Реформирование системы российского государственного и муниципального управления

Итоговой оценкой применения программно-целевого метода в региональном управлении является оценка эффективности деятельно-сти исполнительных органов государственной власти (ИОГВ). Именно эта оценка в конечном итоге является результатом измерения дости-гаемых (либо недостигаемых) результатов. Понятно, что вся неопреде-ленность и сложность проблем измерения результата в области госу-дарственного управления будет концентрированно отражаться именно в этой оценке.

Ориентация государственного управления на результат и стрем-ление измерить эти результаты в последние годы привели к появлению ряда нормативно-правовых актов, устанавливающих показатели эф-фективности деятельности ИОГВ (см. табл. 1.4). Само по себе такое количество применяемых показателей (измеряемое сотнями) уже сви-детельствует о сложности измеряемого объекта. Понятно, что слож-ность объекта измерения порождает сложности и в процессе измере-ния, некоторые из которых приводятся ниже.

1. Проблема большого количества показателей оценки и оценки регионов различными ведомствами. В отраслевых министерст-вах и ведомствах практически в каждом тоже есть показатели, по ко-торым те или иные ведомства оценивают субъекты РФ. Министерство регионального развития РФ применяет 329 показателей эффективно-сти управления регионом. У Минфина есть оценки налогового потен-циала, оценки качества управления бюджетом и качества управления региональным финансами. Множественность показателей отраслевой направленности затрудняет получение итоговой интегральной оценки.

2. Проблема неполного охвата используемыми показате-лями всей организационной структуры управления. Не все и не всегда отдельные структурные подразделения региональных правительств могут быть оценены набором показателей, предложенным, например, Указом Президента РФ № 825 либо Постановлением Правительства РФ № 322. Например, из предложенного набора показателей не удает-ся найти индикаторы для оценки деятельности таких подразделений как комитет по делам молодежи, комитет по делам печати и информа-ции, главное управление лесного хозяйства и др.

Кроме того имеются показатели, которые не могут быть прямо отнесены к деятельности какого-то одного конкретного подразделения (министерства, комитета и пр.) органа власти. Эти показатели скорее отражают развитие региона в целом. К подобным индикаторам относятся величина валового регионального продукта, уровень безработи-цы и некоторые другие. Отсутствие возможности прямого отнесения показателей к конкретной региональной структуре заставляет регионы по-разному решать этот вопрос. Так, например, такой показатель как уровень безработицы в большинстве регионов отнесен к компетенции управления по труду (Красноярский край, Мурманская обл., Липецкая обл.). Однако в Белгородской обл. данный показатель отражает эффек-тивность деятельности департамента экономического развития. Пока-затель «Удовлетворенность населения медицинской помощью» в большинстве регионов показатель отнесен к компетенции управления здравоохранения (Новгородская обл. Кировская обл.). Но в некоторых регионах он отражает эффективность работы управления регионально-го развития (Пермский край).

Вместе с тем различные подразделения оцениваются различным количеством показателей, что как минимум может указывать на не-равнозначность подразделений и неравнозначность применяемых ин-дикаторов. В таблице 2.2 приведены данные, отражающие количест-венное использование оценочных индикаторов различных структур-ных подразделений Правительства Рязанской области.

3. Проблема взаимосвязи и взаимозависимости системы оценочных показателей (целевых индикаторов) с функциональной структурой управления. Используемые показатели должны отражать все функции всех структур региональных правительств. Только в этом случае возможна ситуация не только оценки всех исполняемых функ-ций, но и их контроль. Однако, если, например, использовать все тот же набор оценочных показателей [см. 12, 13, 17, 21], то для оценки деятельности министерства строительного комплекса могут быть ис-пользованы 4 показателя:

Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта РФ, кв.м.

Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта РФ, введенная за год, кв.м.

Отношение цены 1 кв.м общей площади на рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте РФ, %.

Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на вторичном рынке жилья к среднедушевым доходам на-селения в субъекте Российской Федерации, %.

При этом среди функций данного министерства, которые не по-падут в разряд оцениваемых, могут оказаться:

o Обеспечение эффективного использования государственных инвестиций на всех этапах инвестиционного процесса.

o Развития приоритетных направлений технического развития в строительстве и производстве строительных материалов.

o Обеспечение реализации форм и методов государственного регулирования, адекватных новым экономическим условиям; фор-мирование и развитие рыночных отношений; организация социаль-ного партнерства в области строительства.

Таблица 2.2 Количество показателей для оценки деятельности органов исполнительной власти Рязанской области

4. Проблема построения иерархии показателей. Сама по себе неравнозначность используемых показателей означает их подчиненность, разделение на уровни иерархии и выделение более значимых и менее значимых. Некоторые показатели невозможно отнести к ха-рактеристике компетенции какого-то одного органа. Например, уро-вень безработицы напрямую невозможно привязать к компетенции конкретной структуры. В ряде регионов показатель отнесен к компе-тенции управления по труду [см., напр., 29, 45]. Однако в ряде случаев [см., напр., 71] за показатель отвечает департамент экономического развития. Это означает, что данный показатель является показателем более высокого уровня, включающий в себя несколько более узких показателей, характеризующих деятельность разных структур. То же самое может относиться к такому показателю, как «валовый регио-нальный продукт». Ясно, что это показатель «интегрального» типа, характеризующий деятельность региона в целом.

5. Проблема определения количественных (пороговых) значений применяемых показателей с целью установления качествен-ных итоговых выводов: хорошо, удовлетворительно, неудовлетвори-тельно. Понятно, что и выбор показателей и их количественное значе-ние должны каким-то образом давать характеристику происходящим процессам: насколько они хороши или соответственно - плохи. Одна-ко, как показывает анализ существующей практики, уже на этапе вы-бора показателей в данном контексте могут возникнуть неопределен-ности.

Например, это может относиться к показателям из Постановле-ния Правительства РФ № 322, характеризующих долю многоквартир-ных домов в целом по субъекту РФ, в которых собственники помеще-ний выбрали и реализуют различные формы управления в многоквар-тирном доме. На данный момент установить, какие формы лучше, а какие хуже невозможно, поэтому итоговая оценка этих показателей затруднена.

Следует, однако, отметить, что подобные примеры хотя и име-ют место, тем не менее, встречаются все-таки в единичных случаях, а соответственно не столь широко распространены. Гораздо чаще встре-чается вопрос, каким образом полученные количественные оценки целевых индикаторов разнести по категориям «хорошо», «удовлетво-рительно» и «неудовлетворительно». Понятно, что таких категорий может быть и больше. Однако методически это не меняет постановки вопроса. Проведенный анализ позволяет сформулировать некоторые положения, на основе которых подобная оценка возможна.

Во-первых, поскольку речь идет об оценке деятельности испол-нительных органов власти по поводу развития региона, то в основе такой оценки должен находиться сравнительный подход. И сравнению подлежат получаемые значения оцениваемых показателей относитель-но самих себя, но за предыдущий период времени. Понятно, что в дан-ном случае изменяющийся в своем значении показатель отражает улучшающееся (либо ухудшающееся) состояние дел либо протекаю-щих процессов. Но, кроме того, сравнительному анализу подвергается не только сам оцениваемый объект (регион), но и оцениваемый объект в сопоставлении с себе подобными (другими регионами). Представля-ется очевидным, какую оценку дать измеряемому показателю в случае, если он улучшился по сравнению с прошлым годом. Однако как быть, если тот же самый показатель далек от аналогичных показателей со-седних регионов?

Во-вторых, при сравнительной оценке важно учитывать степень прогресса и степень приближения измеряемого показателя к лучшим образцам из совокупности сравниваемых объектов.

Изложенное проиллюстрируем примером. За совокупность сравниваемых регионов примем субъекты РФ, входящие в ЦФО.

Показатель «доля населения с денежными доходами ниже ре-гиональной величины прожиточного минимума» по Рязанской области в базовом (сравниваемом) году составил 13,8 %. Это значение показа-теля устанавливается в качестве порогового. Можно полагать, что оценка «хорошо» может быть присвоена при значении показателя 13,7 %. Однако в Московской области тот же показатель в том же году со-ставил 9,1 %. Получается ситуация, при которой в Рязанской области оцениваемый показатель улучшается, и это - «хорошо». Но в то же время в сравнении с Московской областью показатель явно и на много хуже, и это - «плохо».

Исходя из изложенного может быть предложена некоторая ме-тодика формирования итоговых оценок.

Формирование диапазонов итоговых оценок «удовлетворитель-но» и «хорошо» осуществляется следующим образом. Оценка «удов-летворительно» присваивается в интервале значений показателей (П):

ПфактП Пср

где:

П факт - фактическое значение показателя в оценочном году;

П ср - среднее значение показателя, отражающее границу меж-

ду интервалами оценок «хорошо» и «удовлетворительно». Соответственно оценка «хорошо» присваивается показателю в интервале значений:

П > Пср , если лучшим значением показателя является мак-симальное значение;

П < Пср , если лучшим значением показателя является мини-мальное значение. Пср определяется следующим образом:

Следовательно, оценка «удовлетворительно» будет присваи-ваться в интервале значений от 13,8 % до 11,45 %. А оценка «хорошо»

- при значении показателя ниже 11,45 %.

Примеры оценок, выполненных на основании изложенного, приведены в таблице 2.3

Иерархическая система оценочных показателей строится в за-висимости от функциональной и организационной структуры управления, тесно связана с последними и оказывает влияние на их формирование.

Определение количественных значений (пороговых) приме-няемых показателей с целью установления качественных итоговых выводов: хорошо, удовлетворительно, неудовлетворительно, осно-вывается на сравнительном подходе. При этом сравнению подвер-гаются показатели как относительно самих себя, но за предыдущий период времени, так и в сопоставлении с другими регионами. Предложенная в разделе методика строится именно на этих положениях.

ГЛАВА 3. МЕХАНИЗМЫ ИНСТРУМЕНТАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ РАЗРАБОТКИ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ДОЛГОСРОЧНЫХ И ВЕДОМСТВЕННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ

3.1 Технология построения взаимодействия долгосрочных и ведомственных целевых программ

Программно-целевой подход в государственном управлении осуществляется через формирование и реализацию целевых программ. В России в настоящее время Бюджетным кодексом определены два вида таких программ: долгосрочные (ДЦП) и ведомственные целевые программы (ВЦП). Само существование двух программных инстру-ментов порождает вопрос их взаимодействия и определения областей применения. Отличие в области применения ДЦП и ВЦП определяется отличиями самих программ. В [39] принципиальные отличия целевых программ сводятся к:

уровню утверждения (ВЦП утверждаются ведомственными приказами, а ДЦП - нормативно-правовыми актами более высокого порядка); узкоотраслевой направленности (реализация ВЦП происходит в пределах полномочий одного ведомства, ДЦП - нескольких); подходам к отражению расходных обязательств (ВЦП не мо-жет порождать новые расходные обязательства, ДЦП - может).

Д.П. Карпова в [150] к перечисленным отличиям добавляет также такой критерий как содержание программной деятельности и мероприятий. ДЦП должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические (или) структурные проекты, ВЦП - объединять расходы на предос-тавление услуг, реализацию менее крупных проектов. Но при этом ДЦП рассматривается как способ получения дополнительных ресурсов под новые направления расходов. Для ВЦП, напротив, расходы пред-ставляют собой действующие обязательства субъектов бюджетного планирования, следовательно, ведомственные программы могут вы-ступать лишь как инструмент оптимизации регулярной деятельности. государственный исполнительный власть

Исследователи Института реформирования общественных фи-нансов (г. Москва) [145] отмечают, что долгосрочные целевые про-граммы являются инструментом экономической политики, а ведомст-венные - инструментом бюджетного управления (планирования, отче-та, анализа) органов исполнительной власти соответствующего уровня. При этом, ими рассматривается два основных подхода к видению ДЦП ВЦП как основных «бюджетных» инструментов:

1) Долгосрочные целевые программы (подпрограммы) и ведом-ственные целевые программы - два самостоятельных инструмента планирования.

2) Ведомственные целевые программы - составные части долго-срочных целевых программ.

В таблице 3.1 сформулированы основные различия в подходах к пониманию ВЦП и ДЦП.

Таблица 3.1 Различия в подходах по применению долгосрочных и ведомственных целевых программ

Анализ региональной практики применения ДЦП и ВЦП [см., напр., 35, 37, 41, 48, 52 - 55 и др.] приведен в таблице 3.2.

Таблица 3.2 Отличия в применении долгосрочных и ведомственных целевых программам

Более распространен подход к пониманию ВЦП и ДЦП, осно-ванный на соблюдении четкой иерархии программ, когда ДЦП нахо-дятся на более высоком уровне иерархии, а ВЦП - на более низком. Соответственно, формирование и реализация долгосрочных программ должны предполагать участие в разработке и исполнении программы нескольких субъектов (ведомств). Для ВЦП, напротив, важно, чтобы разработчиком и исполнителем по программе было одно ведомство. Ситуации, когда ДЦП исполняется в рамках одного ведомства, скорее всего отражают подмену понятий. Если же реализация программы в рамках одного ведомства невозможна, то возникает необходимость разработки ДЦП.

Сами выявленные отличия в применении целевых программ свидетельствуют о существовании эффективной области применения ДЦП и ВЦП. Описание критериев эффективного применения того или иного вида программ схематично представлено на рис. 3.1. Естествен-но, эффективное применение программ подразумевает, что проблема, положенная в ее основу, является актуальной и в исчерпывающей сте-пени решается теми мероприятиями, которые заложены в ней.

Изложенные особенности двух типов программ во многом оп-ределяют и характер их взаимодействия. Целесообразность разработки долгосрочных и ведомственных программ должна увязываться с целя-ми и задачами концепции социально-экономического развития страны или, если речь идет об отдельно взятом субъекте РФ, то с целями и задачами стратегии развития региона.

Иерархию программ можно отразить схематично (рис. 3.2). Увязка с концепцией или стратегией развития территории должна дать ответ, в частности, на вопрос об оптимальном количестве целевых программ. В [165], например, устанавливается, что каждое федеральное министерство должно сформировать одну или несколько ДЦП. Федеральные органы исполнительной власти, не являющиеся министерствами, должны иметь как минимум по одной ВЦП. В отно-шении вопроса о количестве ВЦП в [143] высказывается два варианта решения. Первый вариант предполагает формирование одной ведомст-венной целевой программы, которая включит в себя все цели и задачи ведомства и будет являться компромиссным документом между док-ладом о результатах и основных направлениях деятельности и ком-плексом ведомственных целевых программ. То есть количество ВЦП будет соответствовать количеству ведомств. Второй вариант предпо-лагает разработку отдельных ВЦП на каждую задачу ведомства, за-фиксированную в докладе о результатах и основных направлениях деятельности. То есть количество ВЦП будет соответствовать количе-ству задач органа власти.

Рис. 3.2. Иерархия целевых программ

Для обозначения совокупности целевых программ различных видов, реализуемых территорией в [161] вводится понятие «портфеля целевых программ». Нормативно-правовое и методическое обеспече-ние управления этой совокупностью должно выражаться в принятии нормативных актов об укрупнении и переводе целевых программ из одного статуса в другой.

В некоторых регионах реализуются механизмы перевода ведом-ственных программ в долгосрочные и наоборот, а также порядок их укрупнения [см., напр., 53, 156 и др.]. Критерии изменения статуса целевых программ приведены в табл. 3.3.

3.2 Инструментарий формирования целевых программ

Проведенный анализ опыта применения целевых программ, нормативных документов и научных разработок в данной области по-зволяет не только выявить ряд проблем, но и сформулировать некото-рые практические рекомендации по вопросу подготовки и формирова-ния целевых программ:

1. Цели программ не должны формулироваться в общем (некон-кретном) виде. Они должны быть достижимы в рамках планируемого периода. Формулировки должны быть такими, чтобы было возможным применение количественных параметров измерения степени их дости-жения.

Например: не конкретными могут выглядеть следующие фор-мулировки целей программ: «найти лекарство от рака», «ликвидиро-вать преступность», «содействие повышению эффективности …» и пр.

В [41] одной из задач областной целевой программы «Экология и природные ресурсы … » является «Обеспечение эффективного кон-троля за состоянием окружающей среды». Решение сформулированной задачи оценивается единственным показателем «Площадь территории охваченной системой контроля за состоянием атмосферного воздуха».

В той же программе решение задачи «Рациональное использование и охрана минерально-сырьевых ресурсов области» оценивается количе-ством населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой в результате проведения поисково-эксплуатационных работ и степенью выполне-ния работ и готовности объектов водоохранного назначения. Из про-граммы следует, что «контроль за состоянием окружающей среды» оценивается квадратными метрами, а «использование и охрана ресур-сов» - количеством населенных пунктов. В [47] цель ДЦП «Профес-сиональная переподготовка и повышение квалификации кадров орга-нов местного самоуправления на 2010 -2012 годы» формулируется как «Содействие повышению эффективности и качества муниципального управления при помощи системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров органов местного самоуправления».

В ДЦП сформулировано три задачи:

- совершенствование системы дополнительного профессио-нального образования кадров органов местного самоуправления, ори-ентированной на решение практических задач местного самоуправле-ния;

- профессиональная переподготовка, повышение квалификации, а также обучение по краткосрочным программам кадров органов мест-ного самоуправления;

- внедрение в практику передовых образовательных технологий с целью повышения эффективности обучения и снижения затрат на дополнительное профессиональное образование.

При этом в качестве целевых индикаторов ДЦП и ожидаемых конечных результатов применяется одна единица измерения - количе-ство прошедших обучение (человек). Получается ситуация, когда за-дачи 1 и 3 индикаторов (ед. измерения) не имеют. Из сформулирован-ной цели, определенных целевых индикаторов и ожидаемых конечных результатов получается, что само «Содействие …» имеет единицу из-мерения - человек.

Аналогичные примеры имеются и в других программах [см., напр., 38, 68 и др.].

Целевые индикаторы и ожидаемые конечные результаты про-грамм должны иметь единые измерители (единицы измерения) и быть сопоставимы с формулировкой цели программы. Если цель формули-руется как «Содействие повышению эффективности и качества муни-ципального управления при помощи системы профессиональной пере-подготовки и повышения квалификации кадров органов местного са-моуправления», то однозначного измерителя не находится. Измерить «содействие» затруднительно. Подобные ситуации возникают и при использовании формулировок «Совершенствование …», «Развитие …» и т.д. Если же «Цель» формулируется как «… подготовка кадров ...», то измеритель очевиден.

2. В целевой программе следует четко разграничивать понятия «цель», «задача», «мероприятие». При построении иерархии целей задачи должны конкретизировать цели, а мероприятия отражать инст-рументы и методы решения задач и достижения целей. Другими сло-вами цель выражает желаемую перспективу, при этом задачи отвечают на вопрос: что конкретно надо сделать, чтобы достичь цели, а меро-приятия - на вопрос: как это сделать и какими средствами решить за-дачу (рис. 3.3).

Несмотря на кажущуюся простоту, указанная схема при разра-ботке целевых программ часто нарушается. Принцип декомпозиции цели довольно часто не соблюдается, отсутствуют различия в форму-лировке целей и задач, задач и мероприятий. В качестве иллюстрации в таблице 3.4 приводятся ряд примеров [см., напр., 38, 39, 44, 68, 72 и

При формулировке цели следует отделять цель от механизмов ее достижения. Формулировки задач и мероприятий, входящих в целе-вую программу, составляют механизм достижения цели программы.

Например, в [47] цель формулируется как «Содействие повышению эффективности и качества муниципального управления при помощи системы профессиональной переподготовки и повышения квалифика-ции кадров органов местного самоуправления …». Используемый обо-рот «при помощи» означает, что речь идет о механизмах достижения цели. Кроме оборота «при помощи» в подобных случаях могут исполь-зоваться обороты «с применением», «с использованием», «методами», «на основе» и пр. Поэтому применяемая в ДЦП формулировка цели может быть представлена следующим образом (рис. 3.4).

Рис. 3.4. Формирование цели и механизма ее достижения в целевой программе

3. Цель программы целесообразно разделить на несколько за-дач, а каждую задачу - на несколько мероприятий. Построение подоб-ной иерархии отображает (структурирует) более детальное (на каждом уровне иерархии) описание Программы. Ситуация, когда цель дости-гается решением одной задачи, или 1 задача состоит из 1 мероприятия, означает, что Программа недостаточно структурирована. Либо: по-ставленная цель (сформулированная задача) не достаточно самостоя-тельна (масштабна), чтобы быть оформленной в виде отдельной еди-ницы, и поэтому должна войти в цель (задачу) более высокого уровня. При этом задачи или мероприятия (иерархия одного уровня) не долж-ны формулироваться таким образом, когда одна задача (или мероприя-тие) может являться частью другой задачи (или мероприятия).

В [47] ДЦП «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров местного самоуправления на 2010 - 2012 годы» задача «Совершенствование системы дополнительного профессио-нального образования кадров органов местного самоуправления, ори-ентированной на решение практических задач местного самоуправле-ния» и задача «Внедрение в практику передовых образовательных тех-нологий с целью повышения эффективности обучения и снижения затрат на дополнительное профессиональное образования» состоят из одного мероприятия - «Учебно-методическое, информационно-аналитическое обеспечение ДПО кадров органов местного самоуправ-ления». Очевидно, это только подтверждает то, что выделенные задачи не соответствуют сформулированной цели ДЦП.

Иерархическая структура принятой ДЦП «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров органов местного самоуправления на 2010 - 2012 годы» выглядит следующим образом

Содействие повышению эффективности и качества муниципаль-ного управления при помощи системы профессиональной пере-подготовки и ПК в кадров органов МСУ Рязанской области, укре-пление управленческого потенциала Рязанской области.

Рис.3.5. Структура принятой ДЦП «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров местного самоуправления на 2010 - 2012 годы»

Анализ целевой программы позволяет говорить о ее слабой структурированности: решение двух задач из трех осуществляется по-средством только одного мероприятия. Очевидно, приведенная струк-тура требует доработки и выстраивания логической связи в иерархии «цель - задача - мероприятие». Полученный после доработки вариант структуры программы будет иметь вид, представленный на рис. 3.6.

Рис.3.6. Предполагаемая структура ДЦП «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров местного самоуправления на 2010 - 2012 годы»

4. Следует исключить подмену понятий целевой программы и бюджетных дотаций. В некоторых случаях средства целевой програм-мы воспринимаются как дополнительный источник финансирования учреждений отрасли. Например, в [72] ВЦП «Повышение качества и доступности получения начального и среднего профессионального образования … » предполагает проведение двух мероприятий:

Организация предоставления начального профессионального образования в образовательных учреждениях.

Организация предоставления среднего профессионального обра-зования в образовательных учреждениях.

Конкретизация указанных мероприятий сводит их к финансиро-ванию расходов учреждений образования, что больше напоминает ис-пользование сметного финансирования, а не программно-целевого планирования и управления. Сама формулировка мероприятий «Орга-низация предоставления …» такова, что трудно найти измеримую еди-ницу предполагаемого результата. Как следствие этого - мероприятия отражают процесс, а не конечную цель.

5. Показатели результативности разделяются на показатели не-посредственных результатов и показатели конечных результатов. Тре-бования к описанию показателей в такой форме в данный момент про-писаны только для ВЦП Постановлением Правительства РФ № 239 [6].

В соответствии с этим постановлением в рамках ведомственной целе-вой программы необходимо описание ожидаемых результатов реали-зации программы (показатели конечных результатов) и целевых инди-каторов - измеряемых количественных показателей решения постав-ленных задач и хода реализации программы по годам (показатели не-посредственных результатов). Следовательно, отражением степени реализации цели станут показатели конечных результатов, а решение поставленных задач и осуществление запланированных мероприятий отслеживается с помощью показателей непосредственных результатов.

6. При формировании целевой программы необходимо преду-смотреть варианты (сценарии) реализации программы в случае изме-нения условий ее финансирования. При сокращении расходов по ВЦП отсутствует ясность, какие именно мероприятия являются ключевыми, а какие второстепенными. Изменение финансирования отдельных ме-роприятий программы повышает риск нарушения причинно-следственных связей между ними, что резко снижает ее программно-целевой потенциал. Скорее исключением, чем правилом является кор-ректировка целей и задач программы, перечня программных меро-приятий при сокращении финансирования по сравнению с планом [167].

Обобщение сформулированных рекомендаций позволяет представить общий механизм (инструментарий) формирования целе-вой программы в виде схемы (рис. 3.7).

Таким образом, сформулированный инструментарий позволит оптимизировать процесс формирования целевых программ и учесть все имеющиеся требования на всех этапах разработки документа.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Современные механизмы реализации программно-целевого под-хода в государственном управлении характеризуются тремя состав-ляющими: долгосрочные целевые программы и ведомственные целе-вые программы, стратегии и программы социально-экономического развития территорий, механизмы оценки эффективности (качества) деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время они имеют скорее попытки своего применения, чем устоявшийся и прора-ботанный инструментарий.

Анализ целевых программ, реализуемых на территории регио-нов, позволил выделить различные их виды, построить их иерархию, а также обосновать границы эффективного применения различных ви-дов целевых программ (ведомственных и долгосрочных). Критериями применения программ того или иного вида являются: пороговое зна-чение объема финансирования из бюджета, срок реализации програм-мы, количество государственных заказчиков и исполнителей програм-мы, необходимость межотраслевого (межведомственного) взаимодей-ствия, типичность и повторяемость мероприятий программы, предмет и цели программы.

Формирование адекватного и эффективного инструментария разработки и реализации целевых программ невозможно без учета особенностей и ограничений измерения результата в сфере государст-венного и муниципального управления. Основными из них являются: зависимость результатов работы органов власти от действий многих участников процесса реализации государственных функций и услуг, наличие временного лага между реализацией принятых управленче-ских решений и их результатов, подверженность результата влиянию внешних независимых факторов и т.д.. Все это приводит к отсутствию единственного правильного показателя оценки эффективности дея-тельности органов власти, противоречию непосредственных результа-тов и конечных. Возникающая в итоге множественность показателей затрудняет формирование итоговой оценки.

Сама система оценки должна иметь иерархичную структуру. Все показатели возможно представить в виде иерархии, которая строится в зависимости от функциональной и организационной структуры управ-ления. При этом общая схема управления регионом представляет со-бой иерархию целей и показателей разных уровней, начиная от целей и показателей региона и заканчивая целями и показателями отдельных целевых программ.

На основе произведенных исследований были разработаны ре-комендации по формированию и реализации целевых программ, со-стоящие в соблюдении строгой иерархической соподчиненности це-лей, задач и мероприятий программы. Последние целесообразно диф-ференцировать на показатели непосредственного результата, отра-жающего степень выполнения запланированных мероприятий, и пока-затели конечного результата, характеризующие реализацию цели про-граммы в целом. В этом случае появляется возможность упростить оценку эффективности целевых программ и увязать ее с процессом оценки эффективности деятельности ИОГВ.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный за-кон от 31.07.1998 № 145-ФЗ).

2. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках про-дукции для федеральных государственных нужд» // СПС «Консультант Плюс».

3. Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освеще-ния деятельности органов власти в государственных средствах массо-вой информации».

4. Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государствен-ном прогнозировании и программа социально-экономического разви-тия Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах го-сударственной службы Российской федерации».

6. Федеральный закон РФ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ.

7. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и струк-туре федеральных органов исполнительной власти».

8. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.1992 № 511 «Об упорядочении системы государственного управления».

9. Указ Президента Российской Федерации от 21.01.1993 № 104 «О нормативных актах в центральных органах государственного управления Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».

10. Указ Президента Российской Федерации от 10.06.1994 № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» // СПС «Консультант Плюс».

11. Указ Президента Российской Федерации от 14.08.1996 № 1147 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС «Консультант Плюс».

12. Указ Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эф-фективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».

13. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффек-тивности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СПС «Консультант Плюс».

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.07.1994 № 788 «О координационных и совещательных органах, соз-даваемых Правительством Российской Федерации» // СПС «Консуль-тант Плюс».

15. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «Об утверждении Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. // СПС «Консультант Плюс».

16. Постановление Правительства РФ от 19.04.2005 № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ве-домственных целевых программ» // СПС «Консультант Плюс».

17. Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 «О ме-рах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 ию-ня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».

18. Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О по-рядке разработки административных регламентов исполнения госу-дарственных функций и административных регламентов предоставле-ния государственных услуг» // Информационная система «Гарант».

19. Постановление Правительства РФ от 19.04.2005 № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ве-домственных целевых программ»

20. Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «Об утверждении порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» // СПС «Консультант плюс»

21. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов мест-ного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СПС «Консультант Плюс».

22. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «Об утверждении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // СПС «Кон-сультант Плюс».

23. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 06.03.1997 «Порядок во власти - порядок в стране» // СПС «Консультант Плюс».

24. «Концепция реформирования государственной службы» // СПС «Консультант Плюс».

25. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 17.02.1998 «Общими силами - к подъему России» // СПС «Консультант Плюс».

26. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 09.03.2007 г. «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» // СПС «Консультант Плюс».

27. Проект Федерального закона РФ «О стандартах государствен-ных услуг» // СПС «Консультант Плюс».

28. Методические рекомендации по подготовке Докладов о ре-зультатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджет-ного планирования на 2006-2008 годы // СПС «Консультант Плюс».

29. Приказ Министерства образования и науки Мурманской об-ласти от 24.06.2009 № 1272 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Школьное здоровое питание в Мурманской области» на 2008-2010 годы» // СПС «Консультант Плюс».

30. Постановление Администрация Балахнинского муниципаль-ного района Нижегородской области от 15.01.2008 г. № 4 «Об утвер-ждении методики оценки эффективности бюджетных и ведомственных целевых программ» // СПС «Консультант Плюс».

31. Приказ Министра экономического развития и внешнеэконо-мических связей Рязанской области от 04.12.2008 г. № 50 «Об утвер-ждении методики оценки целесообразности разработки долгосрочных целевых программ в Рязанской области» // СПС «Консультант Плюс».

32. Постановление администрации города Дзержинска от 29.05.2007 № 1528 «Об утверждении методики оценки эффективности городских (муниципальных) и ведомственных целевых программ» // СПС «Консультант Плюс».

33. Постановление администрации Балахнинского муниципально-го района Нижегородской области № 4 от 15.01.2008 «Об утверждении методики оценки эффективности бюджетных и ведомственных целе-вых программ» // СПС «Консультант Плюс».

34. Приказ Управления экологии и природных ресурсов Липецкой области от 07.07.2009 г. № 90 «Об утверждении ведомственной целе-вой программы «Улучшение качества природной среды и совершенст-вование недропользования Липецкой области в 2009-2011 годах» // СПС «Консультант Плюс».

35. Приказ Управления культуры и искусства Липецкой области № 515 от 30 декабря 2009 года «Об утверждении ведомственной целе-вой программы «Развитие культуры Липецкой области на 2009-2011 годы» // СПС «Консультант Плюс».

36. Приказ Министерства образования и науки Мурманской об-ласти от 24.11.2008 №1789 «О ведомственной целевой программе «Школьный автобус» на 2009-2011 годы // СПС «Консультант Плюс».

37. Приказ Министерства образования и науки Мурманской об-ласти от 01.12.2009 № 2123 «О ведомственной целевой программе «Школьное здоровое питание в Мурманской области» на 2008-2010 годы» // СПС «Консультант Плюс».

38. Приказ Управления образования и науки Липецкой области от 30.12.2008 № 1582 «Об утверждении ведомственной целевой програм-мы «Меры государственной поддержки развития образования и науки Липецкой области на 2009-2011 годы» // СПС «Консультант Плюс».

39. Постановление Воронежской областной думы от 25.05.2006 г. N 491-IV-ОД «Об утверждении областной целевой программы «Разви-тие образования Воронежской области на 2006 - 2010 годы» // СПС «Консультант Плюс».

40. Закон Тульской области 24.07.2006 № 730-ЗТО «Об областной целевой программе «Обеспечение жильем молодых семей в Тульской области на 2006 - 2010 годы» // СПС «Консультант Плюс».

41. Закон Тульской области 29.12.2006 № 787-ЗТО «Об областной целевой программе «Экология и природные ресурсы Тульской области на 2007 - 2011 годы» // СПС «Консультант Плюс».

42. Постановление Администрации города Рязани от 25.06.2007 № 1947 «Об утверждении методики оценки эффективности ведомст-венных целевых программ» // СПС «Консультант Плюс».

43. Постановление Правительства Ярославской области от 03.03. 2008 № 41 «Об утверждении методики оценки и рейтингования обла-стных целевых программ» // СПС «Консультант Плюс».

44. Закон Тульской области 18.03.2008 № 983-ЗТО «Об областной целевой программе «Развитие физической культуры и спорта в Туль-ской области на 2008 - 2010 годы» // СПС «Консультант Плюс».

45. Распоряжение администрации Липецкой области от 26.05.2008 № 225-р «Об оценке эффективности деятельности структур админист-рации области и исполнительных органов государственной власти об-ласти» // СПС «Консультант Плюс».

46. Постановление Правительства Ярославской области от

27.08.2008 № 448-п «Об утверждении Положения о разработке, утвер-ждении и реализации ведомственных целевых программ» // СПС «Консультант Плюс».

47. Постановление Правительства Рязанской области от 07.10.2009 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Про-фессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров органов местного самоуправления на 2010 - 2012 годы» // СПС «Кон-сультант Плюс».

48. Постановление Правительства Ивановской области от 19.09.2008 № 243-п «Об утверждении долгосрочной целевой програм-мы Ивановской области «Развитие общего образования Ивановской области на 2009-2012 годы» // СПС «Консультант Плюс».

49. Постановления Курганской областной Думы от 23.09.2008 № 3406 «О целевой программе Курганской области «О развитии и поддержке малого и среднего предпринимательства в Курганской об-ласти на 2009-2011 годы» // СПС «Консультант Плюс».

50. Постановление Правительства Рязанской области от 08.10.2008 № 248 «Об утверждении положения о порядке определения сроков реализации и принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации в Рязанской облас-ти» // СПС «Консультант Плюс».

51. Постановление администрация Липецкой области от 08.10.2008 № 270 «Об утверждении областной целевой программы «Модернизация образования Липецкой области, 2009 - 2011 годы» // СПС «Консультант Плюс».