко незадовго до цього висловився так: «З січня 2006 р. система влади переходить до найбільш нестабільного інституту - Верховної Ради України» [22]. Він також вважав, що оновлена Конституція не є ідеальною. На його думку, реформа системи влади відбулася без участі громадян, тому «суспільство повинне сказати своє слово» і «лише після парламентських виборів 2006 р. нас чекає чесний діалог відносно політичної реформи» [23]. Хоча ще в січні 2005 р., під час інавгурації, він підтвердив, що не намагатиметься перешкоджати набранню чинності конституційних змін. Отже, позиція як Президента, так і його команди щодо долі конституційної реформи зводилися до одного: державі в умовах перехідного періоду потрібна сильна президентська влада і жорстка владна вертикаль.

Імплементація конституційних змін, що передбачалися Законом «Про внесення змін до Конституції України» і відбувалася наступні два роки, показала яскраву недосконалість прийнятого варіанту політичної реформи. Після інавгурації В. Ющенка розпочався етап політичних чвар.

Вже згодом, 14 квітня 2005 р. прем'єр-міністр Ю. Тимошенко заявила про те, що група народних депутатів оскаржуватиме легітимність ухваленого закону в Конституційному Суді. Зі свого боку Глава Секретаріату Президента України О. Зінченко наголосив на необхідності проведення референдуму щодо політичної реформи з метою перегляду повноважень Президента України, закладених у законі «Про внесення змін до Конституції України» [18]. Також він, не ставлячи під сумнів необхідність перерозподілу влади між її гілками, вважав, що у Президента має залишитися вплив на ситуацію в країні, якого він значною мірою позбудеться після того, як політична реформа набуде чинності. Проти перегляду підсумків конституційної реформи не заперечував і перший віце-прем'єр-міністр А. Кінах, на думку якого, в перехідний час, коли існує дуже багато системних криз, надзвичайно важливо мати в країні владу, яка здатна концентрувати навколо себе політичну волю, інтелект, кадри, ресурси діяльність [6, с. 85].

На думку першого Президента України Л. Кравчука, політична реформа є потребою часу. Саме він перший у своїй книжці «Влада в Україні» зазначив, що «в Україні потрібно створити демократичну систему влади, здійснивши перехід від президентсько-парламентської республіки до парламентсько-президентської. Я вважаю, що політична реформа - це потреба часу, якщо ми справді збираємося розвивати демократію в Україні. Цю істину, зрештою, і зрозумів Л. Кучма, надавши відповідні пропозиції щодо реформи... А щодо підводних каменів у реалізації політреформи, то їх багато. Конституційна реформа - це ж не тільки ті зауваження і пропозиції, що внесли законодавці. Сьогодні немає зв'язаної між собою системи влади від сільрад до Президента. Щоб її створити, недостатньо тих пропозицій, зауважень з приводу конституційної реформи, які надійшли від законодавців. Тут ще непочатий край роботи. Я тільки в загальних рисах відзначу, що треба зробити: прийняти закон про реформу місцевої влади, провести адміністративну реформу. Одне слово, з 1 січня, коли політ реформа має вступити в дію, а реально після парламентських виборів 2006 буде зроблено перший крок реформи громадянського суспільства» [11, с. 37]. На запитання, чи правда що Президент В. Ющенко приховано блокує політичну реформу і чи залежить її доля в цілому від позиції Президента, Л. Кравчук відповів: «Президент говорить як досвідчений дипломат. «Я не втручатимуся в політичну реформу». Для керівників пострадянських держав характерна одна філософія: посилення одноосібної влади, тобто посилення інституту президентства. І Віктор Андрійович не виняток, тим більше, що він опинився у специфічних умовах, тобто йшов на президентство після певних домовленостей з приводу політичної реформи. І хоча за єством він ліберал, проте сьогодні у своїх рішеннях і діях керується саме такою пострадянською філософією» [11, с. 36].

З ціллю не допустити перегляд політичної реформи, Верховна Рада України блокувала формування повного складу Конституційного Суду. Спроби Глави держави посилити свій вплив за допомогою Секретаріату Президента і Ради національної безпеки та оборони не були вдалими і стикалися з опором Верховної Ради. Але найбільш конфліктна ситуація у Президента склалася з Прем'єр- міністром Ю. Тимошенко та її урядом. Верховній Раді України не подобалися методи управління Кабінету Міністрів, а уряд, в свою чергу, критикував парламент та звинувачував його в тому, що він навмисне псує репутацію уряду та Голови держави в очах суспільства [20].

Вимушеним кроком за такої ситуації стало підписання 13 вересня 2005 року «Декларації єднання та співробітництва задля майбутнього України» між Президентом В. Ющенком, виконуючим обов'язки Прем'єр-міністра Ю. Єхануровим та Головою Верховної Ради В. Литвином разом з представниками від парламентських фракцій. Команда Президента із-за протиріч розпалася і тому Главі держави потрібно було шукати спільну мову з опозицією. Також 22 вересня 2005 року Верховна Рада затвердила Ю. Єханурова на посаді Прем'єр- міністра України замість Ю. Тимошенко. Так, на певний час між виконавчою та законодавчою гілками влади було знайдено компроміс. Однак вже під кінець 2005 року незадовго до вступу в силу конституційних змін від 8 грудня 2004 року між парламентом, урядом та Президентом знову виник конфлікт на ґрунті прийняття бюджету, а газова криза взагалі призвела до відставки Кабінету Міністрів Верховною Радою. В свою чергу, Голова держави не визнав такого рішення парламенту та залишив уряд виконувати свої обов'язки. Крім того, свій підпис під Декларацією про співробітництво влади і опозиції від вересня 2005 року. Президент теж відкликав. Ситуація, що склалася, на практиці продемонструвала, що зміни до Основного Закону почали діяти і перерозподіл влади таки відбувся [20].

Народний депутат А. Матвієнко, член Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва і місцевого самоврядування заявив: «Політична реформа є необхідним кроком, бо з усіх дефіцитів сьогодні найдефіцитнішим є відсутність ефективної влади. Саме її відсутність або її дефіцит і пояснює зубожіння українського люду. Ми маємо інші характеристики влади - злодійська, корумпована, безвідповідальна, непрофесійна, амбітна, але ще раз кажу: це наслідок того, що система не може стимулювати себе до постійного вдосконалення. Ми мусимо законодавчо і конституційно створити передумови для безпосередньої участі громадян в управлінні державою. Треба зміцнити і на рівні держави інститут влади. Чи буде це парламентсько-президентська чи президентсько-парламентська форма правління - не це важливо, головне - як створити механізми взаємодії і противаг, взаємоконтролю, і найголовніше - нам потрібен реально діючий інститут місцевого самоврядування» [14, с. 5].

Виходячи з вище сказаного, можна констатувати, що протиріч між гілками влади не вдалося уникнути шляхом прийняття змін до Конституції. Питання конституційної реформи досі залишаються відкритими, складний процес триває. Це показали подальші події в політичному житті України, особливо коли зміни в складі керівництва країни тягнули за собою переформатування Основного Закону. Постійно з'являються заяви від різних політичних сил щодо перегляду закону в Конституційному Суді, необхідність проведення референдуму щодо політичної реформи з метою перегляду повноважень Президента України.

Список використаних джерел

1. 25 років незалежності: нариси історії творення нації та держави / Г. В. Боряк та ін., Київ. 2016. 796 с.

2. Акт консолідації і примирення (внесено зміни до Конституції України і виборчого законодавства. Сформовано новий склад ЦВК. Урядовий кур'єр. 2004. 9 грудня. С. 1-2.

3. Белецкий М. Я люблю тебя, лоточник: Два года инициаторы думали лишь о том, как продавить политреформу. Столичные новости. 2004. № 47. С.2-3.

4. Березюк О. Парламентська чи президентська. День. 2006. 25 липня. С. 4.

5. Еволюція влади / А. Горлов та ін. Київ, 2008. 552 с.

6. Діяльність державно-політичних структур України в умовах переходу до ринкової економіки: [монографія] / В. Ф. Салабай та ін. Київ. 2005. 284 с.

7. Закон України «Про внесення змін до Конституції України» №2222-IV від 8 грудня 2004 р. Голос України. 2004. 9 грудня. С. 1-2.

8. Кампо В. Конституційна реформа та «Помаранчева революція»: дві сторони однієї медалі? Юридичний вісник України. 2004. 18-24 грудня. С.3-6.

9. Коліушко І. А ви читали проект № 4180? Критичний аналіз української політичної реформи. Українська правда. 19 грудня 2005 р. URL: http://www2.pravda.com. ua/en/archive/2004/december/15/1.shtml

10. Конституція України. Із змінами і доповненнями, внесеними Законом України від 8 грудня 2004 року; Рішення Конституційного Суду України. Київ: Фурса, 122 с.

11. Кравчук Л.: «Політреформа - це потреба часу». Віче. 2005. №11. С. 36-37.

12. Кульчицький С. Українська революція 2004 року. Київ: Ґенеза, 2005. 412 с.

13. Литвин В. Історія України: підручник. Київ. Наукова думка, 2013. 991 с.

14. Матвієнко А. Золота ланка політичної реформи - яка вона? Віче. 2005. № 1 (154). С. 3-5.

15. Музыка В. Политическая реформа - содержание и форма. Власть и политика. 2004. 17-23 ноября. С. 5-6.

16. Постанова Верховної Ради України №2214-kV Про політичну кризу в державі, що виникла у зв'язку з виборами Президента України - 27 листопада 2004 р. Голос України. 2004. 30 листопада. С.1

17. Президентські вибори та Помаранчева революція: вплив на трансформаційні процеси в Україні / за ред. Г. Курта та ін. Київ: Заповіт, 2005. 148 с.

18. Рахманін С. Чотири двійки в щоденник демократії. Дзеркало тижня. 2005. 10 грудня. С.1-2.

19. Сергеєва О. М. Конституційна реформа: наслідки для розвитку української державності. Право України. 2006. №11-12. С. 32-33.

20. Соловйова Ю. Процес імплементації політичної реформи в Україні. Політичний менеджмент. URL: http://www.politik.org.ua/vid/magcontent. php3?m=1&n=74&c=1755

21. Цюпа Н. Пакетне голосування відбулося. Сільські вісті. 2004. 9 грудня. С. 1

22. Ющенко В. «С января система власти переходит к наиболее нестабильному институту - Верховной Раде». Факты. 2005. 21 декабря. С.2.

23. Ющенко В.: «Я признаю действие конституционной реформы, но я не считаю ее идеальной». Факты. 2006. 25 января. С. 3.

Размещено на Allbest.ru