Законодавчі аспекти здійснення аграрної реформи в Україні у 1994-1999 роках

Размещено на http://www.allbest.ru/

Житомирський національний агроекологічний університет

Законодавчі аспекти здійснення аграрної реформи в Україні у 1994 - 1999 роках

Марченко С. Д.,

кандидат історичних наук,

старший викладач кафедри суспільних наук

Анотація

аграрний президент законодавчий реформа

Проаналізовано діяльність Президента та Верховної Ради України у сфері законодавчого забезпечення аграрної реформи впродовж 1994 -- 1999 рр. З'ясовано, що законодавчі акти цього періоду забезпечили активізацію процесу реформування аграрного сектору України, прискорили здійснення земельної реформи та формування приватного сектору землевласників. Встановлено, що провідне місце у законодавчому забезпеченні аграрної реформи в Україні у визначений період належить президентським указам.

Ключові слова: аграрний сектор, земельна реформа, приватизація, паювання, Верховна Рада, Президент України, закон, указ, аграрне законодавство.

Annotation

The activity of the President and the Verkhovna Rada of Ukraine in the field of legislative support of agrarian reform during 19941999 is analyzed. It was found that the legislative acts of this period ensured the process of reforming the agrarian sector of Ukraine, accelerated the implementation of land reform and the formation of the private sector of landowners.It is established that the leading place in the legislative support of agrarian reform in Ukraine in a certain period belongs to the presidential decrees.

Keywords: agrarian sector, land reform, privatization, rationing, Verkhovna Rada, President of Ukraine, law, decree, agrarian legislation.

Виклад основного матеріалу

Майже 30 років минуло від початку реформування аграрної сфери економіки України. Проте і досі ми ведемо мову про його незавершеність. Найгострішою складовою цього процесу залишається земельне питання. Неодноразове продовження мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення свідчить про суперечливе ставлення суспільства, політикуму, науковців до цього питання. Саме незавершеність процесу реформування та суперечності щодо шляхів вирішення земельного питання роблять актуальним дослідження цих проблем в історичному контексті.

Аграрна реформа в Україні кінця ХХ - початку ХХІ ст. стала об'єктом дослідження економістів- аграрників О. М. Бородіної, П. І. Гайдуцького, А. М. Малієнка, П. Т Саблука, В. В. Юрчишина, істориків-аграрників С. М. Живори, О. С. Каденюка, В. В. Нечитайла, П. П. Панченка, Я. М. Шабали та інших. В роботах багатьох науковців постають і проблеми законодавчого забезпечення аграрної реформи [4; 5; 6]. Проте вказані аспекти розглядаються в контексті загальної характеристики аграрних перетворень або ж в досить широких хронологічних межах, що відкриває перспективи для дослідження законодавчих засад аграрної реформи у визначених хронологічних межах. Період з 1994 по 1999 р. видається особливо цікавим для історичного дослідження з огляду на кілька причин.

По-перше, на цей період припадає перша каденція президентства Л. Кучми, якому, на думку багатьох дослідників, належить провідна роль у здійсненні аграрної реформи.

По-друге, 1994 - 1999 рр. - це період діяльності Верховної Ради України ІІ скликання. Цей склад Верховної Ради обирався після проголошення незалежності України, тоді як ВРУ І скликання, яка започаткувала аграрну реформу, була обрана у 1990 р., тобто до проголошення незалежності Української держави, а це позначилося як на її складі, так і на змісті прийнятих нею законодавчих актів.

По-третє, обрані для дослідження хронологічні межі визначені і двома найбільш важливими Указами Президента України: «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» від 10 листопада 1994 р. та «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» від 3 грудня 1999 р., які прискорили реформування в АПК України та дали підстави називати аграрну реформу в Україні кінця ХХ - початку ХХІ ст. «Кучмівською».

Не заперечуючи роль Л. Д. Кучми в ініціюванні та здійсненні аграрних перетворень, вважаємо за доцільне проаналізувати також діяльність ВРУ у сфері законодавчого забезпечення аграрної реформи впродовж 1994 - 1999 рр. Подібний аналіз цікавий і з огляду на відсутність чіткого розмежування повноважень між законодавчою та виконавчою гілками влади в цей період. Визначення ролі президента і парламенту у створенні законодавчо-правової бази реформування аграрної сфери і стало метою даного дослідження.

Перед тим як вдатися до аналізу законотворчої діяльності Верховної Ради України ІІ скликання та Президента України Л. Д. Кучми, слід зауважити, що в попередній період було прийнято ряд важливих законодавчих актів, спрямованих на започаткування та здійснення аграрної реформи. Вони забезпечили реалізацію малої приватизації, збільшення площі присадибних ділянок та фермерських землеволодінь. Але це був, за висловом П. І. Гайдуцького, «формальний старт» аграрної реформи, а фактичний процес гальмувався, зводився до дріб'язкових кроків [3, с.586].

Отже, незважаючи на спроби створення сприятливого законодавчого середовища на початку 90-х рр. ХХ ст., у цілому аграрна реформа, і зокрема земельна, проходила надто повільно. За даними офіційної статистики, на початок 1994 р. в державній власності перебувало ще 94% земельних угідь. По суті землі, що перебували у користуванні колгоспів і радгоспів, залишилися поза земельною реформою. Концепцію реформування цих земель озвучив Президент України у своєму першому Посланні до Верховної Ради «Шляхом радикальних реформ» (жовтень 1994 р.) [9, с. 121]. Це поклало початок новому етапу реформування.

Ідеологію і програму земельної реформи було викладено в Указі Президента України від 10 листопада 1994 р. № 666 «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» [17, арк. 73-75]. Цей документ передбачав триетапну систему проведення земельної реформи. Перший етап -- роздержавлення землі, тобто передача її колективним господарствам у колективну власність для того, щоб вони могли провести паювання землі. У СРСР земля перебувала в монопольній власності держави, а в умовах тоталітарного режиму власністю в повному об'ємі розпоряджався чиновник. Указ, перш за все, руйнував цю зв'язку. Другий етап -- паювання землі, отриманої КСП, і передача у власність тим, хто, власне, її обробляє. А під час третього етапу треба було реформувати колективні господарства в структури ринкового типу. Указ не ставив завдання ліквідувати колективні господарства як такі. Але вони мали сформуватись на зовсім іншій основі - приватній власності і стати сучасними господарствами, здатними ефективно працювати в умовах ринкової економіки. Як зазначав директор Інституту аграрної економіки УААН П.Т. Саблук, для України реорганізація колгоспів і радгоспів була першочерговим завданням. Виробнича функція мала бути якомога швидше виведена з компетенції державних органів і замінена приватною системою управління сільгоспвиробництвом [19, арк. 12].

Указ «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» різко прискорив процеси роздержавлення та паювання землі. Проте, на нашу думку, передача земель у колективну власність КСП з наступним розпаюванням не сприяли посиленню мотивації до праці. На жаль, успішність реформування на початковому етапі оцінювалась лише за кількістю реорганізованих колгоспів і радгоспів, за кількістю створених фермерських господарств, а ефективність нових господарських структур не бралася до уваги.

Передача земель у колективну власність аграрних підприємств стала проміжним етапом земельної реформи в Україні. Вона, на думку науковців, забезпечувала поступовий і максимально безконфліктний перехід від державної до приватної власності на землю сільськогосподарського призначення [15, с. 214].

Ідеї, закладені в Указі Президента, деталізувалися наступними нормативно-правовими актами. Це, зокрема, Указ Президента від 8 серпня 1995 р. «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» [18, арк. 117 - 119], постанова Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1995 р.

«Про затвердження форми сертифікату на право на земельну частку (пай) і зразка Книги реєстрації сертифікатів на право на земельну частку (пай)» [11]. Згідно з цими документами паювання земель передбачало визначення розміру земельної частки (паю) в колективній власності на землю кожного члена колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського кооперативу, сільськогосподарського акціонерного товариства без виділення земельних ділянок у натурі (на місцевості). Сертифікат посвідчував право громадян України - членів колективного сільськогосподарського підприємства (кооперативу, акціонерного товариства) - на земельну частку (пай), яка перебувала у колективній власності. У ньому також визначалося, що право на земельну частку (пай) може бути об'єктом купівлі-продажу, дарування, міни, успадкування, застави. У випадку виходу з колективного сільгосппідприємства (кооперативу, акціонерного товариства) громадянин мав право на отримання земельної ділянки в натурі (на місцевості).

Існування ряду законів і підзаконних актів, що визначали розвиток агропромислового комплексу в цілому і здійснення земельної реформи зокрема, наявність різних невідповідностей в них за відсутності чіткої системи їх прийняття та механізмів реалізації, зумовили значні проблеми у їх реалізації.

Серед основних факторів, що негативно впливали на агропромислове законодавство, формування ринкових відносин в АПК, було затягування процесу прийняття Конституції України. Від проголошення незалежності України до прийняття Основного Закону виник значний часовий проміжок. Конституція України, прийнята 28 червня 1996 р., стала правовою базою для розвитку всієї законодавчої системи. У Конституції не було спеціального економічного розділу, але економічні питання, зокрема про форми власності, розглядалися крізь призму забезпечення прав людини (статті 13, 14, 41) [8, с. 7, 17].

Усі закони України та інші нормативно- правові акти мали бути приведені у відповідність до Конституції. Це стосувалося і вдосконалення аграрного та земельного законодавства, оскільки один лише Земельний кодекс - основний документ землекористування - мав близько 70 розходжень з Конституцією України. Приміром, в Основному Законі поняття «колективна власність» взагалі було відсутнє, а вживалося поняття «власність юридичних осіб». А це не одне і те ж. Відповідно виникало протиріччя і з приводу правового статусу землі, переданої державою сільгосппідприємствам з метою її трансформації через механізми сертифікації в приватну власність селян.

Слід зауважити, що в Конституції України не вживався термін «приватна власність на землю», а положення, які стосувалися питання власності на землю були досить компромісними і навіть суперечливими [10, с. 80]. Причиною компромісних формулювань називали наявність діаметрально протилежних поглядів у суспільстві щодо власності на землю [16, с. 150]. На наш погляд, причина суперечливих і компромісних положень полягала не в існуванні протилежних поглядів у суспільстві, а в жорстокому протистоянні між Президентом і радянсько-аграрною складовою Верховної Ради, які, подібно шахістам, у конституційну ніч розігрували бліц.

Внаслідок узгодження з положеннями Основного Закону існуючого аграрного законодавства, до останнього було внесено багато змін і доповнень. Це довело необхідність підвищення ефективності правового регулювання складних суспільних відносин у сільському господарстві шляхом систематизації значного нормативного матеріалу, системної розробки необхідних правових актів задля забезпечення розвитку нових економічних відносин [4, с. 155].

Процеси роздержавлення і приватизації землі, реформування майнових відносин у сільському господарстві набули незворотного характеру після введення в дію Закону України «Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі» від 10 липня 1996 р. [20, арк. 116].

Упродовж наступних років у процесі реформування аграрних відносин було прийнято Указ Президента України «Про оренду землі» (квітень 1997 р.), яким оренда землі розглядалася як невідкладний першочерговий захід у здійсненні земельної реформи [13]. Указ Президента України «Про захист прав власників земельних часток (паїв)» (квітень 1998 р.) мав на меті захистити права власників земельних часток (паїв) в умовах становлення ринкових економічних відносин та відповідно до пункту 4 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України [12]. Закон України «Про оренду землі» (жовтень 1998 р.) визначив правові засади оренди землі, права та обов'язки орендодавців і орендарів, сформулював положення про договір оренди землі та про орендну плату за землю [14, с. 882-890].

У цілому початковий період реформування аграрного сектору економіки був достатньо складним і тривалим. А у справі створення передумов (передусім законодавчих) для роздержавлення і приватизації землі та іншого майна колективних і державних сільгосппідприємств, у їх реорганізації цей період, на думку окремих дослідників, характеризувався «в'ялотекучістю». Однією з причин такого стану було непримиренне протистояння різних політичних сил з цього приводу, зокрема у Верховній Раді, у результаті чого в країні навіть не була розроблена і ухвалена на законодавчому рівні стратегія формування аграрного сектору ринкового типу. Необхідні законодавчі акти приймалися з затримкою в часі і не завжди досконалі [1, с. 170].

У 1996 р. з ініціативи 29 народних депутатів - членів групи «Аграрники України» була створена нова політична сила - Аграрна партія України (АПУ). Згідно з програмою, партія мала опиратися на сільське населення, відстоювати і захищати його інтереси. Слід відмітити, що з ініціативи АПУ з'являлися закони, пов'язані з державною підтримкою аграрного сектору економіки, зокрема, було введено фіксований сільськогосподарський податок, особливий режим оподаткування сільгосппродукції податком на додану вартість, компенсацію процентних ставок на банківські кредити для сільгоспвиробників та інші. Проте, на нашу думку, створення АПУ було більше політико- технологічним проектом, пов'язаним з наступними президентськими виборами 1999 р., метою якого було відірвати голоси сільського електорату від лівих сил на користь діючого і потенційного кандидата в президенти Л. Д. Кучми.

У той же час, у 90-ті рр. в парламенті формувалось потужне лобі, діяльність якого була спрямована на створення сприятливого законодавчого режиму в інтересах аграрної буржуазії, яка набирала силу.

Тому реформу доводилося просувати адміністративними важелями. Указ Президента України від 3 грудня 1999 р. «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» остаточно проголосив принципи приватної власності на землю та майно. З виходом Указу пов'язаний новий етап ринкових реформ, який був спрямований на здійснення реструктуризації сільськогосподарських підприємств у структури приватного спрямування (приватні (приватно- орендні) підприємства, селянські (фермерські) господарства, господарські товариства, сільськогосподарські кооперативи, інші суб'єкти господарювання, засновані на приватній власності). В Указі визначені напрями та завдання нового етапу розвитку аграрного сектору економіки [17, арк. 73-75].

Слід відзначити, що Указ викликав неоднозначну реакцію серед науковців, політиків, представників аграрного сектору. Зокрема, І. Г. Кириленко (міністр аграрної політики України з січня 2000 по квітень 2002 р.) так обгрунтував його значущість. По-перше, у ньому аграрна реформа вперше розглядалася як цілісний комплекс взаємопов'язаних заходів. Зокрема, було остаточно визначено, що реформа відбувається на засадах приватної власності на землю та майно. По-друге, Указ створив підвалини для подальшого відходу держави від безпосереднього адміністративного втручання у справи виробників. Натомість її головна функція - встановлювати зрозумілі і стабільні правила та норми, підтримувати активну розбудову ринкових інституцій, формувати ефективну базу сталого розвитку галузі. По-третє, відбулася лібералізація, вивільнення цін на сільгосппродукцію, і вперше за багато десятиліть селянин пізнав дійсну ціну своєї праці. По-четверте, було чітко зафіксовано, що головною дійовою особою на аграрному полі є не держава та її чиновники, а ефективний власник. По-п'яте, державою були врегульовані всі боргові зобов'язання селян. Нові агроформування почали роботу з «чистого аркуша» [7, с. 5].

На думку П. І. Гайдуцького, цей указ став доленосним в аграрній реформі: він означав фініш для колгоспів і старт для приватних господарств [2, с. 78].

У той же час окремі дослідники цього питання досить скептично оцінювали значущість згаданого документа і зазначали, що методика здійснення аграрної реформи через укази президента повністю відповідає феодально-більшовицьким принципам. Ці укази нагадують рескрипти імператорів або постанови Політбюро ЦК КПРС і реалізовуються через васальну вертикаль обласних і районних адміністрацій президента, як це було раніше через монархічну чи партійну управлінську вертикаль. При цьому ніхто навіть не намагається поцікавитись думкою сільського населення країни [10, с. 64]. А.М. Малієнко знаходить у сучасному етапі аграрного реформування риси періоду абсолютизму, кріпосництва стосовно методів, форм і цілей з тією особливістю, що мова вже йде не про чергове закріпачення селян, а про їх повне усунення з історичної арени. На думку вченого, сучасний лозунг «Земля - селянам» шляхом зрівняльного паювання відповідає аналогічному лозунгу 1917 р. не тільки за формою, але й за змістом. Він є таким же великомасштабним обманом, як і його більшовицький аналог. Цілком свідомо і прораховано землею зрівняльно наділені жителі сіл, які можуть її лише продати за повної відсутності в селах тих, хто може її купити. Результатом чергового «подарунку» може стати обезземелення селян, перехід земельної власності в руки буржуазії, формування аграрних латифундій, позбавлення селян місця застосування праці, а згодом і проживання [10, с. 62-63].

У будь-якому випадку цей указ активізував процеси оформлення громадянами права приватної власності на земельні частки. Проте формування приватного сектору землевласників поставило безліч питань, вирішити які діючий на той час Земельний кодекс України вже не міг через недосконалість і суперечливість різних норм правових актів. Єдиним можливим виходом з такої ситуації було прийняття нової редакції Земельного кодексу України [6, с. 67].

Отже, впродовж 1994 - 1999 рр. в Україні було створено законодавчі основи здійснення аграрної реформи. Провідна роль у цьому процесі належала Президенту України, який своїми Указам прискорив земельну реформу, реорганізацію КСП, форсував формування відносин, базованих на приватній власності тощо. Такий шлях законодавчого забезпечення аграрної реформи став можливим завдяки тому, що згідно з Перехідними положеннями Конституції Президент України отримав право видавати укази з неврегульованих законодавством економічних питань. Тоді як Верховна Рада не встигала в силу як об'єктивних, так і суб'єктивних причин оперативно створювати сприятливе законодавче поле для цього.

Законотворча діяльність у парламенті відбувалась в умовах досить жорсткого політичного протистояння між ліберально налаштованою частиною політикуму і лівими силами. Ускладнювало ситуацію й бойкотування на місцях, яке чинила аграрна номенклатура. З часом в парламенті і в країні сформувалось потужне аграрне лобі, яке почало відстоювати інтереси аграрної буржуазії і агрохолдингів.

Тому на рубежі ХХ і ХХІ ст. актуальним залишалося питання створення законодавчого поля для здійснення аграрної реформи, для визначення механізмів регулювання земельних відносин, для вирішення проблем функціонування і розвитку агропромислового комплексу, а також питання систематизації численних аграрно-правових норм, розпорошених по законодавчих та підзаконних актах різних галузей права.

За наявності позитивних зрушень, про які йшла мова вище, надмірна політизація процесу прийняття економічних і правових рішень стосовно АПК, діяльність аграрної номенклатури, яка широко використовувала можливості лобіювання вигідних для неї рішень у вищих органах влади, негативно позначилися на соціально-економічній ситуації в АПК, на становищі села та селян.

Список використаних джерел

1. `Аграрний сектор України на шляху до євроінтеграції: монографія', 2006, за ред. О.М. Бородіної, Ужгород: ІВА, 496 с.

2. Гайдуцький, ПІ., 2015. `Аграрна реформа Л. Д. Кучми в Україні', Київ: ТОВ «Інформаційні системи», 448 с.

3. Гайдуцький, ПІ., 2017. `НеЗабутні реформи в Україні, 1991 - 2017', Київ: ДКС Центр, 851 с.

4. Гальчун, М., 2006. `Основні напрями вдосконалення нормативно-правового забезпечення аграрної реформи в Україні' Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр., гол. ред. С.М. Серьогін, Дніпропетровськ: ДРІДУ НАДУ, Вип.1 (23), с.151 - 159.

5. Живора, СМ., 2005. `Розвиток положень Земельного кодексу у нових законах України з агарного питання', Проблеми історії України: факти, судження, пошуки. Зб. наук. пр. Спеціальний випуск, Київ: Інститут історії України, Українська академія історичних наук, Національний аграрний університет, с. 135 - 140.

6. Каденюк, ОС., 2004. `Концептуально-правові основи земельної реформи в сучасній Україні (1990 - 2003 рр.)', Проблеми історії України. Зб. наук. пр., Київ, с.66 - 68.

7. Кириленко, ІГ., 2003. `Про хід реформування та заходи щодо поліпшення ситуації на селі', Економіка АПК, № 1, с.3 - 11.

8. `Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р.', 1996, Київ: «Просвіта», 52 с.

9. Кучма, ЛД., 2004. `Своим путем: Размышления об экономических реформах в Украине', Киев: Концерн «Видавничий Дім «Ін Юре», 408 с.

10. Малиенко, АМ., 2009. `Альтернативный взгляд на аграрную реформу и политику в Украине', Київ: ННЦ «Інститут аграрної економіки», 268 с.

11. `Про затвердження форми сертифіката на право на земельну частку (пай) і зразка Книги реєстрації сертифікатів на право на земельну частку (пай). Постанова Кабінету Міністрів України №801', 1995. [Електронний ресурс]. URL: http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/801-95-%D0%BF

12. `Про захист прав власників земельних часток (паїв). Указ Президента України №332/98', 1998. [Електронний ресурс]. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/332/98

13. `Про оренду землі. Указ Президента України №367/97', 1997. [Електронний ресурс]. URL: http://zakon1.rada.gov.ua/ laws/show/367/97

14. `Про оренду землі. Закон України № 161-ХІУ', 1998. Відомості Верховної Ради України, № 46 - 47, ст.280, с.882 - 890.

15. Пугачов, М., Пугачова, К., 2001. `Еволюція структури сільськогосподарських підприємств в Україні', Політика і розвиток сільського господарства в Україні, за ред. Штефана фон Крамона-Таубаделя, Сергія Зорі, Людвіга Штріве, Київ: Альфа-Принт, с.214 - 226.

16. `Сільський сектор України на рубежі тисячоліть. У 2 т. Том 1. Потенціал сільського сектора', 2000. Л.О. Шепотько, І.В. Прокопа, С.О. Гудзинський та ін., Київ: Інститут економіки НАН України, 396 с.

17. `Центральний державний архів вищих органів влади і управління України', Ф.5233, Оп.2, Спр.11, 260 арк.

18. Там само, Спр.202, 251 арк.

19. Там само, Спр.917, 149 арк.

20. Там само, Спр.920, 230 арк.

Размещено на Allbest.ru