Размещено на http://www.allbest.ru/

МВД РОССИИ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.14. - административное право; финансовое

право; информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора

юридических наук

безопасность национальный россия

Кардашова Ирина Борисовна

Москва - 2006

Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел

Российской Федерации»

Научный консультант -

Официальные оппоненты:

Заслуженный юрист

Российской Федерации

доктор юридических наук, профессор

Россинский Борис Вульфович.

доктор юридических наук, профессор

Ведущая организация - Институт стратегических исследований МЧС России

Защита диссертации состоится «10 » апреля 2007 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу: 123995, г. Москва, Г-69 ГСП-5, ул. Поварская, д. 25.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.

Автореферат разослан «8» декабря 2006 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Кулешов Р.В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В России в условиях происходящих коренных изменений в политической, экономической, социальной и других сферах жизнедеятельности проблема обеспечения национальной безопасности приобретает значение одной из первостепенных. Задача создания системы обеспечения безопасности личности, общества и государства на основе комплексного исследования, критического анализа опыта передовых российских и зарубежных ученых является особенно актуальной в современный период формирования новой концепции национальной безопасности.

Однако до сих пор не выработано единого подхода к определению основного понятийного аппарата в области национальной безопасности. Безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз» Закон РФ от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности» (в ред. от 25 июля 2006 г. №128-ФЗ)// Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. - №15. - Ст.769. - это, прежде всего, статика, но в нашем меняющемся мире национальная безопасность должна быть динамичной, чтобы своевременно и адекватно отвечать на меняющиеся опасности и угрозы. Национальная безопасность представляет систему, состоящую из элементов - ценностей, интересов, угроз и других факторов воздействия на интересы, которые сами представляют развивающиеся системы. Национальная безопасность является общим понятием по отношению к видам национальной безопасности, поэтому их правильная дифференциация способствует выработке стратегии обеспечения национальной безопасности.

Правовая основа обеспечения национальной безопасности представляет собой совокупность взаимосвязанных, внутренне согласованных основополагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, направленных на правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности России с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями. Однако несовершенство законодательства мешает осуществлять деятельность субъектов обеспечения национальной безопасности. Основные положения Закона Российской Федерации «О безопасности», Концепции национальной безопасности Российской Федерации Указ Президента РФ от 10 января 2000г. №24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации»// СЗ РФ. - 2000. - №2.- Ст.170., закрепляющие правовые основы обеспечения безопасности человека, общества и государства, долговременные стратегические задачи и приоритеты в обеспечении национальной безопасности не соответствуют современным реалиям.

Система национальной безопасности, отражающая процессы взаимодействия национальных интересов и угроз этим интересам, включает в себя систему обеспечения национальной безопасности (СОНБ), состоящую из органов, сил, средств, общественных объединений и граждан, призванных решать задачи обеспечения национальной безопасности.

МВД России См.: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. №927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. от 20 сентября 2006г. №1023)// СЗ РФ. - 2004. - №30. - Ст.3149. является самым многочисленным субъектом обеспечения национальной безопасности и правоохранительным органом, который обеспечивает личную безопасность граждан и общественную безопасность, охрану собственности и общественного порядка; осуществляет меры по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, раскрытию преступлений; оказывает помощь гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.

Основные угрозы национальной безопасности Российской Федерации носят преимущественно внутренний характер, но имеют тенденцию к интегрированию и превращению в трансграничные (сепаратизм, терроризм, организованная преступность). В настоящее время преступность и сопряженные с ней иные формы противоправного поведения приобрели характер реальной угрозы национальной безопасности России, поэтому вопрос поиска оптимальных путей повышения эффективности деятельности правоохранительных органов, и в первую очередь МВД России, приобретает большое значение.

Сегодня в МВД России в рамках административной реформы происходят существенные изменения. Исследование формирования целей и приоритетов развития, организационной структуры, сил и средств, а также проведение факторного анализа деятельности МВД России позволяют определить основные направления его деятельности по обеспечению национальной безопасности в современных условиях: борьба с организованной и экономической преступностью, коррупцией, наркоманией, алкоголизмом, с детской безнадзорностью и беспризорностью; противодействие терроризму; решение миграционных вопросов и др. В связи с этим актуальной становится разработка Концепции развития МВД России до 2016 г., которая должна стать составной частью Концепции национальной безопасности Российской Федерации как методологической основы государственной и ведомственной политики по защите национальных интересов. Необходимость эффективного решения этих задач обусловливает актуальность, теоретическую и практическую значимость исследования методологических и организационно-правовых проблем обеспечения национальной безопасности МВД России и предопределяет выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. К первым отечественным научным исследованиям, рассматривающим отдельные аспекты безопасности общества и государства, относятся труды И.Е.Андреевского, Н.А. Бердяева, В.И.Вернадского, Л.Н. Гумелева, В.Дерюжинского, Н.М.Карамзина и других российских ученых. О сущности нации размышляли российские ученые (Р.Г. Абдулатипов, А.Д.Градовский, Л.М.Дробижева, Е.И.Елистратов, В.О. Ключевской, М.М.Ковалевский, В.И.Ленин, П.И.Пестель, Э.А. Поздняков, С.М. Соловьев, П.А.Сорокин, С.В.Лурье, Б.Н.Чичерин и др.), а также представители зарубежной науки (Т.Морган, Г.Моргентау, Е.Мэй, А. Уолферс, Б.Рассет, Т. Риссе-Каппен, Д.Стэйнбрюнер и др.).

Основополагающие категории национальных интересов изучали российские (М.В.Демин, И.А. Ильин, Г.Плеханов, Э.А. Поздняков, И.Л.Прохоренко и др.) и зарубежные (Р.Арон, Г.Киссенджер, У.Липпман, Дж.Розентау, К.Уолтц и др.) ученые; угроз национальной безопасности - российские ученые М.Веерд, М.Ф.Гацко, А.Г.Здравомыслов, Н.А.Косолапов, В.Л.Манилов, А.А.Прохожев, М.П.Хрипков, Р.Г. Яновский и др.

Многие проблемы общей теории национальной безопасности разрабатывались в трудах Н.Н.Арзамаскина, А.И. Васильева, А.В.Возженикова, О.А. Белькова, И.Н. Глебова, С.В.Гущина, Ю.И. Дерюгина, М.И.Дзлиева, А.Н.Кольева, И.И.Кузнецова, С.П.Никанорова, Г.В.Осипова, А.К.Першина, В.С.Пирумова, А.А.Прохожева, В.П.Сальникова, В.В.Серебрянникова, С.В.Степашина, А.Д. Урсула, А.В. Шершнева, А. Хлопьева, А.К.Шаваева и других ученых.

Внимание многих отечественных ученых привлекают, как правило, частные проблемы национальной безопасности в различных сферах жизни общества (экономической, информационной, политической и др.). В научной литературе существуют противоречивые точки зрения на сам феномен национальной безопасности и решение проблем безопасности в различных сферах жизнедеятельности общества. Вместе с тем, остаются мало исследованными проблема теоретико-методологического обоснования национальной безопасности, структурные и функциональные компоненты СОНБ реформирующейся России. Это связано с отсутствием, с одной стороны, единого подхода к основному понятийному аппарату в области национальной безопасности, с другой, - специальных монографических исследований теоретических, правовых и организационных проблем деятельности правоохранительной системы в целом, и МВД России, в частности, в обеспечении национальной безопасности.

К различным аспектам правоохранительной деятельности обращались известные ученые-правоведы, но исследования в этой области имеют, как правило, узкий ведомственный характер и касаются обеспечения отдельных видов национальной безопасности (общественной, экономической, экологической и др.). Вопросы обеспечения общественной безопасности исследовали В.М. Безденежных, И.И.Веремеенко, Н.С.Гринберг, М.И.Еропкин, В.С. Комиссаров, А.Ф. Майдыков, Л.Л.Попов, Ю.П.Соловей, В.П.Тихий, Г.А.Туманов, В.И. Фризко и другие ученые.

В настоящее время остро ощущается необходимость фундаментального, системного по своему характеру и концептуального по содержанию исследования широкого комплекса проблем, относящихся к функционированию и перспективам развития МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности, их осмысления с таких теоретико-методологических позиций, которые бы обеспечивали максимально широкое видение соответствующей проблематики. Такой комплексный подход предполагает, прежде всего, рассмотрение как самой СОНБ во всем многообразии и противоречивости ее сущностных проявлений, оцениваемых в контексте становления современной концепции национальной безопасности, так и развития МВД России в СОНБ.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные проблемы деятельности МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Научная цель исследования - системное исследование концептуальных и практических аспектов обеспечения национальной безопасности России, правовых и организационных проблем функционирования и развития МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие исследовательские задачи:

1) разработка основного понятийного аппарата национальной безопасности на основе исследования концептуальных основ национальной безопасности;

2) исследование сущности национальных интересов и угроз национальной безопасности как элементов системы национальной безопасности и составление их типологии;

3) анализ правовой основы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации, Закона Российской Федерации «О безопасности» и Концепции национальной безопасности Российской Федерации;

4) исследование проблем правового регулирования деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации;

5) исследование сущности обеспечения национальной безопасности, объектов национальной безопасности и субъектов обеспечения национальной безопасности;

6) исследование деятельности СОНБ Российской Федерации, входящей в нее правоохранительной системы;

7) исследование места и роли МВД России в СОНБ Российской Федерации;

8) исследование форм и методов обеспечения национальной безопасности;

9) анализ зарубежного опыта обеспечения национальной безопасности;

10) факторный анализ деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности с учетом современных реалий;

11) исследование основных направлений деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности (борьба с организованной преступностью и коррупцией, участие в противодействии терроризму, борьба с экономической преступностью, наркоманией, алкоголизмом, детской безнадзорностью и беспризорностью, обеспечение экологической и военной безопасности);

12) определение основных направлений развития МВД России в современных условиях.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу исследования составили положения диалектики, гносеологии, формальной логики, политологии, социологии, юриспруденции, социального управления и иных отраслей научного познания. В процессе исследования проблем обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, МВД России применялись общенаучные методы (системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование) и частные методы научного познания (формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, метод экспертных оценок и др.), способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.

На исходную мировоззренческую позицию автора, формирование им начальных теоретических оснований, идей и выводов оказали существенное влияние фундаментальные научные труды ученых по общей теории права, философии права, социологии, политологии, истории, конституционному праву, криминологии, а также известных российских полицеистов, ученых-административистов, в том числе, специалистов в области государственного управления: Г.А.Аванесова, Ю.Е.Аврутина, А.П.Алехина, А.И.Алексеева, С.С. Алексеева, И.Е.Андреевского, Ю.М.Антоняна, Г.В.Атаманчука, В.Г. Афанасьева, В.М.Бабаева, В.М.Баранова, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, В.М.Безденежных, К.С. Бельского, Я.М.Бельсона, Л.Ш.Берекашвили, И.И.Веремеенко, В.З.Веселого, С.Е. Вицина, И.М.Гальперина, А.П.Герасимова, Я.И.Гилинского, В.В.Григониса, С.В. Гущина, В.В.Гущина, В.Ф.Дерюжинского, А.И.Елистратова, М.И.Еропкина, Г.Г.Заиграева, И.Н.Зубова, Н.Н.Иванова, С.И.Илларионова, А.П. Ипакяна, И.И. Карпеца, Л.И.Каска, Ю.Ф.Кваша, Д.А.Керимова, Ю.М.Козлова, Л.М.Колодкина, Ф.Е.Колонтаевского, Б.П.Кондрашова, А.П.Коренева, Б.П.Курашвили, В.В. Лазарева, А.Ф.Майдыкова, В.Д.Малкова, Н.И.Матузова, Г.М.Миньковского, Л.А. Морозовой, Р.С.Мулукаева, И.И.Мушкета, Н.И.Побежимовой, В.И.Попова, Н.Ф. Поповой, А.С.Прудникова, А.Н. Роша, Б.В.Россинского, Н.И.Рыжак, В.П. Сальникова, Ю.П.Соловья, Ю.Н.Старилова, С.А.Старостина, С.В.Степашина, Ю.А. Тихомирова, Г.А.Туманова, А.Н.Харитонова, В.Н.Хропанюка, В.В.Черникова, А.П. Шергина, Ц.А.Ямпольской и др.).

Эмпирическая база исследования. В ходе подготовки диссертации использовано 507 научных источников, из них 240 нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регламентирующие обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, административно-правовой статус его субъектов, компетенцию и организационно-правовые основы деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности России.

В основу выводов исследования положены данные анализа служебной документации управленческого характера, практики организации административно-правового обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; результаты экспертного опроса 250 руководителей органов внутренних дел субъектов Российской Федерации, слушателей Московского университета МВД России; многолетний практический и научно-педагогический опыт работы диссертанта в органах внутренних дел, учебных и научных учреждениях МВД России.

Научная новизна исследования заключается в том, что осуществлено комплексное монографическое исследование методологических и организационно-правовых основ обеспечения национальной безопасности и роли в этом МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности, базирующееся на научных подходах и анализе изменений, происходящих в мире. Элементы новизны носят теоретические положения и практические предложения, сформулированные на основе анализа результатов проведенных автором исследований. Среди них можно выделить следующие:

сформулированы и теоретически обоснованны понятия «национальная безопасность», «национальные интересы», «угрозы национальной безопасности», «система национальной безопасности», «система обеспечения национальной безопасности»;

выработаны предложения по совершенствованию правовой основы обеспечения национальной безопасности в России и правового регулирования деятельности МВД России по ее обеспечению, предложен авторский проект Федерального закона «О национальной безопасности Российской Федерации»;

предложены меры по совершенствованию СОНБ Российской Федерации, а также правоохранительной системы в рамках СОНБ;

определены роль и место МВД России в СОНБ Российской Федерации;

обоснованы выводы о формах и методах обеспечения национальной безопасности;

исследован зарубежный опыт обеспечения национальной безопасности;

на основе факторного анализа деятельности МВД России в современных условиях и действующего законодательства определены основные направления деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и выработаны предложения по ее совершенствованию;

обоснованы предложения по совершенствованию деятельности сил МВД России в обеспечении национальной безопасности (криминальной милиции, милиции общественной безопасности, внутренних войск МВД России) с учетом основных направлений развития МВД России.

Совокупность полученных в работе результатов представляет собой теоретическое обоснование необходимости совершенствования деятельности МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности России с учетом организационных и правовых проблем.

В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Сделан вывод, что национальная безопасность - это многогранное явление, имеющее неоднозначное толкование в силу заимствования его наименования из западного лексикона, которое должно рассматриваться: во-первых, как часть общего явления безопасности, являющегося неотъемлемым условием существования личности, общества и государства и позволяющего сохранять накопленные ценности; во-вторых, в рамках всей совокупности входящих в многонациональное государство - Российскую Федерацию - наций и национальных групп.

В работе предложено определение национальной безопасности как состояния устойчивого развития личности, общества и государства, гарантированной реализации и защиты национальных интересов Российской Федерации. Под состоянием устойчивого развития понимается положение, при котором обеспечиваются соблюдение конституционных прав и свобод граждан, стабильное функционирование политической и экономической систем общества, суверенитет и территориальная целостность государства, реализация и надежная защита национальных интересов.

2. Обосновано, что при обеспечении национальной безопасности необходимо рассматривать сложную многоуровневую функциональную систему национальной безопасности, состоящую из совокупности взаимосвязанных развивающихся систем (элементов): национальные интересы; угрозы национальным интересам; система обеспечения национальной безопасности (СОНБ). Дано определение национальных интересов как совокупности официально выраженных потребностей и ценностей Российской Федерации, реализация и защита которых обеспечивают устойчивое развитие личности, общества и государств. Научную классификацию национальных интересов следует осуществлять по единым критериям (степени общности, субъектам, степени социальной значимости, сферам жизнедеятельности, по продолжительности действия, по характеру направленности, по характеру взаимодействия), позволяющим определить закономерные связи между различными видами интересов и их место в системе национальной безопасности.

Аргументируется положение, что следует различать опасности и угрозы, а под угрозой национальной безопасности понимать условия, процессы и факторы, препятствующие реализации национальных интересов и создающие опасность для объектов национальной безопасности. Унифицирование оснований классификации угроз национальной безопасности следует осуществлять в соответствии с законодательством по единым критериям: место нахождения источников опасности (внешних и внутренних), степень сформированности угроз (потенциальных и реальных), характер угроз, сферы жизнедеятельности, уровень субъективных оценок угроз.

Дано определение системе обеспечения национальной безопасности как совокупности субъектов, сил, органов и средств национальной безопасности, обеспечивающих на основе действующего законодательства и в рамках единой государственной политики Российской Федерации устойчивое развитие, реализацию и защиту национальных интересов.

В работе национальная безопасность представлена как общее понятие, объединяющее в себе совокупность видов национальной безопасности, не зависящее от отраслевых признаков. Выделяя конкретный вид национальной безопасности, следует использовать единые признаки (объекты национальной безопасности, характер угроз, сферы жизнедеятельности), позволяющие впоследствии дифференцировать другие отраслевые подвиды национальной безопасности

3. Установлено, что в современной российской правовой системе национальной безопасности, во-первых, отсутствуют законодательные определения научных понятий «национальная безопасность», «национальные интересы», «угрозы национальной безопасности», «обеспечение национальной безопасности», а во-вторых, не отражены реальные и действенные правовые механизмы адекватного противодействия новым угрозам безопасности России. Многие положения Закона РФ «О безопасности» носят декларативный характер, так как отсутствует базовая научно обоснованная Концепция национальной безопасности Российской Федерации.

Актуальным является систематизация законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности по сферам общественных отношений, по отраслям права. В целях совершенствования законодательства в области обеспечения национальной безопасности необходимо сформировать гибкую правовую систему, адекватно реагирующую на происходящие экономические и социально-политические изменения, обеспечивающую необходимый уровень национальной безопасности. Предлагается принять федеральный закон «О национальной безопасности Российской Федерации».

Рассмотрение проблем правового регулирования МВД с позиций системности и федеративных начал позволяет выделить основные цели его совершенствования на современном этапе:

создание правовых основ, позволяет эффективно и качественно решать задачи обеспечения национальной безопасности;

сохранение и укрепление целостности и единства системы МВД России;

обеспечение правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск, повышение их правового статуса.

4. Аргументировано, что недопустимо при исследовании обеспечения национальной безопасности: во-первых, смешивать понятия обеспечения национальной безопасности как социальной функции и как орудия политики; во-вторых, рассматривать конкретно возникающие вопросы, не относящиеся к сфере обеспечения национальной безопасности; в-третьих, расширять сферы национальной безопасности путем выделения многочисленных «направлений», стирающих грань между государственным управлением и обеспечением национальной безопасности.

Сделан вывод, что при исследовании сложной СОНБ необходимо использовать комплексный междисциплинарный системный подход. Избирательное применение опыта функционирования СОНБ США необходимо при исследовании национальных ценностей и национальной идеи, координации различных ведомств в сфере национальной безопасности, а также использовании интеллектуального потенциала при выработке политики национальной безопасности.

В работе дано определение обеспечению национальной безопасности России как целенаправленной деятельности государственных и негосударственных институтов, граждан по выявлению и предупреждению угроз безопасности личности, общества и государства, а также защите национальных интересов России.

5. Дано определение объектам национальной безопасности и субъектам ее обеспечения. Объектами национальной безопасности являются права и свободы личности; материальные и духовные ценности общества; конституционный строй, суверенитет, территориальная целостность государства. Субъекты обеспечения национальной безопасности - это государство (в лице органов законодательной, исполнительной, судебной власти); граждане; общественные и иные организации и объединения граждан, обладающие правами и обязанностями участвовать в обеспечении национальной безопасности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Главным объектом национальной безопасности является личность, которая присутствует во всех видах национальной безопасности, а основным субъектом обеспечения национальной безопасности - государство. Федеральные органы исполнительной власти (в том числе МВД России) - субъекты обеспечения национальной безопасности, осуществляющие деятельность в этой области в соответствии со своим административно-правовым статусом.

Общей функцией системы национальной безопасности является выработка стратегии национальной безопасности, предусматривающая подготовку и использование сил и средств, координацию информации об угрозах, контроль за реализацией стратегии национальной безопасности и т.д.

Специфическими функциями субъектов обеспечения национальной безопасности являются создание и поддержание в состоянии готовности сил и средств, обеспечение их жизнедеятельности и управление ими в повседневных и чрезвычайных условиях и т.д.

Сделан вывод, что правоохранительная функция является самостоятельной государственной функцией по обеспечению национальной безопасности, свойственной любому типу государства в определенный исторический период.

6. Аргументировано, что особая роль в обеспечении национальной безопасности принадлежит правоохранительной системе. МВД России как правоохранительный орган наделен широкой компетенцией в борьбе с организованной преступностью во всех сферах жизни, призван играть основную роль в обеспечении взаимодействия со всеми правоохранительными органами. Для повышения эффективности борьбы с организованной преступностью необходимо четкое нормативное закрепление сфер компетенции правоохранительных органов в федеральном законе «О государственной правоохранительной службе в Российской Федерации».

7. Установлено, что МВД России является самым многочисленным субъектом обеспечения национальной безопасности, который использует силы обеспечения национальной безопасности - милицию (криминальную, общественной безопасности) и внутренние войска. Внутренние войска являются основной силовой составляющей МВД России, а также главной силой, выполняющей функции обеспечения внутренней безопасности государства в мирное время и решающей отдельные задачи обороны страны в военное время. МВД России использует в своей деятельности специальные средства в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством.

8. Отдавая предпочтение в обеспечении национальной безопасности не силовым методам (убеждению), но констатируя, что МВД России использует, в основном, силовые методы (принуждение), административное воздействие МВД России в целях обеспечения национальной безопасности представляется в виде применения им в процессе исполнительно-распорядительной деятельности предусмотренных законом методов государственного управления, создающих условия для соблюдения установленного правопорядка.

Административное воздействие включает как общие, так и непосредственные меры противодействия угрозам национальной безопасности; носит комплексный характер; предполагает активное использование административных мер, возможностей административно-правовых режимов, оперативных сил и средств. Особое значение в деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности имеет профилактика правонарушений.

9. На основе анализа угроз национальной безопасности, указывающего на их преимущественно внутренний характер и тенденцию к интегрированию и превращению в трансграничные, в работе сделан вывод о необходимости внесения следующих изменений в Концепцию национальной безопасности:

1) преступность приобрела характер реальной угрозы национальной безопасности;

2) необходимо реформирование российской правоохранительной системы с целью приведения ее в соответствие со сложившимися общественными потребностями и объективными возможностями.

В документах, связанных с Концепцией национальной безопасности (доктринах, стратегиях) следует отразить проблему качественного повышения эффективности функционирования правоохранительной системы и ее важнейшего звена - МВД России.

На эффективность функционирования МВД в обеспечении национальной безопасности существенное влияние оказывают «средовые факторы», основной из которых является преступность. Для обеспечения национальной безопасности необходимо воздействовать на обусловливающие преступность факторы, тем самым, сдерживая ее на объективном уровне. Выявлено, что стабильность оперативной обстановки сохраняется при соблюдении баланса национальных интересов, нестабильность - при обострении противоречий в различных сферах жизнедеятельности, приводящем к дисбалансу жизненно важных интересов личности, общества и государства.

10. Установлено, что основными направлениями деятельности МВД России в обеспечении национальной безопасности являются: борьба с организованной и экономической преступностью, с коррупцией, противодействие терроризму и экстремизму, решение миграционных вопросов, а также борьба с наркоманией, алкоголизмом, детской безнадзорностью и беспризорностью; обеспечение военной и экологической безопасности. В связи с тем, что опасности имеют тенденцию к переходу в угрозы национальной безопасности и обратно, а также существует взаимосвязь внешних угроз с процессами, происходящими в российской внутренней сфере, перечень представленных направлений не имеет фиксированного характера.

11. Сделан вывод, что формирование целей МВД России должно способствовать общему процессу постановки задач и целей обеспечения национальной безопасности России. Развитие МВД России должно осуществляться в соответствии с Концепцией развития МВД России до 2016 г., являющейся составной частью Концепции национальной безопасности Российской Федерации и направленной на:

формирование и проведение государственной политики в правоохранительной сфере;

разработку стратегии обеспечения национальной безопасности, включающей в себя цели, задачи и комплекс мер по ее практической реализации;

разработку целевых программ обеспечения национальной безопасности государства при взаимодействии с другими субъектами обеспечения национальной безопасности;

развитие и совершенствование правового, нормативного и методического, научно-технического и организационного обеспечения национальной безопасности.

Стратегическая цель развития МВД России обусловлена социально значимым его предназначением в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации, которое выражено в миссии МВД России.

12. Установлено, что совершенствование деятельности МВД России должно быть направлено на повышение эффективности его управления и служебно-боевой готовности; создание полноценной правовой базы его функционирования; максимальное использование положительно зарекомендовавших себя на практике форм и методов оперативной, служебной и служебно-боевой деятельности; обеспечение внедрения научных рекомендаций и приемлемого в российских условиях зарубежного опыта; улучшение работы с кадрами, повышение уровня профессионализма, исполнительской дисциплины и научной организации труда; укрепление делового сотрудничества с другими правоохранительными органами, налаживание взаимодействия с населением и институтами гражданского общества; расширение и углубление взаимовыгодных международных связей; доведение до нормативного уровня финансового и материально-технического обеспечения; правовую и социальную защиту личного состава органов внутренних дел; обеспечение собственной безопасности.

13. Автор утверждает, что главная цель развития МВД России - привести его деятельность в соответствие с объективно складывающимися общественными реалиями, чтобы обеспечить национальную безопасность страны. Для этого МВД России должно быть управляемым, устойчивым и мобильным, способным адекватно и оперативно реагировать на любые угрозы национальной безопасности.

Для повышения эффективности обеспечения национальной безопасности необходимо совершенствовать деятельность сил МВД России: криминальной милиции (подразделений уголовного розыска, по борьбе с организованной преступностью и коррупцией, органов предварительного следствия и др.), обеспечивающей раскрытие и расследование преступлений; милиции общественной безопасности (патрульно-постовой службы, кинологической службы, охранно-конвойной службы и специальных учреждении, подразделений раскрытия и расследования преступлений, отнесенных к компетенции МОБ, службы участковых уполномоченных милиции, подразделений предупреждения правонарушений несовершеннолетних, подразделений вневедомственной охраны, лицензионно-разрешительных подразделений, ГИБДД России и др.), осуществляющей охрану общественной безопасности, и внутренних войск МВД России. Особое внимание следует уделять укреплению городских и районных отделов внутренних дел, нацеленных на повседневную фактическую работу с населением.

Теоретическая и практическая значимость диссертации характеризуется следующими положениями:

а) выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в ней, углубляют теоретическую базу обеспечения национальной безопасности;

б) она вносит вклад в развитие общей теории национальной безопасности, административного права, других отраслевых наук и может быть использована в дальнейших научно-практических исследованиях по проблемам обеспечения национальной безопасности;

в) выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования законодательства в области национальной безопасности в целом, и в частности, для выработки концепции развития МВД России;

д) положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право», «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел»; в системе служебной полготовки личного состава органов внутренних дел и внутренних войск, а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей и других учебно-методических материалов.

Апробация результатов исследования реализована в форме обсуждения его основных положений на научно-практических конференциях, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и правоприменительную деятельность подразделений органов внутренних дел. Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в 2 монографиях, 66 научных и 22 учебно-методических трудах, опубликованных в центральных, региональных и ведомственных изданиях, общим объемом 102,15 п.л. Четырнадцать работ опубликованы в ведущих научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК.

Основные результаты диссертационного исследования докладывались на 24 международных, всероссийских, региональных и ведомственных научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах. Диссертант принимал участие в парламентских слушаниях Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности «Научные основы национальной безопасности Российской Федерации» и «Национальная безопасность и миграционная политика» (г. Москва, 2005 г.). Основные положения диссертационного исследования докладывались 28 апреля 2005 г. на заседании ученого совета ВНИИ МВД России, где получили положительную оценку и были рекомендованы для использования в научно-исследовательской работе научно-исследовательских центров и лабораторий института. Отдельные рекомендации и предложения автора были использованы при подготовке ВНИИ МВД России научных разработок по формированию критериев и показателей обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Содержащиеся в диссертации и опубликованных автором работах рекомендации и предложения использовались Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по безопасности при подготовке и проведении парламентских слушаний «Проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности России», при доработке законопроектов по изменению Законов «О милиции», «О внутренних войсках», «О безопасности».

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин: «Теория государства и права», «Конституционное право», «Административное право», «Административная ответственность», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Правоохранительные органы», «Государственная служба в органах внутренних дел», «Основы управления в органах внутренних дел» в Московском Университете МВД России, Саратовском институте МВД России, Российской академии права Минюста России, Институте гуманитарного образования; научно-исследовательской работе ВНИИ МВД России, деятельности МВД России, ФМС при МВД России.

Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих семнадцать параграфов, заключения, библиографии и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснованы актуальность и степень научной разработанности темы исследования, раскрывается ее научная новизна, определены цели, задачи, объект и предмет исследования, характеризуются методологическая, теоретическая и эмпирическая базы исследования, показана теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов, а также сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Теоретико-методологические аспекты национальной безопасности» имеет методологическое значение для всего исследования и включает 5 параграфов: «Формирование концепции национальной безопасности»; «Сущность и содержание национальной безопасности»; «Система национальной безопасности»; «Национальные интересы и их типология»; «Сущность, содержание и виды угроз национальной безопасности».

С использованием основополагающих учений философов, политологов, историков и правоведов исследован генезис зарождения и формирования понимания обеспечения безопасности как главной цели существования общества. На базе анализа отечественных исследований (Н.М.Карамзина, Н.А.Бердяева, В.И. Вернадского, Л.Н.Гумелева и др.), основных законодательных актов исследуется становление и формирование теоретических знаний российской науки о безопасности. Обосновывается, что современный этап характеризуется становлением новой концепции национальной безопасности, исключающей игнорирование защиты интересов личности и общества.

Законодательно понятие «безопасность» в России закреплено в 1992 г. Законом РФ «О безопасности» См.: Закон РФ «О безопасности»// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - №15. - Ст. 769., а понятие «национальная безопасность» в 1995 г. Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации», в 1996 г. Посланием Президента России Федеральному собранию «О национальной безопасности» Послание Президента РФ Федеральному Собранию «О национальной безопасности». - М., 1996. - С.3-4. и рядом международных договоров См., напр.: Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 5 мая 1998г. // СЗ РФ. - 1998. - №20. - Ст.2134..

В этой главе исследуются тенденции становления концепции национальной безопасности в мире. Так термин «национальная безопасность» впервые был употреблен Президентом США Т.Рузвельтом в 1904 г. как синоним «обороны», а затем этот термин стал разрабатываться в исследованиях американских ученых (Г.Моргентау, А.Уолферса, Б.Рассета, Е.Мэя, Т.Моргана и др.). Далее в работе проанализированы мнения ведущих зарубежных ученых по вопросу формирования концепции национальной безопасности, при этом приоритет отдавался комплексному подходу к безопасности, эволюции ее в идею глобальной безопасности.

Автор констатирует, что отсутствие общего подхода к определению основного понятийного аппарата теории национальной безопасности объясняется недостаточным вниманием к методологическим проблемам безопасности как социального явления, ставшего одним из основных условий нормального развития общественных отношений. Используя исследования российских ученых, соискатель анализирует общие многоплановые понятия «безопасность», «национальная безопасность». По нашему мнению, национальная безопасность представляется неотъемлемым условием существования личности, общества и государства, позволяющим сохранять накопленные ценности для их дальнейшего прогрессивного развития.

Изучение многочисленных теоретико-правовых конструкций национальной безопасности, применение принципа антонимии «опасность-безопасность», абсолютное и относительное их толкования требуют не простого словесного понимания, а комплексного применения научных исследований в области философии, теории права и государства, общей теории безопасности, теории отношений и других общественных наук в тесной связи со всеми сторонами жизни общества, коренной задачей которого является его развитие. Диалектический характер взаимосвязи развития общества и национальной безопасности указывает на недопустимость рассмотрения национальной безопасности как некой стабильности. Анализ действующего законодательства и научных исследований показывает, что в России общепринята формула безопасности России как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Категория «защищенность», по мнению автора, суживает смысл национальной безопасности, поэтому в диссертации обосновывается использование категории «сохранность».

В диссертации национальную безопасность предлагается рассматривать, исходя из общего социального явления безопасности в соответствии с тремя областями развития окружающего мира (неживая природа, живая природа и человеческое общество), дифференцируемого на безопасность существования человека (личности и имущества), безопасность окружающей среды и национальную безопасность.

Понятие «национальная безопасность», по мнению соискателя, имеет общее значение, объединяющее в себе совокупность видов национальной безопасности и не зависящее от отраслевых признаков. Оно анализируется в диссертации как общепризнанное, применяемое на уровне международно-правового регулирования и трансформированное в национальное законодательство.

В диссертации проведено всестороннее исследование понятия «нация» на основе работ российских и зарубежных ученых, которое выявило, что попытка исходить из кого-либо ее ведущего признака приводит к выражению задач конкретного исследователя, имеющего конкретную цель исследования. Автор исследует нацию с позиции обеспечения национальной безопасности. Введенный в научный оборот из западного лексикона термин «национальная безопасность» вызывает его неоднозначное понимание. В многонациональном государстве России он применим при условии рассмотрения всей совокупности наций и национальных групп.

Применяя системный подход, автор описывает различия между системой национальной безопасности как функциональной системой, отражающей процессы взаимодействия национальных интересов и угроз этим интересам, и системой обеспечения национальной безопасности (СОНБ) как организационной системой органов, сил, средств, различных организаций и граждан, призванных решать задачи по обеспечению национальной безопасности.

Этимологические и законодательные определения системы национальной безопасности описывают ее как сложную многоуровневую структуру, состоящую из совокупности взаимосвязанных элементов, которые сами по себе являются независимыми системами: национальные интересы, угрозы национальным интересам, СОНБ. Характеристика этих элементов позволяет представить механизм исследования обеспечения национальной безопасности в виде этапов:

создание теоретической основы системы национальной безопасности;

определение объектов национальной безопасности и субъектов обеспечения национальной безопасности;

создание необходимой законодательной основы деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности;

определение структуры СОНБ, обеспечивающей надежную защиту от угроз и опасностей.

При исследовании видов национальной безопасности, классификация которых играет методологическую роль, автором выявлено отсутствие их законодательного определения и строгого толкования принципов классификации. В результате автоматическое копирование зарубежных словосочетаний и ведомственный интерес исследователей привели к бесконечному дроблению понятия национальной безопасности. В связи с этим в диссертации предлагается:

определять понятия, относящиеся к конкретным видам национальной безопасности;

выделять содержание каждого вида;

дифференцировать другие отраслевые подвиды видов национальной безопасности.

В основу классификации следует положить единые признаки: объекты национальной безопасности, характер угроз, сферы жизнедеятельности.

С целью обоснования различия между «безопасностью общества» и «общественной безопасностью», проведено отдельное исследование. Трудности использования понятия «общественная безопасность» в правотворческой и практической деятельности связаны с его широким толкованием, приводящим к смешиванию этого вида национальной безопасности с национальной безопасностью в целом. Поэтому потребовался поиск новых подходов к понятию общественной безопасности. Общественная безопасность рассматривается как система связей и отношений, складывающихся при соблюдении норм, направленных на предотвращение и устранение опасных ситуаций и угроз жизни и здоровью людей, а также имуществу от действия стихийных сил природы или деятельности, представляющей повышенную опасность для окружающих. В связи с этим рассматриваются внешняя и внутренняя безопасность, и их классификация. Российский подход обеспечения национальной безопасности в основном направлен на обеспечение внутренней безопасности страны.

В данном разделе диссертации так же раскрывается сущность и содержание национальных интересов. Проведя этимологический и исторический анализ этой категории с использованием трудов древних философов, российских и зарубежных ученых, автор акцентирует внимание на основном принципе соотношения интересов личности, общества, государства - балансе национальных интересов. На основе анализа различных точек зрения на содержание национальных интересов автор раскрывает их неоднозначное толкование (государственные, этнические, «интересы России», национальные), соотношение государственных и национальных интересов, взаимосвязь интересов и ценностей. Национальные интересы обладают всеми чертами потребностей, но потребности являются родовым понятием по отношению к интересам. Под национальными интересами понимается совокупность жизненно важных интересов личности, общества и государства, выраженных в их стремлении к устойчивому развитию. Основной национальный интерес России заключается в создании демократического государства.

Проведенная соискателем научная классификация национальных интересов позволила определить закономерные связи между различными видами интересов и оценить их место в системе национальной безопасности. Исследуя основные положения Закона РФ «О безопасности», труды российских и зарубежных исследователей, автор предлагает классифицировать национальные интересы по степени общности, субъектам, степени социальной значимости, сферам жизнедеятельности, продолжительности действия, характеру направленности, характеру взаимодействия и обосновывает такое деление. Исключительную важность имеют классификация интересов по их социальной значимости и выделение жизненно важных интересов как совокупности потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

Анализ научной литературы, этимологический срез понятий «опасность», «угроза», «вызов», «риск», источников угроз позволяют констатировать, что пока не выработано единого подхода к понятию, сущности и классификации угроз национальной безопасности. Опасность не тождественна угрозе. Характерными отличиями опасности от угрозы являются степень риска причинения конкретного ущерба национальным интересам, направленность воздействия, присутствие в них трех компонент - намерения, возможности, последствия. Угроза - это намерения и возможность нанесения ущерба национальным интересам, а опасность - это либо намерения, либо возможность.

В диссертации дано определение национальной безопасности как состояния устойчивого развития личности, общества и государства, гарантированной реализации и защиты национальных интересов Российской Федерации. При этом под состоянием устойчивого развития понимается положение, при котором обеспечиваются соблюдение конституционных прав и свобод граждан, стабильное функционирование политической и экономической систем общества, суверенитет и территориальная целостность государства, реализация и надежная защита национальных интересов. Национальные интересы - это совокупность официально выраженных потребностей и ценностей Российской Федерации, реализация и защита которых обеспечивает устойчивое развитие личности, общества и государств. Угроза национальной безопасности - это условия, процессы и факторы, препятствующие реализации национальных интересов и создающие опасность для объектов национальной безопасности. Классификацию угроз предлагается строить на основе положений Закона «О безопасности» и Концепции национальной безопасности РФ. К наиболее значимым критериям автор относит место нахождения источника опасности, степень сформированности угрозы, характер угрозы, сферы жизнедеятельности, уровень субъективных оценок угрозы.