Принципы правоприменительной деятельности местного самоуправления как основополагающие идеи, определяющие ее содержание и результаты

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Принципы правоприменительной деятельности местного самоуправления как основополагающие идеи, определяющие ее содержание и результаты

Ефремова Т.Д.

В статье делается попытка теоретического осмысления принципов правоприменительной деятельности местного самоуправления, рассматриваются актуальные вопросы о сущности, значении и реализации принципа законности и принципа объективной истины и их места в системе принципов правоприменительной деятельности.

Ключевые слова: местное самоуправление, правоприменительная деятельность, принцип.

законность объективная истина правоприменительная деятельность

Методология правового регулирования общественных отношений в значительной мере опирается на выявление и последующую реализацию юридических принципов. Как справедливо подчеркивает Н.А.Богданова, «принципами являются идеи, имеющие фундаментальное или важное значение для развертывания правового знания, в основу которых кладется та или иная мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой, или сформулированное умозрительно положение, являющееся плодом научной мысли» [1, с. 166].

Наиболее общим принципом правоприменительной деятельности местного самоуправления является принцип законности. Законность в деятельности органов местного самоуправления выступает гарантией обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Законность представляет собой определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Законность можно рассматривать как основной принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения [2, с. 14].

Понятие «законность» упоминается в ряде статей Конституции РФ. В частности, в статье 1 РФ рассматривается как демократическое федеративное правовое государство, в соответствии со статьей 4 Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения на основании ст. 15 Конституции РФ обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Права и свободы населения должны обеспечить, с одной стороны, соответствующие правовые акты (нормативные, правоприменительные, акты поведения), а с другой -- целостность государства, условием которой является единство власти на всей территории страны, на всех уровнях ее реализации. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью государства. Права и свободы человека и гражданина непосредственно реализуются путем издания в муниципальных образованиях соответствующих нормативных правовых актов. Нормотворчество должно обеспечить оптимальное сочетание интересов государственной власти (местного самоуправления) и отдельных граждан [3, с. 54].

При этом с учетом национальных, культурных, демографических и иных особенностей каждого региона должна быть обеспечена реализация принципа единства законности, чтобы каждая правовая норма единообразно понималась и исполнялась на всей территории своего действия [4, с. 48].

В соответствии со ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Единство законности заключается не только в строгом и точном соблюдении законов и подзаконных актов на всей территории страны и во всех сферах жизни общества, но и в их единообразном применении.

Закон наделяет местное самоуправление правом самостоятельного решения широкого круга вопросов, которые именуются в законодательстве «вопросами местного значения». При этом решение указанных вопросов играет важную роль в обеспечении жизнедеятельности муниципального образования, поскольку они охватывают широкий круг общественных отношений, возникающих на его территории. Правоприменительная деятельность местных органов власти как раз и направлена на регулирование различных сторон жизни муниципального образования и является основным способом ее упорядочения. Состояние законности не только на территории муниципального образования, но и на территории государства в целом самым непосредственным образом связано со степенью правовой урегулированности общественных отношений, упорядоченностью самого права, четкостью и ясностью правовых требований, доступностью правового материала для населения. Кроме того, принятие нормативных правовых актов местных органов власти связано с восполнением существующих пробелов в законодательстве и конкретизацией законодательных норм [6, с. 112].

Местная власть осуществляет нормотворческую деятельность в следующих случаях:

1. Когда по вопросам местного значения правовая регламентация отсутствует полностью, и в ней нет никакой необходимости. Это касается как компетенционных вопросов, например, местного налогообложения, благотворительной деятельности, лицензирования, так и организации собственной деятельности (принятие регламентов, образование комиссий).

2. Если вопросы урегулированы нормами права в самом общем виде, и требуется их юридическая конкретизация, например, установление процентной ставки налога на недвижимость, реализация законодательных норм по вопросам содержания рекреационных территорий и других зон отдыха.

3. Когда законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей, и в нем правовая регламентация деятельности муниципальных образований осуществляется закреплением их функций как задач.

В настоящее время доля нормативных актов органов местного самоуправления в системе законодательства увеличивается. Правовая основа местного самоуправления позволяет ее субъектам -- формируемым ими органам и назначенным должностным лицам -- решать многие вопросы своей компетенции в форме принятия правовых актов, содержащих общие и обязательные правила поведения, т. е. нормы права. В связи с этим немаловажным является соблюдение принципа законности в нормотворческой и правоприменительной деятельности субъектов местного самоуправления.

Таким образом, очевидна необходимость достижения соответствия правовых актов органов местного самоуправления Конституции РФ, законам и подзаконным актам органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Но также очевидна и обратная связь между правотворческой деятельностью и режимом законности на территории муниципального образования. Так, В. Д. Перевалов, оценивая роль органов местного самоуправления в обеспечении законности, указывает на то, что «местные органы власти призваны осуществлять нормативное правовое регулирование общественных отношений…» [7, с. 25-35]. Итак, обеспечение законности невозможно без деятельности органов местного самоуправления по созданию правовых актов.

Перечень вопросов, по которым нормативный акт органа местного самоуправления можно признать затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, достаточно широк. Это все акты, которые конкретизируют и устанавливают порядок осуществления прав и свобод человека и гражданина, закрепленные в главе 2 Конституции РФ, касающиеся, в частности, порядка ознакомления граждан с документами и материалами органов местного самоуправления, затрагивающими их права и свободы (ст. 24 Конституции РФ), порядка выборов в органы местного самоуправления и участия граждан в референдуме (ст. 32 Конституции РФ), условий бесплатного предоставления жилья малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье (ст. 40 Конституции РФ), порядка бесплатного оказания медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41 Конституции РФ) и т. д. Органы местного самоуправления могут устанавливать также дополнительные права граждан и гарантии их обеспечения.

Федеральным законодательством не предусмотрена возможность отмены решений органов местного самоуправления и их должностных лиц в административном порядке, данная норма гарантирует их самостоятельность во взаимоотношениях с органами государственной власти. Она направлена на обеспечение эффективного осуществления полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц. Обеспечение законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, если они не соответствуют принципу законности и требованиям, предъявляемым к ним на этапах их подготовки, издания и действия, осуществляется различными способами. Одним из таких способов является отмена правового акта органа местного самоуправления или внесение в него необходимых изменений и дополнений. Она может быть осуществлена как органами и должностными лицами, которые приняли данный акт, так и органами, имеющими право на такую отмену в случае обнаружения его несоответствия принципу законности. К последним можно отнести суды. Главным принципом в процедуре юридического прекращения действия правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц является выявление нарушения законности при их подготовке и издании, а также нарушение законности в самом тексте акта [8, с. 66-78].

Таким образом, правовой акт органа местного самоуправления или его должностного лица утрачивает юридическую силу, если он: а) отменен органом или должностным лицом, издавшим его; б) признан судом не соответствующим Конституции РФ и иным нормативным правовым актам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Кроме оснований для отмены правового акта органа местного самоуправления можно выделить и поводы, возникающие в связи с оспариванием правовых актов, рассмотрением вопросов об их юридической силе. К ним относятся жалобы и заявления граждан или должностных лиц на нарушения их прав и законных интересов, результаты проверок, сообщения средств массовой информации и другие. Особенностью таких поводов является то, что они обязывают соответствующих должностных лиц провести проверку законности правового акта. Приостановление правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц осуществляется органами местного самоуправления и их должностными лицами, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом. Приостановление правового акта -- это официальное временное прекращение его действия до момента рассмотрения и принятия окончательного решения по нему органом, имеющим право отменять или изменять правовой акт органов местного самоуправления или их должностных лиц. Приостановление указанных актов происходит в тех случаях, когда обнаружено их несоответствие требованиям законности, обоснованности и целесообразности. На период приостановления акта он не подлежит применению, т.е. временно не действует.

Исполнение обжалуемого решения органа местного самоуправления или его должностного лица может быть приостановлено судом общей юрисдикции по жалобе гражданина [9, с. 25-27].

Нормотворческий процесс на муниципальном уровне обладает рядом специфических черт, имеет некоторые нюансы, игнорирование которых может привести к нарушению принципа верховенства права, приоритета законов в правовой системе. Нарушения законности необходимо предотвращать именно на стадии нормотворчества, это будет служить важнейшим условием будущей эффективности правового акта и способствовать его успешной реализации.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации закрепляет за органами местного самоуправления широкий круг полномочий по определению порядка и условий принятия правовых актов. Поэтому главным условием формирования и сохранения единства и всеобщности законности на территории отдельного муниципального образования и территории Российской Федерации в целом является неуклонное следование закрепленному в законах порядку принятия правовых актов на уровне муниципального образования. Иное позволит характеризовать деятельность органов местного самоуправления как не соответствующую законам и подзаконным правовым актам, а следовательно, нарушающую принцип законности в организации собственной деятельности [10, с. 15].

Таким образом, принимая меры к неукоснительному соблюдению принципа законности в процессе своей нормотворческой деятельности и ориентируясь на критерии законности правовых актов органы местного самоуправления осуществляют своеобразный контроль за соблюдением законности в собственной деятельности, обеспечивая тем самым права и свободы населения.

Следующим принципом правоприменительной деятельности местного самоуправления является принцип объективной истины. Принцип объективной истины - общий принцип юридического познания. Не только судебные органы по уголовным и гражданским делам, но и все органы, деятельность которых связана с применением права, должны руководствоваться принципом объективной истины в качестве ближайшей цели разрешения юридических дел. Данный принцип представляет собой выраженное в праве требование, согласно которому решение правоприменительного органа должно полно и точно соответствовать объективной действительности [11, с. 321].

Надлежащее (правильное) применение юридических норм обеспечивается тогда, когда юридическое познание осуществляется в строгом соответствии с принципом объективной истины. Принцип объективной истины, будучи юридическим принципом, с философской стороны обосновывается марксистско-ленинской теорией познания (отражения), в частности философскими положениями о познаваемости мира, о достоверности человеческих знаний, об их объективном характере, независимости ни от человека, ни от человечества. Понятие истины в юридических делах в полной мере соответствует такому общему философскому понятию объективной истины. Она понимается как правильное отражение в нашем сознании обстоятельств дела, включая их юридическое значение. С этой точки зрения вполне целесообразно применение для характеристики истины в юридических делах философского термина «объективная истина» [11, с. 322].

Предметом истинных суждений при применении юридических норм являются все факты объективной действительности, связанные с юридическим делом. Понятие же объективной действительности охватывает не только сами по себе голые факты, но и их социально-правовое значение (в том числе общественную опасность противоправных деяний) [13, с. 51]. К фактам объективной действительности относятся также самое право, права и обязанности субъектов [14, с. 100-101]. П.Е. Недбайло писал, что «юридическая значимость фактов общественной жизни является объективным их свойством, которое должно получить отражение в сумме знаний, составляющих объективную истину» [15, с. 228]. Словом, предметом истинных суждений при применении права является все то объективное в наших знаниях, которое составляет интеллектуальную сторону содержания правоприменительной деятельности. Авторы, которые относят принцип объективной истины только к самим по себе (голым) фактам, не учитывают того обстоятельства, что и социально-правовое значение фактов, и правоотношения, да и само право относятся к явлениям объективной реальности. Вместе с тем в предмет объективной истины не входит волевая сторона содержания правоприменительной деятельности. Государственно-волевое решение правоприменительного органа основывается на истинных суждениях о фактах объективной действительности, но само по себе оно выражает творчески-организующие (и, следовательно, субъективные) моменты применения права. Это относится, в частности, к волевой стороне решений, направленных на индивидуальное регулирование общественных отношений (например, при определении меры наказания по уголовным делам). Истина в юридическом деле должна быть полной, точной, действительной, т.е. объективной истиной в самом строгом, философском значении этого слова; знания правоприменительного органа об обстоятельствах дела должны полно и точно соответствовать реальным фактам объективной действительности в их правовом значении [16, с. 123]. Вместе с тем следует учитывать два существенных обстоятельства.

Во-первых, в соответствии с особенностями познания, осуществляемого в процессе применения права, объективная истина в юридическом деле носит ограниченный по предмету и содержанию характер. В отличие от теоретического познания здесь не ставится задача выявить все свойства, связи и опосредования фактов, установить объективные закономерности явлений, их социально-политическую, экономическую сущность. В литературе правильно обращено внимание на то, что истина в судебном исследовании с точки зрения содержания устанавливаемых в ней явлений имеет строго определенные, очерченные законом рамки и не является безграничной и всеобъемлющей [17, с. 111].

Кроме того, известная ограниченность содержания объективной истины в области права обусловлена действием всей совокупности свойственных данной правовой системе принципов, правовых начал (например, действительный гуманизм социалистического права не допускает использования во имя истины таких средств, как пытка). В некоторых же областях права (в частности, гражданском процессуальном) в соответствии с принципом допустимости доказательств может случиться так, что действительный факт отвергается судом в связи с отсутствием доказательств определенного вида. И хотя, в конечном счете, в правосудном, правоприменительком процессе в целом принцип объективной истины торжествует [18, с. 104], в данном конкретном случае перед нами все же определенное отступление от рассматриваемого принципа [19, с. 13].

Во-вторых, в отдельных случаях возможны отступления от принципа объективной истины в силу определенных внешних и субъективных причин. Решающее здесь - социально-политический строй, характер и строгость требований законности.

Так, в эксплуататорских обществах судебные и другие правоприменительные органы во имя классовых интересов далеко не всегда стремятся доказать объективную истину по делу. В социалистическом обществе принцип объективной истины - основополагающее начало правоприменительной деятельности, выражающее гуманные основы социалистического строя, требования строжайшей социалистической законности. Но даже в условиях строгой законности возможны случаи, когда отдельные работники правоприменительных органов могут проявить ненадлежащую тщательность при решении юридических дел. Порой отрицательно сказывается на результатах юридической работы то, что в отдельных областях применения права еще нет достаточно четкой правовой регламентации, направленной на обеспечение принципа объективной истины. Все это может привести к ошибкам при решении юридических дел, к тому, что объективная истина не будет достигнута. С учетом этого в законодательстве предусматриваются процессуальные гарантии, которые обеспечивают достижение, в конечном счете, объективной истины по каждому юридическому делу и которые, будучи воплощены в деятельности суда, в значительной степени и объясняют особенности процессуальной формы, необходимость ее обособления от иных юридических процедур. К таким гарантиям относятся, в частности, установление строгой юридической обязанности правоприменительных органов принимать все необходимые меры для всестороннего, полного и объективного выяснения всех обстоятельств дела; уголовная ответственность свидетелей за заведомо ложные показания, экспертов - за заведомо ложные заключения и т.д.; институты обжалования и опротестования решений правоприменительных органов, а также пересмотра решений по вновь открывшимся обстоятельствам. В советском законодательстве предусмотрен порядок отвода судей, прокурора и некоторых других участников процесса, если они лично заинтересованы в решении дела [20, с. 32-33]. Познание, осуществляемое в процессе правоприменительной деятельности, относится к специальному познанию, имеющему строго определенные, сравнительно ограниченные практические задачи. Категории, же «абсолютная истина» и «относительная истина» выработаны применительно к теоретическому познанию. Они призваны отразить глубину познания объективной действительности, степень проникновения в закономерности явлений на данном этапе развития науки. Причем абсолютная истина - это истина, которая дает всестороннее, исчерпывающее знание окружающего нас мира «сразу, целиком, безусловно, абсолютно» [21, с. 123]. Истина по юридическим делам представляет собой диалектическое единство абсолютной и относительной истин [22, с. 54]. Но такого рода вывод, по существу, снимает поставленную выше проблему (не говоря уже о том, что и здесь не учитывается своеобразие познания, осуществляемого в ходе применения права). Как писал Н.Г. Александров, при применении норм права речь идет не о решении философского вопроса о полной познаваемости мира, не о соотношении абсолютной и относительной истин в таком познании, а об объективной истине конкретного жизненного факта, который может и должен быть установлен именно с объективной достоверностью [23, с. 163].

Следует думать, что спор о природе истины в юридических делах имеет в значительной степени искусственный характер. Философские категории, выработанные в отношении теоретического познания, не всегда можно непосредственно распространять на частные случаи человеческой деятельности. С этой точки зрения, как отмечено в литературе, применение категорий абсолютной и относительной истин к результатам судебного познания, как и к частным результатам любого рода познания вообще, неоправданно [24, с. 51].

С практической же стороны существенное значение имеет обоснование того, что истина по юридическим делам объективна, что она правильно, объективно верно отражает действительность, т.е. является полной и действительной истиной по делу [25, с. 52]. Прав Ю.К. Осипов в том, что в вопросе о характере истины в судебном процессе практически важно не то, является ли она абсолютной или относительной (такая постановка вопроса в данном случае практически вряд ли уместна), а то, что она является объективной истиной, т.е. представляет собой соответствие выводов суда, содержащихся в приговоре или решении, действительности [15, с. 129].

Есть еще один вариант использования категории «абсолютная истина» для характеристики юридического познания. Это вариант - признать, что самое понятие «абсолютная истина» имеет два значения: оно может пониматься не только в смысле философском, но и в смысле знания применительно к какому-либо фрагменту действительности, в смысле истины-факта [18, с. 10]. Но и такой подход снимает указанную выше проблему, ибо абсолютная истина - факт в указанном втором значении - есть не что иное, как знание, объективно верно отражающее факты действительности. И ничего больше. Стало быть, и здесь устраняется сама постановка вопроса о соотношении абсолютной и относительной истин, вопроса, который и вызвал к жизни понятие абсолютной истины.

Исходя из вышесказанного, принципы правоприменительной деятельности местного самоуправления являются исходными, базовыми положениями применения права, имеют длительное время действия, составляя единую систему, позволяют правоприменителям ориентироваться на них при осуществлении своей деятельности и принятии решений.

Литература

1. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М.: Юрист, 2001.

2. Куленко О.И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

3. Масловская Т.С. Правотворчество в области местного самоуправления: монография / Т.С. Масловская. М.: 2004. 54 с.

4. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть. Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учеб. пособие. М.: Бек, 2004.

5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003г. с послед. изм.//СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

6. Куленко Я. О. Проблемы обеспечения законности на территории муниципального образования: дис. …. канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. 112 с.

7. Перевалов В.Д. Проблемы теории и практики законотворческого процесса в Российской Федерации // Рос. юрид. журн. 2003. № 8. С. 25-35.

8. Старилов Ю.Н. Административно-правовой режим действия актов публичного управления // Рос. юстиция. 2008. № 7. С. 66-78.

9. Демин В. Судебный контроль за законностью ак¬тов органов местного самоуправления // Рос. Юстиция. 2001. № 6. С. 25-27.

10. Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. 2004. № 3.

11. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. М.: Юридическая литература, 2003. 322 с.

12. Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений. М.: Юристъ, 2002. 51 с.

13. Гурвич М.А. Принцип объективной истины советского гражданского процессуального права // Рос. государство и право. 2004. № 9. С.100-101.

14. Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М.: Просвещение, 1960. 228 с.

15. Осипов Ю.К. К вопросу об объективной истине в судебном процессе // Правоведение. 2003. № 2.

16. Старченко А.А. Проблемы объективной истины в теории уголовного процесса // Вопросы философии. 2006. № 2.

17. Гурвич М.А. Принцип объективной истины советского гражданского процессуального права. М.: Просвещение,1965. 104 с.

18. Курылев С.В. Установление истины в советском правосудии // Автореф. докт. дисс. М., 2007. 13 с.

19. Глаголев П.В. Место юридической ответственности в системе мер государственного принуждения П.В. Глаголев, Р.Х. Макуев // Всероссийская научно-практическая конференция «Современные проблемы борьбы с преступностью». Сборник материалов. Ч. 1. Изд-во Воронеж. ин-та МВД России, 2003. 32-33 с.

20. Ленин В.И. Полный сборник сочинений, Т. 18. 123 с.

21. Чечот Д.М. Развитие принципа материальной истины в советском гражданском процессуальном праве. Материалы межвузовского научного совещания. СПб: Изд-во СПбГУ, 2007. 54 с.

22. Александров И.Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М.: Высшая школа, 1961. 163 с.

23. Иванов О.В. Принцип объективной истины в советском гражданском процессе. М.: Наука, 2004. 51 с.

24. Ривлин А.Л. Понятие материальной истины в советском уголовном процессе // Соц. Законность. 2003. № 11.

Размещено на Allbest.ru