Размещено на http://www.allbest.ru/

1

От бюро принудительных работ до уголовно-исполнительных инспекций

О.В. Коростылёва

В статье рассматривается история становления и развития учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, не связанные с изоляцией от общества. После Октябрьской революции 1917 г. был актуализирован вопрос введения мер уголовной ответственности, не связанных с изоляцией осужденных от общества. Для исполнения указанных мер в 1919 г. было создано Бюро принудительных работ, которое со временем было переименовано в инспекции исправительно-трудовых работ. В настоящее время, с 1996 г., инспекции получили свое окончательное наименование -- уголовно-исполнительные инспекции. На протяжении своего существования инспекции меняли только наименование, но и ведомственную принадлежность. Уголовно-исполнительные инспекции являются учреждением, исполняющим наибольшее количество уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера, установленных уголовным законодательством, а также реализуют меры процессуального учреждения, связанные с применением системы электронного мониторинга подконтрольных лиц. Проведен анализ нормативного регулирования на предмет законодательного закрепления института учреждений, исполняющих наказания, альтернативные лишению свободы, в преддверии празднования 100-летнего юбилея существования уголовно-исполнительных инспекций.

Ключевые слова: Бюро принудительных работ; исправительно-трудовые работы; исправительные работы; инспекции исправительных работ; принудительные работы; спецкомендатуры; уголовно-исполнительные инспекции; Федеральная служба исполнения наказаний.

The article deals with the history of the formation and development of institutions and bodies executing criminal penalties and other criminal law measures not related to isolation from society. After the October revolution of 1917, the issue of introducing criminal liability measures not related to the isolation of convicts from society was actualized. For execution of these measures, in 1919, established the Office of forced labor, which eventually was renamed in the inspection of hard labor. At present, since 1996, the inspections have received their final name -- criminal Executive inspections. Throughout its existence, the inspection changed only the name, but also departmental affiliation. Criminal-Executive inspections are the institution executing the greatest number of criminal punishments and other measures of criminal-legal character established by the criminal legislation, and also realizes the measures of procedural organization connected with application of system of electronic monitoring of under control persons. The analysis of normative regulation on the subject of legislative consolidation of the institution of institutions executing punishment alternative to imprisonment on the eve of the celebration of the 100th anniversary of the existence of criminal and Executive inspections.

Keywords: Bureau of forced labor; correctional labor; inspection of correctional labor; forced labor; special recommendations; criminal Executive inspection; the Federal Penitentiary Service.

инспекция уголовное наказание изоляция общество

В Российской империи до 1917 г. не существовало единой системы органов, исполняющих наказания, не связанные с изоляцией от общества. Эти функции выполняли не только подразделения Министерства внутренних дел и местные органы исполнительной власти, но и органы так называемого государственного призрения, система которого была введена еще Петром I и имела разветвленную систему централизованного и местного управления [2, с. 59].

Свою историю создания и развития уголовно-исполнительные инспекции ведут с 1919 г., когда при губернских и областных отделах юстиции в соответствии с циркуляром Народного комиссариата юстиции РСФСР от 07.05.1919 № 38 были созданы первые учреждения, исполняющие альтернативные лишению свободы наказания -- Бюро принудительных работ.

Согласно содержанию проекта Декрета «O проведении национализации банка», на обсуждение на заседании Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) 14 декабря 1917 г. выносился вопрос о «налаживании правильной хозяйственной жизни страны». Санкции за нарушение положений указанного декрета были разнообразны и предусматривали «заключение в тюрьму или отправку на фронт и на принудительные работы» [3].

Таким образом, обозначена мера ответственности (так ранее в уголовном законе именовалось наказание -- О. К.) и соответственно необходимо было организовывать порядок ее реализации, что, как можно сделать вывод, возлагалось на местные Советы и учреждения, при них состоящие [3].

В декабре 1919 г. Постановлением Всероссийского центрального комитета № 595 функции по исполнению и организации принудительных работ были переданы в Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), а приказом Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем от 11.05.1920 № 63 в составе Управления лагерями был образован отдел принудительных работ [1, с. 28].

Бюро принудительных работ реализовывало наказание в виде принудительных работ без лишения свободы и являлось органом, исполняющим постановления судебных, административных органов Всероссийской и Московской чрезвычайных комиссий. По своей структуре Бюро принудительных работ состояло из: 1) стола приема арестованных; 2) стола регистрации, назначающихся на работу, поступающих в бюро принудительных работ осуждены; 3) делопроизводства; 4) стола регистрации явок лиц, состоящих на учете [5].

В ст. 35 Уголовного кодекса Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее -- УК РСФСР), утвержденного Постановлением ВЦИК от 01.06.1922, в качестве наказания закреплены принудительные работы без содержания под стражей, исполнять которые назначены Бюро принудительных работ без содержания под стражей, а в уездах (округах, районах) -- отделения Бюро принудительных работ, действующие под общим руководством губернского (областного) инспектора мест заключения (ст. 23-24 Исправительно-трудового кодекса Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 16.10.1924, далее -- ИТК РСФСР 1924 г.). Согласно ст. 26 ИТК РСФСР 1924 г. на учете Бюро принудительных работ состояли следующие категории подучетных:

а) приговоренные к принудительным работам без содержания под стражей;

б) лица, которым дальнейшее лишение свободы заменено принудительными работами без содержания под стражей.

Бюро принудительных работ выполняли возложенные на них задачи, заключающиеся в ведении учета подучетных лиц; распределении их на работы; осуществлении общего надзора за подучетными; представление распределительной комиссии о досрочном освобождении и прочих ходатайств о них, а также перевод осужденных в связи с изменением места жительства.

Следующий уголовный закон в ст. 20 УК РСФСР от 19.10.1926 мерой социальной защиты судебно-исправительного характера, исполняемой Бюро принудительных работ, определил принудительные работы без лишения свободы. Однако уже в ст. 5 ИТК РСФСР от 01.08.1933 снова произошло изменение названия меры исправительно-трудового воздействия на исправительные работы без лишения свободы. В качестве учреждений, реализуемых данную меру, в ст. 8 ИТК РСФСР 1933 г. были обозначены
исправительно-трудовые органы. Структурно исправительно-трудовые органы подразделялись на районные и городские отделения. В тех территориальных
единицах, где не были образованы отделения исправительно-трудовых работ, исправительно-трудовые работы без лишения свободы организовывались сельскими/поселковыми и городскими советами (ст. 10).

Если на практике мера социальной защиты судебно-исправительного характера в виде ссылки соединялась с исправительно-трудовыми работами, субъектом исполнения указанных мер выступали территориальные управления исправительно-трудовых учреждений края (области), автономной республики и автономной области (ст. 100 ИТК РСФСР 1933 г.).

Отличительной задачей, возлагаемой на отделения исправительно-трудовых работ, является инструктирование сельсоветов, поселковых советов и горсоветов по проведению исправительно-трудовых работ. Остальные же задачи, касающиеся ведения учета осужденных, не претерпели изменений по сравнению с ИТК РСФСР 1924 г.

Интересным можно назвать положение, закрепляющее создание наблюдательных комиссий в том числе при отделениях исправительно-трудовых работ и учреждениях, на учете в которых состояли отбывающие ссылку с исправительно-трудовыми работами (ст. 110 ИТК РСФСР 1933 г.). Данные комиссии самостоятельно разрешали следующие вопросы:

а) об условно-досрочном освобождении лишенных свободы, а также отбывающих ссылку с исправительно-трудовыми работами и исправительно-трудовые работы без лишения свободы;

б) о зачете рабочих дней лишенным свободы, а также отбывающим исправительно-трудовые работы без лишения свободы и ссылку с исправительно-трудовыми работами;

в) об отпусках лишенным свободы, отпусках отбывающим ссылку с исправительно-трудовыми работами и предусмотренных ст. 25 ИТК РСФСР 1933 г. отпусках, отбывающим исправительно-трудовые работы без лишения свободы.

Отметим, что в компетенцию наблюдательных комиссий входило оказание трудовой и других видов помощи освобождаемым из мест лишения свободы (ст. 123 ИТК РСФСР 1933 г.).

В 1944 г. отделения исправительно-трудовых работ были переименованы в отделения исправительно-трудовых инспекций согласно приказу Народного комиссариата внутренних дел (НКВД). По территориальности выделялись городские, районные и межрайонные инспекции исправительных работ НКВД (цит. по: [1, с. 31]).

В УК РСФСР от 27.10.1960 в ст. 27 в качестве одного из видов уголовного наказания, исполняемого органами, ведающими применением исправительных работ, закрепил исправительные работы без лишения свободы. Согласно ст. 93 ИТК РСФСР от 18.12.1970 их исполняли органы, ведающие исполнением этого вида наказания, напрямую не указывая в законе на инспекции исправительных работ.

Следует подчеркнуть, что советское исправительно-трудовое законодательство регламентировало общественное воздействие в современном понимании. Так, в частности, в ст. 110 ИТК РСФСР 1970 г. была закреплена возможность создания наблюдательных комиссий, в состав которых входили депутаты Советов, представители профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций и коллективов трудящихся. Указанные наблюдательные комиссии создавались согласно Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 30.09.1965 «Об утверждении Положения o наблюдательных комиссиях» в административно-территориальных единицах страны и выполняли определенные задачи.

Процесс организации исполнения наказания в виде исправительных работ без лишения свободы в соответствии со ст. 93 ИТК РСФСР 1970 г. заключался в ведении персонального учета подучетных лиц; направлении указанных лиц на работу, а в случае необходимости -- оказания содействия в трудоустройстве подучетных; осуществлении контроля за правильностью производства удержаний из заработка осужденных и соблюдением администрацией предприятий, учреждений и организаций условий отбывания наказания; участии в проведении политико-воспитательной работы с осужденными (хотя основная задача по проведению политико-воспитательной работы возлагалась на трудовые коллективы); применении дисциплинарных мер воздействия; организации розыска подучетных, местонахождение которых неизвестно.

После принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.06.1970 № 5263-VII «Об условном осуждении к лишению свободы с обязательным привлечением осужденного к труду» на предприятиях и стройках (в основном там, где и работали условно освобожденные) появился новый контингент лиц -- условно осужденные с обязательным привлечением к труду. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 12.06.1970 № 5254 «О порядке применения Указа “Об условном осуждении к лишению свободы с обязательным привлечением осужденного к труду”» осуществление надзора за поведением условно осужденных было возложено на органы внутренних дел.

Для выполнения этой работы в органах внутренних дел появился новый вид спецкомендатур -- независимые от спецкомендатур по работе среди условно освобожденных, но параллельно с ними существующие. Поскольку главной трудностью в работе прежних спецкомендатур была крайняя малочисленность их состава, а постановлением Правительства расходы на содержание спецкомендатур по работе среди условно осужденных были возложены на министерства и ведомства, использующие труд этой категории лиц, МВД СССР получило возможность увеличить штаты новых спецкомендатур в несколько раз. В их состав были введены инспекторы надзорной службы и уголовного розыска, дежурные, милиционеры. По сравнению со спецкомендатурами для условно освобожденных (которые продолжали функционировать в прежнем составе) новые спецкомендатуры выглядели более организованными учреждениями [1, с. 36].

1977 г. был ознаменован тем, что было создано 5-е Главное управление МВД СССР. В его структуру вошли отделы по инспекциям исправительных работ и руководству спецкомендатурами. При этом персонал инспекций исправительных работ был переведен в разряд начальствующего состава с присвоением специальных званий милиции. На сотрудников инспекций исправительных работ возлагались функции по исполнению наказания в виде исправительных работ, оказанию содействия в трудовом и бытовом устройстве лицам, освободившимся из мест лишения свободы и снятым с учета спецкомендатур. Однако вскоре это управление было ликвидировано (цит. по [1, с. 32, 41]. В этот же период инспекции исправительных работ переименованы в инспекции исправительных работ и трудоустройства.

С 1983 г. на инспекции исправительных работ были возложены дополнительные функции по контролю за поведением условно осужденных с испытательным сроком и осужденных с применением отсрочки исполнения приговора, а также по исполнению наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью [1, с. 42].

Важное значение для инспекций исправительных работ в этот период имел Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15.03.1983 № 8919-Х «Об утверждении Положения о порядке и условиях исполнения уголовных наказаний, не связанных с мерами исправительно-трудового воздействия на осужденных». В упомянутом нормативном акте были заложены правовые основы исполнения наказаний в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, штрафа, общественного порицания, конфискации имущества, лишения воинского или специального звания. Однако в Положении не упоминалось название инспекции применительно ни к одной из перечисленных категорий осужденных, только «орган, ведающий исполнением приговора» или «орган внутренних дел по месту жительства осужденного». Из этого следует вывод, что под данными органами подразумевалась инспекции исправительных работ с возложенными на нее обязанностями по контролю за поведением условно осужденных с испытательным сроком и осужденных с применением отсрочки исполнения приговора, а также по исполнению наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (цит. по: [1, с. 43]).

Федеральным законом Российской Федерации от 21.12.1996 № 160-ФЗ были внесены изменения в ст. 5 ИТК РСФСР 1970 г. Исправительные работы без лишения свободы стали именоваться «исправительные работы». В качестве исполнительного органа закон назвал уголовно-исполнительные инспекции. Под этим названием уголовно-исполнительные инспекции действуют до настоящего времени.

В 1997 г. в целях совершенствования системы исполнения уголовных наказаний Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Комитета Министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах и Указа Президента РФ от 08.10.1997 № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» принято решение o поэтапной передаче уголовно-исполнительной системы МВД России в ведение Минюста России. С 1 сентября 1999 г. указанная передача состоялась в связи с реализацией Указа Президента РФ от 28.07.1998 № 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации».

В соответствии с приказом МВД России № 561, Минюста России № 122 от 11.09.1998 «О реорганизации деятельности уголовно-исполнительных инспекций», во исполнение ст. 22 Федерального закона Российской Федерации от 21.07.1998 № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» уголовно-исполнительные инспекции были переданы в уголовно-исполнительную систему Министерства юстиции Российской Федерации. Фактическая передача осуществилась с 1 июля 1999 г. в соответствии с совместным приказом МВД России № 393, Минюста России № 179 от 28.05.1999 «О передаче уголовно-исполнительных инспекций в уголовно-исполнительную систему».

Считается, что положениями Федерального закона Российской Федерации от 09.03.2001 № 25 «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации» уголовно-исполнительные инспекции причислены к учреждениям уголовно-исполнительной системы Минюста России (см.: [4, с. 88]).

В рамках проводимой в стране административной реформы согласно приказу ФСИН России от 01.04.2005 № 227 «Об утверждении Программы развития уголовно-исполнительных инспекций на 2005-2007 годы» в целях повышения эффективности работы по исполнению наказаний без изоляции от общества и обеспечения надлежащих условий функционирования уголовно-исполнительных инспекций была утверждена указанная Программа. Приказом Минюста России от 09.06.2005 № 84 «Об утверждении перечня уголовно-исполнительных инспекций, подлежащих государственной регистрации в качестве юридических лиц» был утвержден перечень уголовно-исполнительных инспекций, подлежащих государственной регистрации в качестве юридических лиц, что позволило образовать межрайонные уголовно-исполнительные инспекции -- самостоятельные учреждения уголовно-исполнительной системы [7, с. 13].

Считаем положительным решением издание приказа ФСИН России от 18.12.2006 № 822 «Об объявлении Дня работников уголовно-исполнительных инспекций», в котором ввиду расширения применения альтернативных лишению свободы мер наказания для повышения значимости и престижа службы в уголовно-исполнительных инспекциях 7 мая объявлен Днем работников уголовно-исполнительных инспекций.

В рамках реализации первого этапа Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14.10.2010 № 1772-р, был осуществлен комплекс мероприятий по повышению эффективности деятельности уголовно-исполнительных инспекций.

В целях оптимизации структуры управления УИИ в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 24.05.2011 № 894-р была осуществлена реорганизация межрайонных уголовно-исполнительных инспекций с созданием в каждом территориальном органе ФСИН России федерального казенного учреждения «Уголовно-исполнительная инспекция» с филиалами, функционирующими практически во всех административно-территориальных образованиях субъектов Российской Федерации [7, с. 13].

В соответствии с приказом ФСИН России от 24.01.2017 № 57 «O внесении изменений в уставы федеральных казенных учреждений, подчиненных территориальным органам ФСИН России» в структуре федеральных казенных учреждений «уголовно-исполнительные инспекции» территориальных органов уголовно-исполнительной системы появились межмуниципальные филиалы, объединяющие в себя филиалы с наименьшим количеством среднегодовой численности подучетных лиц.

В настоящее время по состоянию на 1 апреля 2019 г. в состав УИС входят 81 федеральное казенное учреждение «Уголовно-исполнительная инспекция» и 1 347 их филиалов, в которых состоят на учете 503 351 осужденных к наказаниям, не связанным с изоляцией от общества, и 6 614 подозреваемых и (или) обвиняемых в совершении преступлений, находящихся под домашним арестом [6]. В соответствии с приказом ФСИН России от 20.10.2011 № 579 «Об утверждении штатных расписаний уголовно-исполнительных инспекций территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний» личный состав уголовно-исполнительных инспекций согласно штатному расписанию составляет 10 444 человека.

Изучая историю становления и развития учреждений и органов, исполняющих наказания, не связанные с изоляцией от общества, мы пришли к следующим выводам:

- на протяжении всего времени существования уголовно-исполнительных инспекций (Бюро принудительных работ, исправительно-трудовых инспекций) менялось не только название, но и их ведомственная принадлежность (МВД, Минюст);

- на уголовно-исполнительные инспекции возлагалось все больше и больше задач. Помимо уголовных наказаний, которые они реализовывали (а их количество росло: исправительные работы, обязательные работы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и ограничение свободы), -- еще и осуществление контроля за поведением осужденных, к которым применены меры уголовно-правового характера (условное осуждение, отсрочка отбывания наказания, принудительные меры медицинского характера). В 2011-2018 гг. на уголовно-исполнительные инспекции возложили задачи по осуществлению контроля за нахождением подозреваемого или обвиняемого в месте исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста, а также за соблюдением возложенных судом запретов подозреваемым или обвиняемым, в отношении которого в виде меры пресечения избран запрет определенных действий, домашний арест или залог. Исходя из объема поставленных задач на уголовно-исполнительные инспекции возложена реализация не только исполнительной и контрольной функций, но и профилактической;

- длительный период порядок реализации установленных для уголовно-исполнительных инспекций функций предусматривался одним ведомственным нормативным правовым актом -- приказом МВД России от 01.07.1997 № 403 «Об утверждении Инструкции о порядке исполнения наказаний в виде исправительных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и осуществления контроля за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, к которым применена отсрочка отбывания наказания», затем приказом Минюста России от 12.04.2005 № 38 «Об утверждении Инструкции о порядке исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества». В данный момент в своей деятельности уголовно-исполнительные инспекции руководствуются четырьмя ведомственными и межведомственными приказами, регламентирующими исполнительную и контрольную функции, плюс приказы, регламентирующие другие направления деятельности инспекций (профилактическая, психологическая, социальная…).

Литература

1.Богорев, Н. В. Эволюция органов, исполняющих наказания, не связанные с лишением свободы, в России: история становления и перспективы развития : науч.-аналит. обзор. -- Псков: Псков. юрид. ин-т ФСИН России, 2011.

2.Дворянсков, И. В., Бурмакин, Г. А. и др. Исполнение наказаний и иных уголовно-правовых мер, не связанных с изоляцией осужденных от общества: история и современность : монография. -- М.: НИИ ФСИН России, 2016.

3.Ленин, В. И. Полное собрание сочинений. -- Изд. 5. -- М.: Изд-во Политическая литература, 1974. -- Т. 35. -- URL: http://www.uaio.ru/vil/35.htm (дата обращения: 06.05.2019).

4.Пертли, В. А. Применение уголовно-правовых мер без изоляции от общества: исторический опыт и современность : монография. -- М.: Издательство Международного юридического института, 2010.

5.Инструкция o работе бюро принудительных работ без лишения свободы // ГАРФ. -- Ф. Р-4042. -- Д. 5. -- Л. 1. -- URL: http://notepad.memo.ru/r4042/1a/5/instrukciya-o-rabote-byuro-prinuditelnyh-rabot-bez-lisheniya-svobody-svedeniya (дата обращения: 06.05.2019).

6.Официальный сайт Федеральной службы исполнения наказаний. -- URL: // http://www.fsin.su/structure/inspector/iao/statistika/Kratkaya %20har-ka %20UIS/ (дата обращения: 06.05.2019).

7.Уголовно-исполнительные инспекции 95 лет на службе России (история и современность). -- М.: ФСИН России, 2014.

References

1.Bogorev, N. V. Evolyutsiya organov. ispolnyayushchikh nakazaniya. ne svyazannyye s lisheniyem svobody. v Rossii: istoriya stanovleniya i perspektivy razvitiya [Evolution of the bodies executing the punishments which are not connected with imprisonment in Russia: history of formation and prospect of development]. Pskov, Pskov Law Institute of the FPS of Russia, 2011.

2.Dvoryanskov, I. V., Burmakin G. A. i dr. Ispolneniye nakazaniy i inykh ugolovno-pravovykh mer. ne svyazannykh s izolyatsiyey osuzhdennykh ot obshchestva: istoriya i sovremennost [Execution of the punishments and other criminal measures which are not connected with isolation of convicts from society: history and present]. -- Moscow, Scientific Research Institute, 2016.

3.Lenin, V. I. Polnoye sobraniye sochineniy [Complete Works]. Iss. 5. Moscow, Political Literature, 1974. Vol. 35. -- URL: http://www.uaio.ru/vil/35.htm (accessed 5/6/2019).

4.Pertli, V. A. Primeneniye ugolovno-pravovykh mer bez izolyatsii ot obshchestva: istoricheskiy opyt i sovremennost [Application of criminal measures without isolation from society: historical experience and present]. Moscow, Publishing House of the International Law Institute, 2010.

5.Instruktsiya o rabote byuro prinuditelnykh rabot bez lisheniya svobody [Instruction o to work of bureau of forced labor without imprisonment] // GARF. F. R-4042. D. 5. L. 1. -- URL: http://notepad.memo.ru/r4042/1a/5/instrukciya-o-rabote-byuro-prinuditelnyh-rabot-bez-lisheniya-svobody-svedeniya (accessed 5/6/2019).

6.Official site of the Federal Penal Service of Russia. -- URL: http://www.fsin.su/structure/inspector/iao/statistika/Kratkaya %20har-ka %20UIS/ (accessed 5/6/2019).

7.Ugolovno-ispolnitelnyye inspektsii 95 let na sluzhbe Rossii (istoriya i sovremennost) [Penal Inspections are 95 years on service of Russia (history and the present)]. Moscow, the FPS of Russia, 2014.

Размещено на Allbest.ru