Трансформация систем государственного управления в борьбе с проявлениями экстремизма и терроризма

В штате 200 аналитиков (удвоение штата предусматривается к 2008г.). Задачи:

- координация разведывательной аналитики 16 американских спецслужб;

- обеспечение стратегического планирования и поддержки операций, направленных на предотвращение терактов.

Эта структура собирает и анализирует весь поток ведомственной оперативной информации в США, относящейся к террористическим угрозам, она объявляет уровни террористической опасности.

Что касается российского опыта, в деятельность по противодействию терроризму и экстремизму включилось большое число государственных структур, институтов и специалистов. И все они вынуждены признать очевидное: в России до сих пор отсутствует единая система противодействия терроризму.

Основы этой системы были заложены в 1996 году, когда по инициативе ФСБ России был издан Указ Президента Российской Федерации "О мерах по усилению борьбы с терроризмом", в котором впервые была нормативно закреплена долго вынашиваемая идея межведомственного подхода к борьбе с терроризмом. Спустя год в стране начала действовать специально созданная Межведомственная антитеррористическая комиссия, Председателем которой стал Директор ФСБ России.

Несмотря на то, что Комиссия была призвана осуществлять свою работу на плановой основе (в частности, проводить заседания не реже одного раза в квартал), она не имела собственного постоянного рабочего органа. В этой связи подготовка материалов к заседаниям осуществлялась, главным образом, представителями тех федеральных органов исполнительной власти, к ведению которых относились вопросы, выносимые на повестку дня.

В 1998 году, после принятия Федерального закона "О борьбе с терроризмом", Межведомственную антитеррористическую комиссию упразднили. Вместо нее была образована Федеральная антитеррористическая комиссия Российской Федерации. Однако и она не имела постоянно действующего аппарата, подготовка материалов к заседаниям по-прежнему возлагалась на представителей федеральных органов исполнительной власти, к ведению которых относились рассматриваемые вопросы повестки дня. Отсутствие реальных механизмов, обеспечивающих обязательность исполнения и контроль реализации принятых Комиссией решений, повседневную координацию деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму, объективно снижали эффективность антитеррористических мероприятий.

В 2002 году, после захвата заложников в здании "Норд-Оста", было принято новое положение о Федеральной антитеррористической комиссии.

13 сентября 2004 года В. Путин принял принципиальное решение о создании вертикали власти в государстве, и органично встроить в эту вертикаль власти эффективный антитеррористический механизм. Речь идет о формировании антитеррористической вертикали, то есть такой системы функционального соподчинения и оперативной мобилизации, которая обеспечивала бы высокую антитеррористическую готовность государства.

Стержнем этой вертикали стала Федеральная антитеррористическая комиссия, возглавляемая Председателем Правительства РФ. В составе комиссии входили руководители 20 министерств и ведомств, которые готовили вопросы и материалы к заседаниям, проходящим раз в три месяца.

Аналогичные комиссии функционировали на региональном и муниципальном уровнях.

Но принципиальных недостатков существовавшей тогда системы борьбы с терроризмом Федеральная антитеррористическая комиссия не устранила. Многие из них проявились во время трагических событий в Беслане. Анализ проведенной операции и предшествующих ей контртеррористических операций выявил целый ряд характерных для того времени проблем:

отсутствие системного подхода к формированию единой государственной стратегии антитеррористической деятельности и долгосрочных программ ее реализации;

слабое нормативно-правовое регулирование основополагающих принципов функционирования системы противодействия терроризму;

недостаточно четкое распределение задач и функций в сфере борьбы с терроризмом;

отсутствие слаженности в работе и единого управляющего центра;

несовершенство системы контроля и надзора за выполнением установленных Конституцией Российской Федерации общеобязательных требований в сфере противодействия терроризму;

недостаточное ресурсное и научно-техническое обеспечение органов, осуществляющих борьбу с терроризмом.

Практически сразу же В.В. Путиным был подписан указ "О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом", во исполнение которого ФСБ Российской Федерации, а также рядом заинтересованных министерств и ведомств была разработана принципиально новая концепция контртеррористической деятельности государства.

Важнейшей ее составляющей стало определение понятия "терроризм", в том числе как "идеологии насилия", что фактически послужило законодательным и теоретическим обоснованием необходимости существования наряду с институтами борьбы с терроризмом институтов предупреждения и профилактики терроризма.

Впрочем, необходимо отметить, что данная концепция возникла не на пустом месте: ее созданию предшествовал анализ многолетней практики функционирования в нашей стране системы борьбы с терроризмом.

В целях устранения объективно существовавших на тот момент недостатков в сфере контртеррористической деятельности и совершенствования государственного управления в этой области, в соответствии с Федеральным законом "О противодействии терроризму" и Указом Президента Российской Федерации "О мерах по противодействию терроризму", 10 марта 2006 года был создан Национальный антитеррористический комитет. Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе Комитета образован Федеральный оперативный штаб. В субъектах Российской Федерации созданы собственные оперативные штабы (их возглавляют руководители территориальных органов безопасности), а в регионах - антитеррористические комиссии (руководство поручено главам региональных органов исполнительной власти). Объединив представителей 17 государственных структур, министерств и ведомств - в их числе ФСБ, ФСО, МВД, МЧС, Минздравсоцразвития, Минтранс России, Национальный антитеррористический комитет стал действительно коллективным инструментом противодействия терроризму.

К числу важнейших результатов работы созданного Комитета следует отнести реальное повышение эффективности действий всех ветвей власти в сфере борьбы с терроризмом. За 9 месяцев 2007 года на территории Российской Федерации зарегистрировано 610 преступлений террористического характера, что на 59,2% меньше по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. При этом количество совершенных террористических актов сократилось более чем в два раза (в 2005 г. - 257, в 2006 г. - 112, за девять месяцев 2007 г. - совершено 38 терактов, против 99 за аналогичный период 2006 г.)

Стратегии противодействия террористической угрозе являются практически для всех государств новыми, как и сама угроза современного глобального терроризма.

Однако представляется, что создаваемые по государственному образцу антитеррористические структуры по определению не могут служить эффективным механизмом противодействия террористическим организациям.

Опыт России подтверждает общемировую тенденцию в борьбе государств против экстремизма и терроризма, заключающуюся в расширении и диверсификации системы обеспечения внутренней безопасности, включая использование вооруженных сил, усиление спецслужб и различного рода антитеррористических формирований, ужесточении соответствующих правовых норм и т. д. Таким образом, государство продолжает воспроизводить традиционные механизмы воздействия на объект, выражающиеся в стремлении государств и глобальных правительственных организаций контролировать и управлять террористическими организациями, заставить их функционаировать в рамках легитимного режима.

Трансформация системы государственного управления в целом осуществляется во временном отношении быстрыми темпами, однако качество таких преобразований не вполне адекватно террористической угрозе, спецификой которой является отсутствие единого центра управления деятельностью, сетевая организация, использование террористами новейших информационных технологий для ведения не только реальной, но и виртуальной войны.

Фактор транснациональности терроризма и экстремизма, требующего глобального подхода к глобальным явлениям, заставляет государства выходить за пределы национального уровня. Другими словами, на внутригосударственный процесс принятия решений в области антитеррористической деятельности начинают серьезным образом влиять и новые субъекты, в первую очередь, международные структуры. И национальные государства вынуждены учитывать мнение мирового сообщества, так как наиболее эффективно противостояние общим угрозам может развиваться лишь посредством использования межгосударственных "сетей взаимозависимости", общий потенциал сотрудничества которых распространен на чрезвычайно широкий спектр международной деятельности, особенно сферу безопасности.

Однако побудительным мотивом и целью создания таких организаций являлись предотвращение или ликвидация угроз, возникающих в плоскости отношений между субъектами международного права. Однако как уже было отмечено, террористические организации находятся вне пределов сложившейся системы международно-правового регулирования деятельности межгосударственных механизмов.

Практика показывает, что основу антитеррористической деятельности государств составляют профилактические и превентивные действия. Нередко официальные власти функционируют в режиме post-factum (наиболее показательными подобные действия бяли после событий в США - 11 сентября 2001 г. (атаки на Всемирный торговый центр и Пентагон, в Испании - в марте 2004 г. (серия взрывов в пригородных электричках Мадрида), в Великобритании - в июле 2005 г. (взрывы в Лондоне).

Таким образом, современные государства столкнулись с качественно новыми контрагентами в лице террористиов и экстремистов, и эти новые вызовы требуют существенного изменения как в самом подходе, так и в практических мерах противодействия. На данный момент государства продолжают наращивать "силовой" компонент в борьбе с глобальным терроризмом на национальном и международном уровнях, однако пока правительственные организации оказались слабо приспособленными для решения оперативных и превентивных антитеррористических задач.

Контрольные вопросы.