Законы в системе управления социальными рисками

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Законы в системе управления социальными рисками

Истомина Е.А.

Цель. Исследование места и значения федеральных законов и законов субъектов РФ в системе управления социальными рисками.

Методы. В статье проведен анализ положений федеральных законов и законов субъектов РФ, закрепляющих перечень социальных рисков, выступающих основанием социального обеспечения (рассмотрен институт социального обслуживания). Изучены некоторые способы управления социальными рисками, на примере бесплатного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан.

Результаты. В работе указано, что формализация социальных рисков и основных способов управления ими (их компенсации и минимизации) осуществляется в настоящее время в первую как в федеральных законах, так в законах субъектов РФ. Проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что, несмотря на значительное количество таких актов, говорить о высоком качестве управления социальными рисками приходится не всегда. Существуют как удачные примеры формализации оснований социального обеспечения и способов их компенсации в федеральных законах и законах субъектов РФ, так и обратные случаи. Эффективность управления социальными рисками высокозависима от качества законодательства.

Научная новизна. Научная новизна заключается в анализе законов (как федеральных, так и законов субъектов РФ) в части закрепления в них перечня социальных рисков.

Ключевые слова: закон, лекарственное обеспечение, социальное обслуживание, социальный риск.

управление социальный риск лекарственное обеспечение

Система управления социальными рисками представляет собой сложное, многоуровневое образование. Реализация социального риска, обуславливающая возникновение права на социальное обеспечение, вызывается фактором риска, или обстоятельствами, признаваемыми государством и обществом значимыми, «достойными» предоставления пенсий, пособий, компенсаций, социальных услуг. Право каждого на социальное обеспечение подтверждается его фиксацией в части 1 статьи 39 Конституции РФ: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом» [1]. Конституционные нормы имеют декларативный характер, поэтому закрепление обязательств государства в социальной сфере осуществляется посредством формализации перечня социальных рисков, а также условий назначения, размеров социальных выплат в действующем законодательстве.

Термин «законодательство» в юридической науке распространен весьма широко. Однако понимается он по-разному. Т.В. Кашанина выделяет три позиции по данному вопросу. В соответствии с первой точкой зрения законодательство - это совокупность законов. Согласно второй точке зрения - это совокупность нормативных актов, издаваемых федеральными органами власти. Третья позиция носит наиболее широкий характер, согласно ей законодательство - это совокупность всех действующих нормативных актов в стране (как федеральных, так и региональных). Сама Т.В.Кашанина указывает, что «научно стерильным является широкое понимание законодательства», однако более предпочтительным называет второй подход [2, с.152-153]. С.С.Алексеев, чье учение о теории права является в юридической науке одним из самых уважаемых, является сторонником широкой концепции понимания законодательства, и относит к системе законодательства все нормативные акты, вспомогательные и производные акты правотворчества, в том числе акты санкционирования (утверждения), акты ведомств, др. Ядром названной системы он называет законы, определяющие построение всей совокупности нормативных актов [3, c.444].

В отраслевом разрезе - применительно к праву социального обеспечения - Ю.В. Васильева отмечает целесообразность широкого подхода к определению рассматриваемого понятия (как совокупности не только законов, но и иных нормативных правовых актов) для формирования согласованной системы источников отраслевого законодательства. «Поэтому, - отмечает она, - до тех пор, пока наукой не обоснована другая категория, позволяющая охватить всю систему нормативных источников права социального обеспечения, следует воспринимать в таком качестве именно категорию «законодательство»» [4, с.176]. Значительный массив нормативных правовых актов о социальном обеспечении неудивителен. Условием предоставления той или иной социальной выплаты всегда выступает совокупность юридических фактов - фактический состав, и их количество может быть достаточно большим. Тем не менее, главные правила, касающиеся социального обеспечения, должны быть закреплены в актах наибольшей юридической силы - законах. Частью 2 статьи 39 Конституции РФ установлено, что государственные пенсии и пособия устанавливаются законом.

Закон - это принятый в особом порядке первичный правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой [3, с.448]. Учеными выделяются такие формально-юридическими признаки и черты закона, как нормативность, обязательность, особый порядок принятия, изменения и отмены, непосредственное выражение государственной воли, опосредование наиболее важных общественных отношений, первичный характер содержащихся в законе норм, преследование стратегических целей, интересов и задач, обладание высшей юридической силой по отношению ко всем иным источникам права [5, с.123]. Научное представление о законе как об акте, регулирующем наиболее значимые, типичные и устойчивые отношения в обществе, сложилось достаточно давно. Критерием для определения сферы общественных отношений, регулируемых законом, является не только особая значимость этих отношений для жизни общества, но также их типичность и устойчивость [6, с.8]. Заметим, что регулирование основ общественных отношений по социальному обеспечению долгое время осуществлялось преимущественно в подзаконном порядке. Характеризуя законодательство о социальном обеспечении в СССР, В.С. Андреев в 1975 г. в качестве наиболее заметных называл исключительно Указы Президиума Верховного Совета СССР [7, с.464-468], что подтверждает вышеприведенный тезис. Ю.В.Васильева справедливо отмечает, что в тот период подзаконное, в особенности ведомственное нормотворчество, было весьма развитым и, по сути, подменяло собой законодательное регулирование [4, c.168]. К настоящему времени законы приняты практически по всем направлениям социального обеспечения, кроме того, разработано и принято значительное количество подзаконных нормативных правовых актов, развивающих и конкретизирующих их положения. «… Закон постепенно занимает ведущее положение в отраслевом нормативном массиве... Для социального обеспечения в этом есть особый смысл, поскольку длительное время (фактически - весь советский период) данная отрасль не могла похвастать наличием большого числа законов в своем отраслевом нормативном массиве» [4, с.167]. Сказанное позволяет говорить об особом, лидирующем значении закона в правовой составляющей системы управления социальными рисками.

В системе источников права социального обеспечения выделяется два вида законов: федеральные законы и законы субъектов РФ. Это связано с тем, что, согласно ст.72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. «Российская конституция установила не только сферы общественных отношений, не только конкретные полномочия, но и отрасли законодательства, которые получают развитие на уровне субъектов РФ» [8, с.277]. Законодательство субъекта РФ должно отражать его специфику - территориальные, климатические, демографические особенности.

В ст.76 Конституции РФ зафиксировано принципиальное требование того, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Требование непротиворечивости особенно важно для системы источников права социального обеспечения, поскольку речь идет о правах, значимых для особого круга получателей - лиц, оказавшихся в ситуации социального риска, не способных удовлетворить свои базовые (в первую очередь, материальные) потребности самостоятельно. С.И.Кобзева в рамках анализа источников права социального обеспечения делает вывод о многоуровневости данной системы, в рамках которой каждый уровень нормативных правовых актов тесно связан с другими и одновременно имеет свои цели, задачи, особенности в обеспечении полноты, рациональности, скоординированности, правового регулирования социального обеспечения в целом по России [9, с.147].

Следует отметить, что анализ федеральных законов и законов субъектов РФ с позиций закрепления в них перечня социальных рисков - это анализ не столько формальной стороны (хотя ее значение от этого не становится меньше), сколько содержательной. М.Н.Марченко называет главной именно сущностную и содержательную сторону закона. По словам ученого, она связана с ответами на следующие вопросы: чьи интересы и ценности отражает и защищает тот или иной закон; интересы каких слоев общества он обслуживает; как он соотносится с интересами общества; играет он конструктивную, или, наоборот, деструктивную по отношению к обществу роль и т.д. [5, с. 124]. Большинство социальных рисков, в развитие ч.1 ст.39 Конституции РФ, закреплено в федеральных законах, однако зачастую этот перечень получает свое развитие в законах субъектов РФ. Как правило, это - прямое предписание федерального закона, что можно продемонстрировать на примере института социального обслуживания. 28 декабря 2013 г. был принят Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в РФ» (далее - Закон об основах социального обслуживания) [10], который развернуто закрепил основание предоставления этого вида социального обеспечения. В ранее действовавшем Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ [11] соответствующий социальный риск трактовался как трудная жизненная ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно. В настоящее время в статье 15 Закона об основах социального обслуживания перечислены 8 групп обстоятельств, при наступлении которых предполагается нуждаемость в предоставлении социальных услуг: полная или частичная утрата способности (возможности) осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности из-за заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности; наличие в семье инвалида, ребенка-инвалида, нуждающегося в постоянном постороннем уходе; наличие ребенка или детей, испытывающих трудности в социальной адаптации; отсутствие работы, средств к существованию; др.

К полномочиям федеральных органов государственной власти в рассматриваемой сфере относится установление основ государственной политики и основ правового регулирования. Поэтому в законах субъектов РФ либо дублируются основания предоставления социального обслуживания, как в Законе Ростовской области от 03 сентября 2014 «О социальном обслуживании граждан в Ростовской области» № 222-ЗС [12], Законе Свердловской области от 3 декабря 2014 г. «О социальном обслуживании граждан в Свердловской области» № 108-ОЗ [13], либо дается ссылка на Федеральный закон (например, в Законе Московской области от 4 декабря 2014 г. «О некоторых вопросах организации социального обслуживания в Московской области» № 162/2014-ОЗ [14, ст.2]). В целом совпадение перечня оснований можно считать реализацией такого принципа социального облуживания, как равный, свободный доступ граждан к социальному обслуживанию вне зависимости от пола, расы, возраста, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений и принадлежности к общественным объединениям. В то же время реализация государственной политики в сфере социального обслуживания возложена на органы государственной власти субъектов РФ, в том числе - установление предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно. Это означает, что основанием предоставления социального обслуживания, как правило, выступает социальный риск нетрудоспособности, наличия семейных обязанностей в совокупности с дополнительным социальным риском - малообеспеченности. Это позволяет реализовать другой принцип - адресности предоставления социальных услуг. К примеру, в вышеназванном Законе Московской области, Законе Санкт-Петербурга «О социальном обслуживании населения в Санкт-Петербурге» предельная величина среднедушевого дохода закреплена на уровне не свыше полутора прожиточных минимумов, установленных для основных социально-демографических групп по соответствующему субъекту РФ [14, ст.4; 15, ст.8].

Безусловно, вопрос о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в правовых аспектах управления социальными рисками часто возникает в отраслевой науке, и чаша весов в дискуссии чаще склоняется в сторону необходимости преобладания федерального регулирования. К примеру, О.А.Самарина, негативно оценивая различия в законодательстве субъектов РФ о социальном обеспечении, предлагает создать в нашей стране единое социальное пространство, под которым она понимает территорию государства (ряда государств), на которой проводится единая социальная политика и действуют единые минимальные нормы (стандарты) социального обеспечения, гарантируемые государством, в размере, обеспечивающем каждому человеку жизненный уровень, достаточный для поддержания его здоровья и благосостояния.Она предлагает закрепить принцип единства социального пространства, придать ему качества конституционности и общеобязательности в целях проведения Российской Федерацией и ее субъектами согласованной социальной политики. Более того, названный автор предлагает сформировать единое социальное пространство не только в рамках территории России, но союзного государства Беларусь, а также в рамках СНГ и ЕврАзЭС, в целях обеспечения достойного уровня жизни граждан, содействия трудовой миграции, упрочению международных социально-экономических отношений [16, c.21-22]. Критически оценивает законодательство субъектов РФ и Ю.В.Васильева, которая указывает, что децентрализация правового регулирования в данной сфере в условиях неравномерного и недостаточного уровня социально-экономического развития большинства субъектов РФ чревата нарушением конституционного принципа равенства прав и свобод российских граждан [4, с.261].

Безусловно, определенная дифференциация в регулировании отношений по социальному обеспечению необходима, однако приведенные позиции имеют под собой безусловные основания, когда речь идет об удовлетворении базовых потребностей граждан. Так, актуальным остается вопрос о бесплатном лекарственном обеспечении. Правоотношения по обеспечению граждан различными социальными предоставлениями всегда возникают в связи с конкретными обстоятельствами (причинами, или факторами социальных рисков), которые закреплены в действующем законодательстве в качестве таковых. Бесплатное лекарственное обеспечение предоставляется как один из способов минимизации (иногда - компенсации) некоторых разновидностей социального риска нетрудоспособности (к примеру, инвалидности, орфанных и социально значимых заболеваний, длительной трудовой деятельности), а также социальных рисков, наступление которых связано с особыми заслугами либо лишениями, перенесенными лицом. В системе управления социальными рисками названные полномочия в 2004 г. были по-новому распределены между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ [17].

Федеральный закон «О государственной социальной помощи» в ст.6 ¹ закрепил право на получение набора социальных услуг, составной частью которого является обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами, инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, лиц, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда», инвалидов, детей-инвалидов и некоторых иных граждан [18]. Наличие социального риска и необходимость его минимизации в данном случае презюмируется независимо от места жительства таких лиц на территории России. Законы субъектов РФ закрепляют право на лекарственное обеспечение с 50%-ной скидкой труженикам тыла, реабилитированным лицам и лицам, пострадавшим от политических репрессий. Кроме того, во многих субъектах РФ за счет средств их бюджетов дети из многодетных семей в возрасте до 6 лет обеспечиваются лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированным питанием, бесплатное лекарственное обеспечения предоставляется в случаях диагностирования многих социально значимых заболеваний (диабет, онкологические заболевания, туберкулез, др.) [20, ст.1; 21, ст.9].

Однако нельзя считать, что система бесплатного лекарственного обеспечения в рамках управления социальными рискам работает безупречно. До сих пор болезненным является вопрос минимизации социального риска орфанных заболеваний. В соответствии со ст. 44 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан» в целях назначения социальных предоставлений лицам, страдающим орфанными заболеваниями (к таковым относятся заболевания, имеющие малую либо крайне малую распространенность - не более 10 случаев заболевания на 100 тысяч населения), ведется Федеральный регистр таких лиц, а в рамках каждого субъекта РФ осуществляется ведение регионального сегмента Федерального регистра. Организация предоставления гражданам лекарств и специализированных продуктов лечебного питания возложена на органы государственной власти субъектов РФ. М.В.Подвязникова подвергает это полномочие критике в связи с тем, что названные препараты и продукты чрезвычайно дороги, и его реализация требует от субъектов РФ огромных бюджетных затрат. Практически, субъекты РФ вынуждены периодически ставить вопрос об изменении порядка лекарственного обеспечения таких больных. Она предлагает создать специальный механизм лекарственного обеспечения пациентов, страдающих орфанными заболеваниями, важной составляющей которого должна стать система межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ для надлежащей реализации соответствующего полномочия [21, c.182-183].

Подводя итог сказанному, отметим, что формализация социальных рисков и основных способов управления ими (их компенсации и минимизации) осуществляется в настоящее время в первую очередь в федеральных законах, но также и в законах субъектов РФ. Несмотря на значительное количество таких актов, говорить о высоком качестве управления социальными рисками приходится не всегда. Приведенные примеры демонстрируют как удачные примеры формализации оснований социального обеспечения и способов их компенсации в федеральных законах и законах субъектов РФ, так и обратные случаи. Можно поддержать высказанный в науке тезис о том, что, чтобы быть действенным регулятором общественной жизни, законодательство должно быть качественным [1, с.153]. Эффективность управления социальными рисками высокозависима от качества положений законов.

Литература

1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2. См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. 496 с.

3. См.: Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, изд. Проспект, 2008. 576 с.

4. См.: Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2010. 404 с.

5. См.: Марченко М.Н. Источники права: учеб.пособие. М.: Проспект, 2009. 768 с.

6. См.: Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1984. 19 с.

7. См.: Андреев В.С. Научные труды. Т.2. М.: издательский центр Университета им. О.Е.Кутафина (МГЮА), 2013. 528 с.

8. См.: Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саранск, 2004. 379 с.

9. См.: Кобзева С.И. Источники права социального обеспечения России: монография. М.: Проспект, 2009. 264 с.

10. Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 52 (ч.I). Ст. 7007; 2014. № 30 (ч.I). Ст. 4257.

11. Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4872 (утратил силу).

12. О социальном обслуживании граждан в Ростовской области: Областной закон от 03.09.2014 № 222-ЗС [электронный ресурс]. URL: http://www.donland.ru/Default.aspx?pageid=128017 (дата обращения 24.03.2015 г.)

13. Областная газета. 2014. 05 декабря.

14. Ежедневные Новости. Подмосковье. 2014. 16 декабря.

15. О социальном обслуживании населения в Санкт-Петербурге: Закон Санкт-Петербурга от 26 декабря 2014 г. № 717-135 // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2015. №1.

16. См.: Самарина О. А. Российское законодательство о социальном обеспечении и роль в его развитии конституционного (уставного) правосудия: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пермь, 2014. 26 с.

17. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122 (ред.29 декабря 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст.3607; 2015. №1 (ч.1). Ст.38.

18. О государственной социальной помощи: Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ (ред. 21 июля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст.3699 ; 2014. № 30. (ч.I). Ст. 4217.

19. О льготном обеспечении лекарственными средствами и бесплатном зубопротезировании отдельных категорий жителей Санкт-Петербурга: Закон Санкт-Петербурга от 10 октября 2005 г. № 487-73 (ред. 02 декабря 2014 г.) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2005. № 12; 2014. № 37.

20. Об охране здоровья граждан в Кировской области: Закон Кировской области от 5 декабря 2012 г. № 227-ЗО (ред. 23 декабря 2014 г.) // Официальный информационный сайт Правительства Кировской области [электронный ресурс]. URL: http://www.kirovreg.ru (дата обращения 20.03.2015 г.)

21. См.: Подвязникова М. В. Лекарственное обеспечение лиц, страдающих редкими (орфанными) заболеваниями // Российский юридический журнал. 2014. № 3. С. 174-185.

Размещено на Allbest.ru