О необходимости совершенствования законодательства Свердловской области по вопросам государственной гражданской службы

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

О необходимости совершенствования законодательства Свердловской области по вопросам государственной гражданской службы

Дзюба О.Н.

Статья посвящена вопросам правового регулирования государственной гражданской службы в Свердловской области. В ней рассматриваются проблемы законодательного несовершенства как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации, обосновывается точка зрения о необходимости проведения мониторинга законодательства и даются предложения о внесении изменений в нормативно-правовые акты Свердловской области по вопросам государственной гражданской службы.

Ключевые слова: гарантии, государственная гражданская служба, законодательство, нормативно-правовые акты, ограничение.

правовой акт законодательство государственная служба

Прежде всего, необходимо определиться с понятием законодательства Свердловской области по вопросам государственной гражданской службы. Понятие, данное в ст. 5 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», некорректно с точки зрения название статьи - «Законодательство…» дается слишком расширительно [1]. Законодательство - это система законов, а фактически в ст.5 закреплены нормативно-правовые акты, регулирующие отношения по поводу государственной гражданской службы в РФ, так как подзаконные акты, включенные в перечень этой статьи, можно весьма условно отнести к законодательству. В связи с этим на уровне субъектов возникают вопросы - какая форма нормативно-правового акта должна быть по регулированию отношений. Например, п.14 ст.50 ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ» предусматривает основание для заключения срочного служебного контракта с государственным гражданским служащим с особым порядком оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности. В том числе, указание 50 статьи - «…перечень должностей, по которым устанавливается особый порядок оплаты труда, на уровне субъектов РФ закрепляется нормативно-правовыми актами субъекта РФ» [1]. В Свердловской области данный вопрос урегулирован Указом Губернатора № 1162-УГ от 24.12.2009, который является подзаконным актом. В ФЗ «О государственной гражданской службе» имеются прямые указания, какие вопросы должны быть урегулированы законодательством субъекта, в частности, это ч.12 ст.46, ч.12 ст.50, ч.7 ст. 51, ч.2 ст.61 [5].

В нарушение ч.7 ст. 51 ФЗ № 79 о порядке формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должно устанавливаться законодательством субъекта Российской Федерации, действует п.10 ст. 39 ОЗ № 84 в соответствии с которой порядок формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих Свердловской области устанавливается нормативными правовыми актами Свердловской области, принимаемыми Губернатором Свердловской области в соответствии с федеральным законом.

Аналогичное нарушение ч.12 ст.50 ФЗ-79 пунктом 11 ст.39 ОЗ-84, в соответствии с которой увеличение (индексация) размеров окладов месячного денежного содержания государственных гражданских служащих Свердловской области производится нормативными правовыми актами Свердловской области, принимаемыми Правительством Свердловской области [4].

Так же, в нарушение ч. 2 ст.61 о заключении договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока, в ОЗ «Об особенностях государственной гражданской службы в Свердловской области» действует ст. 46 о предоставлении государственным гражданским служащим Свердловской области дополнительных государственных гарантий в сфере получения дополнительного профессионального образования, где речь идет, во-первых о дополнительном образовании, во-вторых, не устанавливает определенный срок, в течении которого служащий обязуется замещать должность.

Далее, в случае установления особого порядка оплаты труда государственного гражданского служащего Свердловской области, оплата его труда производится в зависимости от достигнутых им показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в заключенном с ним служебном контракте. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего Свердловской области определяются исходя из обобщенных показателей, установленных федеральным законодательством, и специфических показателей, установленных правовыми актами государственных органов Свердловской области, в которых учреждены соответствующие должности государственной гражданской службы Свердловской области. Во-первых, необходимо помнить, что эти показатели могут быть установлены только в отношении ограниченного круга субъектов, в соответствии с УГ №1162 к ним относятся: должности категории «руководители», заместитель директора департамента; заместитель директора департамента - заместитель главного государственного инспектора Свердловской области; заместитель председателя комиссии; заместитель председателя комитета; заместитель начальника управления [5]. Зачастую в должностных регламентах государственных гражданских служащих не отнесенных к данным должностям также установлены критерии эффективности и результативности, что не допустимо. А так же необходимо устанавливать более четкие критерии этих показателей. Например, в Министерстве здравоохранения Свердловской области - критерии - «повышение рождаемости в Свердловской области» или «сокращение смертности в Свердловской области» не могут быть установлены в качестве эффективного и результативного исполнения должностных обязанностей. Необходимо определять более четкие критерии, например, «ранее выявление и постановка на учет беременных», «ранняя диагностика и выявления заболеваний» - это специфические показатели для Министерства здравоохранения.

В соответствии с п.7 ч.1 ст.4 ОЗ-84 Администрация Губернатора отнесена к иным государственным органам Свердловской области, предусмотренным федеральными законами, Уставом Свердловской области и законами Свердловской области, что является нарушением Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Устава Свердловской области. В соответствии со ст. 17, 18 ФЗ-184 и ст.41 Устава, Губернатор возглавляет исполнительную власть в Свердловской области, соответственно Администрация Губернатора, как орган, обеспечивающий деятельность главы исполнительной власти субъекта, должна находиться в системе исполнительной власти субъекта, а не наделяться особым статусом.

Часть 2 ст.53 ОЗ-84 предусматривает проведение экспериментов в целях совершенствования эффективности деятельности аппаратов государственных органов Свердловской области и профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих Свердловской области. Целесообразно разработать и принять постановление Правительства Свердловской области «О проведении экспериментов в целях совершенствования эффективности деятельности государственных органов».

В соответствии с программой реформирования и развития государственной гражданской службы в Свердловской области в 2010-1013 годах, утвержденной Постановлением Правительства Свердловской области № 1452-ПП [3] должны быть решены такие задачи, как совершенствование областного законодательства о государственной гражданской службе Свердловской области. Данную задачу можно решить с помощью разработки тематического классификатора нормативных правовых актов в сфере государственной гражданской службы и разработки методических рекомендаций по организации мониторинга правоприменения законодательства в сфере государственной гражданской службы Свердловской области. Данный классификатор исключит, во первых, дублирование правовых актов государственными органами субъекта, что обеспечит единство применения законодательства в государственных органах Свердловской области, во вторых, будут решены вопросы оценки эффективности и результативности деятельности государственных органов в Свердловской области.

Объектами Мониторинга правоприменения должны быть нормативные правовые акты в сфере государственной гражданской службы и практика их реализации органами государственной власти и иными государственными органами, а так же общественное мнение, свидетельствующее о реализации нормативных правовых актов в указанной сфере.

Субъектами мониторинга правоприменения на уровне субъекта РФ должны быть:

- Органы законодательной власти субъекта

-Высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ, осуществляющий непосредственное руководство мониторингом

-Правительство и органы исполнительной власти субъекта РФ;

- Уставный суд субъекта Российской Федерации

- Уполномоченный по правам человека (ребенка) в субъекте РФ

- Счетная палата субъекта РФ

- Избирательная комиссия субъекта РФ.

Основными целями и задачами проведения Мониторинга правоприменения могут являться : анализ и обобщение практики применения законодательства в сфере государственной гражданской службы, выявление несоответствий, пробелов, коллизий, выработка предложений по корректировке законодательства Российской Федерации

Мониторинг может осуществляться специально созданным органом по управлению государственной гражданской службой и формироваться представительским способом (представители Полномочного представителя Президента в УрФО, Губернатора СО, Правительства СО, Законодательного Собрания СО, Уставного суда СО, иных государственных органов, научных школ, Общественной Палаты) либо на публичных слушаниях.

Задачу обеспечения обеспечение взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы в соответствии со ст.7 ФЗ № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [1] и ст.5 ФЗ № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» [2] можно решить посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и муниципальной службы;

Мы можем предположить, что квалификационные требования включают в себя: а) требования к образованию, б)требования к стажу и в)требования к знаниям и навыкам работы.

Требования к образованию устанавливаются в соответствии с 12 статьёй ФЗ № 79, в частности, в число квалификационных требований категорий «руководители», «помощники (советники), «специалисты» всех групп должностей, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей входит наличие высшего профессионального образования. В соответствии со ст.6 ФЗ «О высшем и послевузовском образовании в РФ» профессиональным образованием считается полученное в государственном или негосударственном образовательном учреждении, имеющем лицензию и аккредитацию с присуждением - бакалавр, дипломированный специалист или магистр. Какое профессиональное образование должен иметь руководитель юридического отдела? Исходя из текста закон - любое профессиональное. И только лишь для «обеспечивающих специалистов» старшей и младшей групп устанавливается требование к среднему специальному образованию, соответствующему направлению деятельности. Юрист в отделе должен иметь юридическое образование, руководитель - нет. Ведет ли это к профессионализму государственной и муниципальной службы? - Пожалуй, нет. Более того, это требование необходимо для профессионализма государственной гражданской службы, но может ли быть исполнено на территории муниципального образования - поселения, где, в лучшем случае высшее образование имеют 2 служащих из 10.

Требование к стажу для федеральных государственных гражданских служащих устанавливается в соответствии с Указом Президента РФ, а для государственных гражданских служащих субъекта РФ и муниципальных служащих - законодательством субъекта РФ. Зачастую, на уровне субъекта РФ, требования к стажу государственной гражданской и муниципальной - не соразмерны, что, также, является нарушением законодательства.

Требование к навыкам работы и знаниям устанавливается через систему конкурса на замещение должности, аттестации и экзамена на классный чин. Если же мы рассматриваем соотношение - то для замещения должности государственной гражданской службы проведение конкурса - обязательно, а для муниципальных служащих в ФЗ № 25, в частности, указано - «для замещения должности муниципальной службы может проводиться конкурс» [2] - это означает - а может и не проводиться. Изначально, при принятии ФЗ № 25 экзамен на классный чин для муниципальных служащих вообще не был предусмотрен, так же как и его присвоение. После внесения изменений ФЗ №-219 от 25.11.2008 о возможности присвоения классных чинов муниципальным служащим ситуация несколько изменилась, однако если посмотреть практику реализации данной нормы федерального законодательства, то на уровне субъектов введение классных чинов для муниципальных служащих приостановлено.

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы.

Если мы рассматриваем ограничения, предусмотренные ст. 16 ФЗ № 79 «О государственной гражданской службе РФ» и ст. 13 № 25 «О муниципальной службе в РФ» - то они не едины и не однозначны. В том числе, ограничение по судимости - если для государственных гражданских служащих наличие не снятой или не погашенной судимости является ограничением, то для муниципальных - нет. Это означает, что если наказание для муниципального служащего не связано с реальным лишением свободы или запретом занимать должность (то есть исключающему возможность исполнения должностных обязанностей) - он вполне может продолжать свою служебную деятельность и никто его в этом не ограничит.

Так же, для муниципальных служащих иначе звучит ограничение по утрате гражданства РФ: «6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе» [2]. Это связано с тем, что государственным гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации, а муниципальным - и иностранных гражданин, допущенный к муниципальной службе РФ в соответствии с международным договором. Таких договоров РФ с иностранными государствами еще не заключено.

То, что касается единства обязательств - полагаю, это ошибка законодателя: так как законодатель устанавливает обязанности для государственных и муниципальных служащих, но не обязательства. В этом случае происходит подмена понятий. И обязанности государственных и муниципальных служащих не равнозначны.

Например, для гражданских служащих установлена обязанность исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Во-первых, не все полномочия руководителей устанавливаются законодательством, это скорее исключение, чем правило.

Во-вторых, теории административного права, а именно, институту административных актов, не известна такая правовая форма, как поручение (руководители, в пределах их полномочий, издают приказы и распоряжения, в соответствии с положениями о государственных органах, органах местного самоуправления)

В-третьих, федеральный законодатель не закрепил тождественной обязанности для муниципальных служащих, но закрепил правовые последствия её неисполнения.

Статья 12 ч. 2 «Муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению муниципального служащего, неправомерным, муниципальный служащий должен представить руководителю, давшему поручение, в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов (муниципальный служащий даже не юрист), которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения» [2]. Тогда зачем вообще писать какие-то обоснования, подтверждать исполнение поручений - если правовые последствия уже известны. Считаю, что в данной норме отсутствует вообще какая-либо логика.

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих.

О каком единстве требований мы можем говорить, если муниципальным служащим гарантируется в соответствии с ФЗ № 25 только повышение квалификации и мы не встречаем ни слова в Федеральном законе «О муниципальной службе» - ни требований к подготовке муниципальных служащих, ни к их переподготовке. Данный пробел может быть восполнен законодательством субъекта, в качестве дополнительных гарантий муниципальным служащим.

4) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих.

Оплата труда гражданских служащих регулируется в соответствии с 50 статьёй ФЗ № 79 и состоит из денежного содержания и иных выплат и надбавок. Более того, п.14 ст.50 устанавливает, что в зависимости от показателей эффективности и результативности для гражданских служащих может быть установлен иной порядок оплаты труда. Для муниципальных же служащих, понятие оплата труда вообще не вводится и заменено понятием денежного содержания. То есть законодателем не установлен даже единый понятийный аппарат, но установлено единство соотносительности основных условий.

Так же, в связи с принятием новой редакции Бюджетного Кодекса, а именно, ст. 136 ч. 2, необходимо будет вносить изменения в Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ». Если в соответствии со ст. 22 ФЗ № 25 - органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих, то в соответствии со ст. 136 ч. 2 «Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления. (п. 2 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)» [2].

5) учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской при исчислении муниципальной - данное требование, как и пенсионное обеспечение государственного пенсионного обеспечения граждан проходивших гражданскую службу и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца - соотносятся для гражданской и муниципальной служб.

Таким образом, рассмотрев вопросы законодательного требования о взаимосвязи гражданской и муниципальной службы - мы приходим к неутешительному выводу - самим законодателем эти требования нарушены.

Задача обеспечения открытости государственной гражданской службы Свердловской области в интересах развития гражданского общества и укрепления государства может быть решена посредством принятия областного законодательства «О доступе к информации», «Об оказании государственных услуг в электронном виде», такие проекты уже разрабатываются на федеральном уровне. В соответствии с данными актами открытость могла бы быть обеспечена в следующем: обязательное введение сайтов государственных органов, урегулировать порядок электронного обращения гражданина, его идентификации, разработать режимы работы с информацией, урегулировать доступ одних государственных органов к информации других, в том числе осуществлять прием граждан не непосредственно, а путем подачи электронных документов - всё это позволило бы не собирать огромные очереди в приемные дни, как, например, в подразделениях Министерства соцзащиты Свердловской области, а оптимизировать деятельность государственных служащих электронным документооборотом.

Задачу развития системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих Свердловской области можно решить через госконтракты, а частности, эта система действует и сейчас. Безусловно, есть проблемы образовательных учреждений-варягов, которые участвуют в конкурсах по принципу, лишь бы выиграть, предлагая минимальную цену (например, повышение квалификации в Курганской области московскими ВУЗами). Как показывает практика - такие курсы проводятся формально, зачастую единственным представителем образовательного учреждения, на низком профессиональном уровне. Имеет смысл заключение договоров о дополнительном профессиональном образовании с ведущими ВУЗами субъекта, имеющими более высокий рейтинг, либо действующими на основе прямых делегированных полномочий (Указа Президента о наделениями полномочий в области подготовки, переподготовки государственных служащих)

Совершенствование системы государственных гарантий на государственной гражданской службе Свердловской области и внедрение современных механизмов стимулирования и мотивации государственных гражданских служащих Свердловской области, в том числе за длительное, безупречное и эффективное исполнение своих должностных обязанностей зависит от возможностей финансирования субъектом Российской Федерацией. Как показал опрос студентов Уральской академии государственной службы - большинство готовы соблюдать ограничения и запреты, связанные с государственной службой если будет реализована гарантия о предоставлении ссуды на покупку либо постройку жилья, с погашением задолженности в течении длительного периода времени. Отсутствия жилья, пожалуй, самая большая проблема для выпускников, которые вынуждены по окончании Академии государственной службы трудоустраиваться в коммерческие субъекты.

В замечаниях и предложениях я практически не затрагиваю вопросов коррупции и служебного поведения. Вопросы противодействия коррупции урегулированы федеральным законодательством, которое, в свою очередь, является достаточно проблемным, как с точки зрения определения понятий, так и форм реализации.

Литература

1.О государственной гражданской службе РФ: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ // Российская газета. № 162. 31.07.2004.

2.О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ // Российская газета. № 47. 07.03.2007.

3.Об областной государственной программе «Реформирование и развитие государственной гражданской службы Свердловской области (2010 - 2013 годы)»: Постановление Правительства Свердловской области от 19.10.2009 № 1452-ПП // Собрание законодательства Свердловской области. 22.01.2010. № 10-4 (2009). Ст. 1587.

4.Об особенностях государственной гражданской службы Свердловской области: Областной закон от 15.07.2005 № 84-ОЗ // Областная газета. № 216-219. 19.07.2005.

5.Об утверждении Перечня должностей государственной гражданской службы Свердловской области, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда: Указ Губернатора Свердловской области от 24.12.2009 № 1162-УГ // Областная газета. № 403-404. 29.12.2009.

Размещено на Allbest.ru