Правовые актов управления

Размещено на http://www.allbest.ru//

Введение

В современных условиях дальнейшего развития многоукладной экономики, усложнения отраслевых и функциональных связей в системе исполнительной власти существенно возрастает роль и значение правовых актов управления.

Теория правовых актов является одной из довольно развитых в отечественной юридической науке. Это в первую очередь обусловлено значимостью института правовых актов управления для процесса реализации функций государственного управления, а, следовательно, функционирования всей системы государственной власти, поскольку современная модель управления основана на оформлении решений и действий властных органов и должностных лиц, как правило, в виде правового акта, обладающего нормативным или индивидуальным характером.

Однако, несмотря на множественные исследования данного института, констатировать отсутствие проблем и вопросов, требующих своего осмысления и разрешения, нельзя. Вероятно, такое положение является вполне объективной закономерностью, связанной с постоянным и непрерывным развитием общества и государства, «отмиранием» неэффективных форм управления и необходимостью развития новых, отвечающих жизненным реалиям, развитием процессов интеграции и глобализации, а так же возможностью изучения и внедрения рационального зарубежного опыта и т.п.

Кроме этих, общих для всех мировых правовых систем тенденций, в нашей стране имеются и сугубо внутренние предпосылки дальнейшего развития теории правовых актов управления.

Правовые акты управления обладают юридической силой только в том случае, если изданы соответствующе уполномоченными властными субъектами. Однако неразработанность теорией управления вопросов делегирования и передачи полномочий делают довольно сложным однозначное определение субъектного состава процесса издания правовых актов, а, следовательно, привносят моменты неурегулированности и коллизионности в практику издания актов.

Необходимость совершенствования и развития теории правовых актов управления обусловлена и их основными функциями, которые обобщенно можно свести к тому, что, во-первых, акты управления являются выражением властных велений специально уполномоченного круга субъектов, и, следовательно, регулятором общественных отношений; во-вторых, они выступают средством ограничения такого воздействия, придавая ему строго ограниченные параметры, что является гарантией прав, свобод и законных интересов управляемой стороны.

Целью работы является анализ правовых актов управления.

Реализация данной цели связана с решением следующих задач:

1. Изучить понятие и виды правовых актов управления.

2. Исследовать классификацию правовых актов управления.

3. Дать характеристику правовым актам управления.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе издания правовых актов управления.

Предметом исследования являются правовые акты управления.

Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных методов (анализ, синтез, диалектический, формально-логический). Кроме того, были применены такие частнонаучные методы, как историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, функциональный, теоретического моделирования.

1. Понятие и виды правовых актов управления

Правовой акт управления представляет собой принятое государственным органом управленческое решение, в котором находят свое непосредственное выражение цели, задачи и функции деятельности исполнительно-распорядительного характера. Эти акты наиболее многочисленны, так как призваны осуществлять более оперативное и конкретное правовое регулирование, нежели это делает закон, закрепляющий лишь самые значимые, типичные и устойчивые отношения. Правовые акты управления отличаются широким диапазоном действия и многопрофильностью регулирования общественных отношений, следовательно, наибольшей степенью динамичности и подвижности.

При помощи правовых актов субъекты управления в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения, возникающие в областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни, охраняют государственную безопасность и общественный порядок, защищают права и законные интересы граждан, общественных и государственных учреждений и организаций. Поэтому правовые акты управления служат важным средством налаживания организационных связей как во внутренней системе исполнительной власти, так и во взаимоотношениях государства с гражданами, хозяйствующими субъектами, бизнесом. В таком понимании правовой акт управления опосредует взаимоотношения между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления с целью обеспечения оптимального сочетания публичных (государственных) и частных (корпоративных) интересов. Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., 2012. С. 126.

В административно-правовой литературе используются различные термины для обозначения актов, издаваемых субъектами управления: «правовой акт управления», «административно-правовой акт», «административно-правовой акт государственного управления», «акт государственной администрации». Каждое из этих названий характеризует определенную грань данного правового явления. В настоящее время наибольшее распространение в науке административного права получили термины «правовой акт управления» и «административно-правовой акт». Эти термины, по сути, являются синонимами и отражают специфические черты административно-правовой формы реализации задач и функций государственного управления.

Выявляя особенности правовых актов управления, отметим несколько признаков, которые позволяют выделить эти акты из всех иных правовых актов, принимаемых государственными органами.

Прежде всего, правовой акт управления - это акт-регулятор. Он представляет собой управленческое решение по вопросам, возникающим в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Это может быть либо управленческое решение так называемого позитивного характера (например, утверждение какой-либо федеральной целевой программы в конкретной области экономического развития), либо решение как реакция на негативные явления в сфере государственного управления (например, многочисленные акты юрисдикционного характера, принимаемые органами исполнительной власти или их должностными лицами по итогам рассмотрения административно-правового конфликта, будь то спор о праве либо дело об административном правонарушении). Корякин И.И. Правовые акты управления в судебной системе Российской Федерации // Административное право и процесс. 2015. № 12. С. 90.

Правовой акт управления принимается уполномоченным на то субъектом управления (в преобладающем большинстве случаев субъектами управления выступают органы исполнительной власти) и только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции.

Правовой акт управления как юридически властное волеизъявление субъекта управления всегда влечет юридические последствия. Эти последствия проявляются в основном в том, что акт управления либо:

- устанавливает новые или изменяет действующие правила поведения;

- выступает в качестве юридического факта, т.е. порождает, изменяет или прекращает административно-правовые отношения;

- служит основанием для возникновения других правоотношений: гражданских, трудовых и др.;

- является доказательством при рассмотрении судом гражданских, трудовых дел и дел, возникающих из административных правоотношений.

Таким образом, правовой акт управления, устанавливая нормы права в публичной сфере, может, с одной стороны, осуществлять так называемое абстрактное правовое регулирование, а с другой - разрешать возникший в практике спор или индивидуальное дело, т.е. осуществлять индивидуальное правовое регулирование.

Правовые акты управления имеют разную юридическую силу, определяемую местом органа, издавшего акт, в общей системе государственного механизма. Но они всегда обязательны для всех, кому адресованы, независимо от ведомственной подчиненности самого объекта управления. Исполнение правового акта управления обеспечивается прежде всего организацией и убеждением, а в необходимых случаях - и принудительной силой государства. Курс лекций по административному праву / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2012. С. 165.

С учетом отмеченных специфических признаков правового акта управления можно дать следующее его определение: «Правовой акт управления - это основанный на законе юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное индивидуальное дело, обладающий государственно-властным характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченным на то субъектом управления (чаще всего это органы исполнительной власти или их должностные лица) в соответствии с установленной процедурой».

Широкий круг субъектов управления, активная реализация ими предоставленных полномочий предполагает наличие большого количества различных правовых актов управления. Данное обстоятельство обусловливает необходимость классификации актов государственного управления. В юридической литературе наиболее распространены следующие критерии (основания) классификации правовых актов управления: 1) по юридическим свойствам; 2) по органам, издающим акты (и вытекающему отсюда юридическому наименованию акта); 3) по территории, на которую распространяется действие акта; 4) по форме выражения правового акта. Бородин С.С., Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций. М., 2013. С. 178.

2. Классификация правовых актов управления

По юридическим свойствам различаются нормативные и индивидуальные правовые акты управления.

Основным отличительным признаком нормативного акта (причем это одновременно и содержательный, и формальный признак) является непременное наличие в нем нормы права. К сожалению, до сих пор не принят Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который прошел процедуру первого чтения в Государственной Думе II созыва еще в ноябре 1996 г. В этом проекте Закона давалось легальное определение нормативного правового акта. Но, пока легальное определение нормативного правового акта в законодательстве отсутствует, приходится руководствоваться официальным разъяснением, сформулированным в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Под нормативным правовым актом в соответствии с п. 9 этого Постановления понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. Учебник. М., 2012. С. 143.

Признаки нормативных актов свойственны и нормативным правовым актам управления. Эти акты содержат административно-правовые нормы и потому являются источниками административного права; регулируют общественные отношения, возникающие при организации и функционировании исполнительной власти в соответствующих сферах или отраслях государственного управления; издаются многочисленными субъектами государственного управления в порядке, установленном действующим законодательством; рассчитаны на неоднократное применение; не имеют персонифицированного конкретного адресата.

Правовые акты управления, не содержащие норм права, по своему характеру относятся к индивидуальным актам. Такие акты, не создавая новых правовых норм, представляют собой юридические решения по конкретным вопросам, вынесенным с учетом индивидуальных обстоятельств и фактов на базе уже действующей общей нормы. Посредством индивидуальных актов происходит персонифицированная направленность норм права на конкретных субъектов. Индивидуальный акт исчерпывается однократностью применения.

Уяснение того, что следует понимать под нормативными и индивидуальными актами управления, представляется весьма важным для исследования многоаспектной проблемы содержания и систематизации правовых актов, а также упорядочения действующей правовой системы в целом. На практике, например, нередко возникает вопрос о том, нормативен ли сам правовой акт управления, т.е. содержит ли он нормативное предписание. Этот вопрос во многом проистекает из-за неоднородности формулировок самих норм права, которые выступают не только первичной клеточкой нормативного акта, но и его содержательной характеристикой. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы определения нормативности правового акта управления // Наука и современность. 2010. № 6-2. С. 38.

В общем массиве правовых актов управления нередко встречаются акты, содержащие предписания-разъяснения. Предписания-разъяснения и содержащие их акты не относятся к разряду нормативных. Они не создают новых норм права. Их задача - разъяснить уже существующие с целью преодолеть те затруднения, которые вызваны неясностями в праве, и обеспечить единообразное правопонимание и применение разъясняемых норм всеми участниками правоотношений. Такие акты получили название интерпретационных. Их нередко выделяют в самостоятельную категорию наряду с нормативными и индивидуальными актами.

Однако простого наличия в правовом акте управления норм права иногда бывает недостаточно, чтобы признать сам акт нормативным. На это обращается внимание и в литературе. В качестве примера приводятся ситуации, когда через акты органов исполнительной власти подчиненные этим органам структуры информируются о нормативных актах, принятых вышестоящими органами. До недавнего времени так называемые информационные акты были достаточно распространенным явлением. Сейчас, правда, поле этой ненужной практики заметно сужается. Действительно, эти информационные акты хотя и состоят из нормативных положений, но содержат их не первичным образом, а дублируют уже имеющиеся установления. Поэтому информационный акт является нормативным только с формальной, а не с содержательной точки зрения. Студеникина М.С. Нормативные правовые акты управления как форма реализации исполнительной власти // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 63.

Ненормативным является также акт, содержащий нормы права, но принятый некомпетентным органом. Представляется, что выдвинутое положение требует каких-то дополнительных пояснений и безоговорочно принято быть не может. Во-первых, непонятно, почему автор ненормативным считает только акт, изданный некомпетентным органом. Если такой акт признается автором разновидностью правонарушения (что совершенно верно), то основания признания правового акта ненормативным должны быть, по крайней мере, расширены: это и издание правового акта по вопросам, не входящим в компетенцию данного органа; и нарушение формы акта; и нарушение процедур его принятия. Неясно также, кто и на какой стадии должен оценить указанный акт как нелегитимный? С нашей точки зрения, даже если нормативный акт принят с какими-то нарушениями, то, пока в установленном порядке он не отменен, он считается нормативным со всеми вытекающими отсюда последствиями. Иначе могут быть чрезвычайно расширены дискретные полномочия правоприменителя, который по своему усмотрению будет решать, издан нормативный акт в пределах компетенции или нет, соблюдены ли форма и порядок его издания. Благая цель - не применять нелегитимный нормативный акт - может обернуться хаосом в правоприменении.

Бесспорно, на юридические свойства правовых актов управления влияет место органа, издающего акт управления, в общей системе государственного механизма. Исходя из органов, издающих правовые акты управления, можно выделить: указы и распоряжения Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ); постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ); акты федеральных органов исполнительной власти - федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств; акты высших должностных лиц республик как субъектов Российской Федерации; акты глав администраций других субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления, когда им делегированы государственно-властные полномочия по конкретным вопросам исполнительно-распорядительной деятельности. Все эти акты объединены понятием «подзаконные акты». Гайворонская Я. В. Проблемы теории правовых актов // Правоведение. 2012. № 4. С.218.

Среди правовых актов управления, издаваемых органами исполнительной власти, ведущее место занимают акты Правительства Российской Федерации. В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам - в форме распоряжений. Правительство РФ может принимать различные по наименованию правовые акты управленческого характера - положения, правила, уставы, перечни, стандарты, регламенты. Но в общую правовую систему они включаются только через постановления Правительства.

Условия издания постановлений как нормативных подзаконных актов выражены терминами «на основании» и «во исполнение». Термин «на основании» означает, что постановления Правительства не должны противоречить законодательным актам, стоящим выше актов правительства в иерархии нормативных актов. Издание актов Правительства РФ по условию «во исполнение» вышеназванных актов означает, что правительство, во-первых, издает постановления по прямому указанию закона и, во-вторых, издает инициативные акты на основе норм о компетенции, управомочивающих его осуществлять правовое регулирование той или иной отраслью или сферой общественной жизни. Таким образом, подзаконность является как бы свидетельством вторичности нормотворчества исполнительных органов, основная деятельность которых направлена прежде всего на организацию исполнения заложенных в законе установок.

Отличительные признаки правительственных постановлений суммарно могут быть сведены к следующему:

- эти акты занимают высшую ступень в иерархии актов федеральной исполнительной власти, выступают фундаментальной основой для ведомственных нормативных актов;

- среди них много актов межотраслевого характера, комплексно регулирующих различные сферы и области жизни страны;

- эти подзаконные акты должны детализировать и конкретизировать отдельные положения федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. акт управление правительственный постановление

В связи с тем, что Президент РФ обладает большими полномочиями в сфере организации и функционирования органов исполнительной власти, важно, чтобы нормотворческая деятельность Президента РФ (особенно в области социально-экономической деятельности) не поглощала функции Правительства, самостоятельность которого в руководстве экономикой должна усиливаться. Поэтому необходимо найти правильное соотношение закона, нормативного указа Президента РФ и Правительства с тем, чтобы, во-первых, президентские указы и постановления Правительства не заполняли «пространство», отведенное для закона, и, во-вторых, чтобы нормативная деятельность Президента РФ и Правительства РФ в условиях существующего на практике дуализма власти не вела к юридическим коллизиям, которые дезориентируют правоприменителя.

В общем массиве нормативных актов управления большой удельный вес имеют акты, издаваемые федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами (так называемые ведомственные акты).

Они регулируют отношения, складывающиеся как внутри организационных систем этих органов, так и распространяющиеся на не подчиненные им в организационном отношении объекты управления, а также на граждан. Такие полномочия особенно значительны у федеральных министерств, на которые возложена функция нормативно-правового регулирования, а также у федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в непосредственном ведении Президента РФ или Правительства РФ (например, Федеральная таможенная служба, Федеральная антимонопольная служба). Студеникина М.С. Нормативные правовые акты управления как форма реализации исполнительной власти // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 78.

Конституция Российской Федерации не регламентирует ведомственное нормотворчество. Право федеральных органов исполнительной власти издавать нормативные акты предусматривается либо соответствующими федеральными законами, либо положениями об этих органах, утверждаемыми указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Долгое время не был решен вопрос о возможных видах ведомственных нормативных актов. Поэтому каждое ведомство могло действовать по собственному усмотрению, в связи с чем практика издания таких актов была чрезвычайно разнообразной: издавались приказы, постановления, распоряжения, инструкции, указания, письма, циркулярные письма, директивные письма, правила, положения, методические указания. При этом между наименованием (видом) актов и характером их содержания не прослеживалось четкой зависимости. В результате одинаковые по своему содержанию акты имели различное наименование. Не было единообразия и в практике утверждения определенных видов актов другими. Так, например, инструкции в одних случаях издавались самостоятельно, в других - утверждались приказами, в третьих - грифом «Утверждаю».

В целях устранения множественности издаваемых видов ведомственных нормативных актов была проведена их унификация. Впервые такая унификация осуществлена Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Этим Постановлением был установлен исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти: постановления, приказы, правила, инструкции, положения. Однако сейчас, в условиях активной процессуализации работы государственного аппарата, этот перечень требует корректировки в связи с появлением в деятельности федеральных министерств, служб и агентств, а также разных по организационно-правовым формам органов исполнительной власти субъектов Федерации такого нового вида правового акта, как административный регламент.

Практике деятельности органов исполнительной власти известны следующие разновидности административных регламентов:

- регламент взаимодействия органов исполнительной власти;

- регламент внутренней организации исполнительной власти;

- должностной регламент гражданских государственных служащих органов исполнительной власти;

- регламент исполнения административных функций;

- административный регламент предоставления государственных услуг. Исаков И.Н. Правовые акты в структуре правовой политики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 4. С. 47.

Названные типы административных регламентов имеют различный статус. Поэтому в научной литературе высказывается идея о необходимости принятия федерального закона об административных регламентах, целью которого должна стать как раз регламентация статуса административных регламентов, их предмета (административных процедур), порядка разработки, принятия, применения, изменения и отмены, обязанностей исполнительных органов государственной власти, их должностных лиц и государственных служащих, прав заинтересованных лиц, граждан и организаций в связи с применением административных регламентов, ответственность за нарушение административных регламентов.

3. Характеристика правовых актов управления

Признаки нормативных правовых актов управления в литературе раскрыты достаточно полно. В частности, к таким признакам относятся неоднократность его применения, отсутствие персонифицированного адресата, регулирование однотипных управленческих общественных отношений. При этом одни ученые выделяют в качестве основного признака отсутствие персонифицированного адресата, другие - неоднократность применения, третьи - оба этих признака. Отдельные ученые выделяют в качестве иных признаков и такие, как сохранение действия акта независимо от его исполнения, подзаконность.

Судебная практика дополняет все эти признаки указанием на издание нормативного правового акта управления в установленном порядке правомочным органом исполнительной власти или должностным лицом. Душакова Л.А., Чепурнова Н.М. Административное право. Екатеринбург, 2012. С. 213.

Анализ приведенных признаков нормативных правовых актов управления способствует наличию двух выводов. Во-первых, исходя из выше проведенного исследования признака правомерности правовых актов управления, а также требований к таким актам, можно сделать вывод о том, что отдельные признаки характерны также и для индивидуальных правовых актов управления. В частности, имеются в виду признак подзаконности (в нашем понимании правомерности), а также признак издания акта в определенном порядке компетентным органом исполнительной власти или должностным лицом.

Во-вторых, обратим внимание на тот факт, что если учеными выделяется главный признак, то должны быть и второстепенные или дополнительные признаки. Нам представляется верным мнение тех правоведов, которые к главным признакам нормативного правового акта управления относят отсутствие персонифицированного адресата и неоднократность применения. Именно эти признаки позволяют показать нормативность правового акта управления. Часть других признаков (сохранение действия акта независимо от его исполнения и регулирование однотипных управленческих общественных отношений) нами причисляется к дополнительным признакам, поскольку они более полно раскрывают содержание одного из главных признаков - неоднократности применения.

Таким образом, выделенные главные признаки нормативных правовых актов управления позволяют считать его публичным односторонним властным письменным волеизъявлением органа исполнительной власти, принятым в соответствии и на основании действующего закона, направленным на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей, характеризующимся неоднократностью применения и отсутствием персонифицированного адресата.

Казалось бы, при наличии четко указанных признаков можно определить, какой правовой акт управления является нормативным. Между тем, в отдельных случаях это представляется достаточно сложным, и возникают определенные трудности в установлении нормативного характера правового акта управления. Как правило, такие ситуации имеют место, когда нормы права четко не просматриваются в том или ином правовом акте. Бартенева С.В. К вопросу о необходимости дальнейшего совершенствования теории актов управления // Право и практика. 2010. № 1. С. 98.

Недавно законодатель определился с нормативностью административных регламентов, отнеся их к нормативным правовым актам, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Действительно, если нормативность приложения влияет на признание нормативным правового акта управления, утверждающего это приложение, то, очевидно, что признание нормативным утверждающего правового акта управления положительным образом отразиться и на нормативности утверждаемого приложения. Другими словами, если приказ, утверждающий административный регламент, признается нормативным правовым актом управления, то нормативным должен быть и административный регламент. Тем более, что он отвечает всем признакам нормативных правовых актов управления, имея свои особенности, поскольку является специальным нормативным правовым актом управления.

Первая его особенность, указывающая на нормативность, вытекает из того, что он связан с действием норм права, отраженных в других нормативных правовых актах. Как правило, административный регламент, устанавливающий порядок деятельности органа исполнительной власти, всегда основывается на иных нормативных правовых актах и принимается во их исполнение, таким образом, детализируя положения этих актов.

Вторая особенность показывает, что действие административного регламента распространяется на конкретный федеральный орган исполнительной власти и регулирует порядок его взаимодействия не только с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), но и со структурными подразделениями и должностными лицами этого органа. Стало быть, административный регламент регулирует взаимодействие органа исполнительной власти как внешнего, так и внутреннего характера. Значит, с одной стороны, административный регламент имеет конкретный адресат - орган власти, его структурные подразделения и их должностные лица. Но с другой стороны, административный регламент регулирует взаимодействие органа исполнительной власти с неподчиненными ему субъектами, что указывает на отсутствие конкретного адресата.

Обе особенности, не сказываясь на нормативном характере административном регламенте, только выделяют его среди иных нормативных правовых актов управления. С этих позиций административный регламент можно считать видом нормативных правовых актов управления и соответственно внести дополнения в законодательство, в том числе и в перечень актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. Исаков И.Н. Правовые акты в структуре правовой политики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 4. С. 76.

Подзаконность правового акта управления означает, что он должен соответствовать закону и правовым актам вышестоящих органов исполнительной власти. Хотя нам представляется более правильным обозначить данный признак не как подзаконность правового акта управления, а как его законность, поскольку он (его содержание, порядок принятия, изменения и отмены) должен соответствовать закону.

Правовой акт управления должен быть не только законным, т.е. соответствовать закону и правовым актам вышестоящих органов исполнительной власти, изданным в установленном порядке, но и соответствовать праву в целом, т.е. его объективному и субъективному началам, а также естественным правам человека. В противном случае акт управления не может быть признан правовым, а следовательно, не должен применяться.

Если не обозначить необходимость соответствия правового акта управления праву в целом, а акцентировать внимание только на признаке законности, то не прослеживается важность соответствия содержания правового акта управления, допустим, естественным правам человека. Ведь тот факт, что естественные права формализуются в нормативном правовом акте, не умаляет того, что они являются правами, непосредственно действующими и неотъемлемыми от человека.

Закон не может регулировать все отношения, которые подвержены столь частым изменениям. В ситуации, когда законодатель не успевает за изменениями в общественной жизни и возникают общественные отношения, не регламентированные законом, они регулируются с помощью правовых актов управления, поскольку образующийся правовой вакуум необходимо заполнить. В этом случае правоприменителем принимаются во внимание не только объективное, но и субъективное право, а также естественные права человека. С этих позиций нами предлагается уточнить признак законности и сформулировать его как признак правомерности, включающий в себя соответствие правового акта управления праву.

Еще русскими учеными-административистами анализировалась проблема цели правового акта управления. Суть проблемы, возникшей еще во Франции, состоит в том, что если данным актом преследуется не та цель, которую имел в виду законодатель, акт подлежит отмене административным судом. Полагаем, в обозначении законной цели как составной части признака правомерности, на наш взгляд, нет необходимости, поскольку соответствие правового акта управления праву в целом включает в себя и соответствие его законной цели. В противном случае можно будет утверждать не только о том, что акт не будет соответствовать праву в целом, но и о том, что имеет место злоупотребление органом исполнительной власти своих полномочий при принятии им правовых актов управления.

Такие акты принимаются субъектом управления, как правило, в одностороннем порядке. Это означает, что при принятии акта не требуется согласия ни других субъектов управления, ни объектов управления, на которые распространяется действие самого акта. Следует, однако, подчеркнуть, что в последнее время значительное внимание стало уделяться усилению координационно-контрольной деятельности различных субъектов управления. В этих условиях активизировалась практика принятия несколькими субъектами исполнительной власти совместных управленческих решений, которые служат достижению общей единой цели. Таким образом, признак односторонности правового акта управления хотя и является типичным для такого рода актов, но постепенно теряет свой универсальный характер.

Как правило, правовой акт управления издается в виде письменного юридического документа, что требует соблюдения определенных, официально установленных процедур, предусматривающих порядок его подготовки, обсуждения, экспертизы, утверждения, вступления в силу и т.д. Студеникина М.С. Нормативные правовые акты управления как форма реализации исполнительной власти // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 147.

В итоге под правовым актом управления нами понимается одностороннее властное волеизъявление органа исполнительной власти, соответствующее праву (нормам права и правоотношениям, возникающим в связи с их реализацией, а также естественным правам человека, закрепленным в международных нормативных актах и Конституции РФ) и направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей. Соответственно в проекте Федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации» необходимо закрепить именно это определение правового акта управления как одного из видов публичных правовых актов.

Заключение

С увеличением общего массива источников права обостряется проблема качества правовых актов и юридической культуры, их подготовки и принятия, соотношения актов между собой и их применения. И поскольку правовая политика рассматривает правовые акты как одно из основных юридических средств, очевидно, что существует необходимость в постоянном глубоком юридическом анализе и осмыслении природы, функций, предназначения правовых актов, их места и роли в осуществлении правовой политики.

Нормативные правовые акты по административно-правовому регулированию в современной России можно внести в систему организации и функционирования государственной власти, нормотворчества и правоприменения, которые являются признаками современного правового государства. Нормативные правовые акты регламентируют управленческую деятельность федеральных государственных органов. При помощи актов управления органы государственного управления реализуют права и обязанности субъектов управленческих отношений в процессе повседневного и оперативного осуществления функций и задач.

Правовой акт управления представляет собой принятое государственным органом управленческое решение, в котором находят свое непосредственное выражение цели, задачи и функции деятельности исполнительно-распорядительного характера. Эти акты наиболее многочисленны, так как призваны осуществлять более оперативное и конкретное правовое регулирование, нежели это делает закон, закрепляющий лишь самые значимые, типичные и устойчивые отношения. Правовые акты управления отличаются широким диапазоном действия и многопрофильностью регулирования общественных отношений, следовательно, наибольшей степенью динамичности и подвижности.

С учетом отмеченных специфических признаков правового акта управления можно дать следующее его определение: «Правовой акт управления - это основанный на законе юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное индивидуальное дело, обладающий государственно-властным характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченным на то субъектом управления (чаще всего это органы исполнительной власти или их должностные лица) в соответствии с установленной процедурой».

По юридическим свойствам различаются нормативные и индивидуальные правовые акты управления. Основным отличительным признаком нормативного акта (причем это одновременно и содержательный, и формальный признак) является непременное наличие в нем нормы права.

Список литературы

I. Нормативно-правовые акты

Конституция РФ. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).

II. Литература

Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2012.

Архипов Д.Н. Административное и административно-процессуальное право. М., 2012.

Бартенева С.В. К вопросу о необходимости дальнейшего совершенствования теории актов управления // Право и практика. 2010. № 1.

Бородин С.С., Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций. М., 2013.

Братановский С.Н. Административное право: учебник. М., 2013.

Гайворонская Я. В. Проблемы теории правовых актов // Правоведение. 2012. № 4. С.218.

Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., 2012.

Душакова Л.А., Чепурнова Н.М. Административное право. Екатеринбург, 2012.

Исаков И.Н. Правовые акты в структуре правовой политики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 4.

Конин Н.М. Административное право в вопросах и ответах. Учебное пособие. Учебник. М., 2014.

Корякин И.И. Правовые акты управления в судебной системе Российской Федерации // Административное право и процесс. 2015. № 12.

Копытов, Ю. А. Административное право: учебник для бакалавров. М., 2013.

Курс лекций по административному праву / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2012.

Лапина М.А. Административное право: Курс лекций. М., 2011.

Макарейко Н.В. Административное право. Конспект лекций. М., 2012.

Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций. М., 2013.

Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2011.

Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. Учебник. М., 2012.

Сатышев В.Е. Административное право. Учебное пособие. М., 2013.

Смоленский М.Б. Административное право. Учебник. Ростов-на-Дону, 2012.

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2012.

Студеникина М.С. Нормативные правовые акты управления как форма реализации исполнительной власти // Административное право и процесс. 2014. № 2.

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2010.

Хахалева Е.В. Некоторые вопросы определения нормативности правового акта управления // Наука и современность. 2010. № 6-2.

Размещено на Allbest.ru