Конкуренция при осуществлении закупок малого объема и ее влияние на результат закупочной деятельности

В рамках регламентации закупок «малого объема» необходимо определить порядок осуществления таких закупок, в том числе требования к участникам закупок, минимально необходимые сроки уведомления о закупке, основания для отклонения предложений участников, правила определения победителя и основания для отказа от заключения контракта в результате процедуры. Следует отметить, что такие цели Федерального закона № 44-ФЗ как повышение эффективности и результативности осуществления закупок могут быть обеспечены только при условии возможности учета заказчиком в процессе закупки специфических особенностей объекта закупки, особенно, при определении порядка определения победителя.

По результатам закупок «малого объема» среди прочих заключаются контракты, успешность исполнения которых, прежде всего, зависит от квалификации участников закупки (например: оказание медицинских услуг, образовательных услуг, юридических услуг и т.д.). Приобретение соответствующих объектов закупки по минимальному ценовому предложению будет способствовать общему снижению качества удовлетворения региональных и муниципальных нужд, препятствовать достижению ожидаемых результатов. Указанные обстоятельства необходимо принимать во внимание при определении порядка определения победителя при осуществлении закупок «малого объема» конкурентным путем или при определении случаев, когда победитель не должен определяться на основании только ценового предложения.

Кроме того, целесообразно предусмотреть механизмы, защищающие заказчика от работы с недобросовестными поставщиками. Примером может являться реестр фактов ненадлежащего исполнения обязательств поставщиками (подрядчиками, исполнителями), ведение, которого предусмотрено в Ростовской области. С учетом того обстоятельства, что в подавляющем большинстве случаев победитель определяется по цене, данная проблема для закупок «малого объема» является особенно актуальной. Для того, чтобы обеспечить возможность своевременного удовлетворения существующих потребностей, целесообразно предусмотреть право заказчика осуществить закупку вне конкуренции, если закупка «малого объема» не состоялась, при этом, возможности изменения условий закупки должны быть ограничены.

Кроме того, следует предусмотреть необходимость предоставления заказчиками информации в открытом доступе обо всех закупках «малого объема», в том числе и о тех, которые были реализованы без проведения конкурентной процедуры. В целях обеспечения обязательного учета всех без исключения закупок «малого объема» целесообразно установить запрет на оплату обязательств по таким закупкам, если информация о закупках не зарегистрирована в предусмотренном для этого порядке.

Также рассмотрим анализ региональной практики закупок малого объема, а именно влияние минимального порога закупки на снижение НМЦК.

Таблица 6. Региональные показатели закупок «малого объема»

Таким образом, на основе приведенных данных в анализе можно сделать вывод о том, что установление высокого порога закупок малого объема от 10 000 рублей в таких регионах Российской Федерации как: Ставропольский край, Тюменская и Тверская области дает более высокую экономию бюджетных средств в отличие от тех регионов, в которых отсутствует пороговое значение закупок малого объема кроме г. Москвы. Это можно объяснить тем, что в закупочной системе г. Москвы существует многоуровневый контроль закупочной деятельности. Также необходимо отметить отсутствие открытых данных по закупкам «малого объема» по некоторым регионам Российской Федерации отмеченных в таблице прочерком, что являлось существенным ограничением данного анализа в работе.

Глава 3. Использование единого агрегатора торговли при осуществлении закупок «малого объема»

Для того чтобы изучить влияния введения ЕАТ на уровень конкуренции и экономии в закупках малого объема необходимо провести эмпирическое исследование. В начале работы был сформулирован ряд гипотез.

Гипотеза 1: Введение обязательного использования ЕАТ для Федеральных органов исполнительной власти и их подведомственных учреждений увеличит уровень конкуренции и экономии в закупках «малого объема»;

Гипотеза 2:Чем больше потенциальных поставщиков участвует в котировочной сессии ЕАТ, тем выше уровень экономии бюджетных средств;

Гипотеза 3: Жесткая регламентация действий заказчика в части выбора условий закупки, повышают эффективность осуществления закупок «малого объема».

С июля 2018 года во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 28.04.2018 г. № 824-р (далее - Распоряжение № 824-р) функционирует единый агрегатор торговли «Березка» (далее -- ЕАТ). В целях оценки практики использования ресурса были проанализированы результаты первых 500 закупок, реализованных с использованием ЕАТ. Надо отметить, что 40 % из анализируемых закупок было совершено в ноябре 2018 года, когда вступили в силу требования о необходимости осуществления федеральными органами исполнительной власти и находящимися в их ведении казенными учреждениями закупок канцелярских товаров с использованием ЕАТ. На закупки канцелярских товаров приходится 324 закупки, что составляет 64 % от общего количества проанализированных закупок. В исследуемом периоде 57 % от общего количества закупок приходилось на закупки со стартовой ценой, не превышающей 3 000 рублей, в том числе доля закупок со стартовой ценой не превышающей 1 000 рублей составила 31 % (Диаграмма 9).

Диаграмма 9. Распределение количества закупок в зависимости от стартовой цены Маслова Н. С., Кижаев Д. В. Использование Единого агрегатора торговли при осуществлении закупок «малого объема». Первые результаты //Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. - 2018. - №. 54. - С. 60-65.

Применение конкурентных процедур осуществления закупок позволяет заказчику получать наиболее выгодные условия закупки за счет конкурентной борьбы претендентов на получение заказа. Однако применение конкурентных процедур не всегда целесообразно с учетом издержек, связанных с реализацией процедур (как заказчика, так и участников закупок), наличия заинтересованности участников функционирующего рынка в получении заказа, количества потенциальных претендентов и других условий. Если обратить внимание на сложившуюся региональную практику регулирования закупок «малого объема», то следует отметить, что, как правило, устанавливается пороговое значение стоимости закупок, на которые не распространяется требование об осуществлении закупок «малого объема» конкурентным путем. Так, например, в Смоленской области на конкурентной основе реализуются закупки «малого объема» стоимостью, превышающей 3 000 рублей, в Республике Удмуртия - 5 000 рублей, в Ставропольском крае и в Тюменской области - 10 000 рублей.

Практика реализации закупок на ЕАТ показала, что значительное количество закупок реализовано при отсутствии предложений участников.

Из 500 закупок по 437 закупкам (87 %) не поступило ни одного предложения по цене. В отношении объектов закупки, относящихся к категории «канцелярские товары», которые ряд заказчиков обязаны закупать с использованием ЕАТ, 277 закупок (85 %) были реализованы без предложений участников. Большая часть таких закупок приходится на закупки со стартовой ценой, не превышающей 3 000 рублей (Диаграмма 10).

Диаграмма 10. Распределение случаев закупок без предложений по цене в зависимости от стартовой цены Маслова Н. С., Кижаев Д. В. Использование Единого агрегатора торговли при осуществлении закупок «малого объема». Первые результаты //Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. - 2018. - №. 54. - С. 60-65.

Вместе с тем проведенный анализ результатов закупок в разрезе различных диапазонов стартовой цены позволил сделать вывод о том, что сложившаяся ситуация свойственна не только случаям закупок с незначительной стоимостью, но также широко распространена и в других случаях закупок (Диаграмма 11).

Диаграмма 11. Результаты закупок в зависимости от стартовой цены.

По всем анализируемым ценовым диапазонам около 90 % случаев закупок осуществлялось в отсутствие предложений участников, исключение составляют лишь случаи закупок со стартовой ценой от 5 000 до 50 000 рублей.

Основываясь на первых результатах, можно говорить о том, что такая задача, как создание быстрых способов закупки и поставки товаров (работ, услуг), заявленная в регламенте функционирования ЕАТ, на сегодняшний день средствами агрегатора не реализована. В случаях закупок, на которые не были поданы предложения, заказчики не могут своевременно удовлетворить существующие потребности в продукции, увеличиваются трудозатраты, связанные с закупкой, сокращается время заказчика на работу с более дорогими и важными закупками, что приводит к общему снижению эффективности функционирования системы закупок. Надо отметить, что согласно исследованию, основанному на эмпирических данных за 2013-2014 гг. по Калужской области, закупки «малого объема» (при отсутствии необходимости осуществления таких закупок с использованием конкурентных процедур) были сопряжены с издержками в 15 % от стоимости таких закупок.

Можно предположить, что при условии осуществления закупок «малого объема» на конкурентной основе, с учетом необходимости проводить закупки повторно вследствие отсутствия ценовых предложений, невозможности объединения в рамках одной закупки различных наименований товаров, работ, услуг, издержки, связанные с осуществлением закупок по новым правилам, возрастут в разы. Кроме того, согласно положениям распоряжения № 824-р федеральные органы исполнительной власти и находящиеся в их ведении федеральные казенные учреждения вправе осуществлять закупки без использования ЕАТ при условии осуществления закупки по цене контракта ниже цены, по которой закупка могла быть осуществлена с использованием ЕАТ. Иных случаев для осуществления закупок без использования ЕАТ не установлено.

Следовательно, если необходимый заказчику объект закупки представлен в каталоге товаров, работ, услуг ЕАТ, заказчик не сможет осуществить закупку по цене ниже цены такого объекта, представленной в ЕАТ, даже в случае, если никто из поставщиков, подрядчиков, исполнителей, включая указавшего соответствующую цену, не выразил намерения работать с заказчиком (не подал предложение по цене в рамках закупочной сессии, организованной заказчиком). Учитывая значительное количество случаев закупок без предложений со стороны участников, представляется необходимым урегулировать порядок действий заказчика в указанных случаях. Так, например, согласно положениям приказа комитета Ставропольского края по государственным закупкам от 24.04.2018 г. № 01-05/340 при осуществлении закупок «малого объема» в случае отсутствия предложений на участие в закупке заказчики Ставропольского края могут заключить контракт вне электронного магазина с последующим внесением в систему сведений о заключенном контракте. При отсутствии соответствующего регулирования действий в результате осуществлении закупок без предложений участников проблема своевременного удовлетворения потребностей в необходимых заказчику товарах, работах, услугах может встать довольно остро, особенно у заказчиков, которые обязаны использовать ЕАТ. При этом следует учитывать, что закупки «малого объема» нередко используются именно для оперативного удовлетворения потребностей, возникших в связи с обстоятельствами, предвидеть которые заранее было невозможно.

Только по результатам 62 закупок был определен участник, с которым заключается договор. При этом 23 закупкам, на которые поступали предложения по цене, был присвоен статус «закупка отменена». Таким образом, только по 39 закупкам (7 %) заказчику удалось удовлетворить существующую потребность в продукции с использованием ЕАТ. Если рассматривать указанный показатель в разрезе ценовых диапазонов, то самый высокий показатель (14 %) был зафиксирован в отношении закупок со стартовой ценой в диапазоне более 30 000-50 000 рублей (Диаграмма 12).

Диаграмма 12. Доля закупок, которые завершились исполнением договора, % Маслова Н. С., Кижаев Д. В. Использование Единого агрегатора торговли при осуществлении закупок «малого объема». Первые результаты //Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. - 2018. - №. 54. - С. 60-65.

В тех случаях, когда предложения по цене поступали, зачастую закупки не были конкурентными. Из 62 закупок, на которые поступали предложения по цене, 44 закупки относились к случаям с единственным участником. Следовательно, в исследуемом периоде только 18 закупок (3 %) были конкурентными. Среднее количество предложений по цене, полученных при осуществлении закупок в исследуемом периоде, составило 0,2. Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что осуществление закупок с использованием ЕАТ в большинстве случаев не приводит к распределению закупок «малого объема» на конкурентной основе. Максимальное значение среднего количества предложений по цене в рамках исследуемых закупок составляет 0,5 предложения. Такое значение достигалось при осуществлении закупок со значением стартовой цены в диапазоне от 5 000 до 10 000 рублей. В диапазоне от 10 000 до 50 000 рублей среднее значение составляет 0,4 (Диаграмма 13).

Диаграмма 13. Среднее количество предложений по цене в зависимости от стартовой цены Маслова Н. С., Кижаев Д. В. Использование Единого агрегатора торговли при осуществлении закупок «малого объема». Первые результаты //Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. - 2018. - №. 54. - С. 60-65.

С учетом большого количества закупок, в отношении которых предложения по цене отсутствовали, а также с учетом среднего количества предложений по цене в отношении проанализированных закупок, можно сделать вывод о том, что такая задача, как формирование среды для максимально широкого круга потенциальных поставщиков товаров (работ, услуг), востребованных заказчиками, также еще не реализована.

Всего в проанализированных закупках участвовало 19 участников закупок, среди них представители: Москвы, Московской области, Республики Марий Эл, Республики Чувашия, Краснодарского края, Вологодской, Кировской, Свердловской и Ивановской областей.

Большая часть участников принимали участие только 1 раз, информация о результатах закупок участников, заключивших более 1 договора в исследуемом периоде, приведена на Диаграмме 14.

Диаграмма 14. Информация о заключенных договорах и отмененных закупках в разрезе участников закупки Маслова Н. С., Кижаев Д. В. Использование Единого агрегатора торговли при осуществлении закупок «малого объема». Первые результаты //Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. - 2018. - №. 54. - С. 60-65.

Одним из показателей, традиционно используемых в целях оценки эффективности закупок, является размер снижения цены, определенной заказчиком. При осуществлении закупок на ЕАТ средний размер снижения стартовой цены по закупкам, в отношении которых участниками подавались предложения по цене, составил 1,6 %. В отношении 25 закупок (40 % закупок с предложениями по цене) снижение стартовой цены отсутствовало. С точки зрения среднего размера стартовой цены при осуществлении закупок на ЕАТ, наиболее успешными были закупки со стартовой ценой от 30 000 до 50 000 рублей (Диаграмма 15).

Диаграмма 15. Размер снижения стартовой цены,%

С учетом того обстоятельства, что с 01.03.2019 г. количество случаев закупок, при осуществлении которых заказчики обязаны применять ЕАТ, существенно возросло, для дальнейшего исследования была сделана выборка по закупкам канцелярских товаров, а именно по заключенным договорам по итогам закупочных сессий.

Целью исследования является анализ уровня конкуренции в закупочных сессиях, проводимых федеральными органами исполнительной власти и учреждениями, которые им подведомственны. В ходе исследования можно будет сделать вывод об уровне конкуренции при проведении закупочных сессий. Результаты позволят оценить эффективность закупок малого объема и подтвердить или опровергнуть выдвинутую в рамках работы гипотезу.

Сопоставление производится на основании анализа процедур, предполагающих закупку идентичных товаров, для того, чтобы исключить влияние на результат особенностей объекта закупки.

Методологической основой исследования явились как общие методы исследования (структурный и сравнительный анализ, синтез, методы обобщения и классификации), так и специальные методы (экономико-статистический, методы экономического анализа, статистические группировки).

Исследование проводится на базе собранного массива данных по закупкам, заключенным с 1 ноября 2018 года по 15 апреля 2019 года, на поставку канцелярских товаров, сформированного на основании открытых данных, представленных на официальном сайте ЕАТ.

Выбор предмета контракта обуславливается тем, что закупка данного вида продукции обязательна для заказчиков с 1 ноября 2018 г., что позволило собрать наибольший массив данных для анализа.

Данные были взяты с официального сайта Единого агрегатора торговли «Березка» - https://agregatoreat.ru/.

Собранный объем данных включает в себя все завершенные закупки за обозначенный период времени.

Исходные данные содержали 507 закупок. Данные отображены в Приложении 1.

Таблица 7. Количество закупочных сессий, проведенных в 2018-2019 гг. по канцелярским товарам.

Для анализа по рассматриваемым закупкам была составлена база данных, содержащая следующие параметры, необходимые для исследования:

1. Начальная максимальная цена контракта;

2. Количество участников;

3. Количество позиций в закупке для оценки равномерности товаров;

4. Цена договора;

5. Фактическое снижение НМЦК в стоимостном выражении;

6. Процентное снижение суммы НМЦК позволяет говорить о фактической экономии бюджетных средств;

Результаты анализа уровня конкуренции и эффективности закупочных сессий на примере закупок канцелярских товаров

В первую очередь для определения уровня конкуренции рассмотрим количество участников в закупочных сессиях, проводимыми федеральными органами исполнительной власти и учреждениями, которые им подведомственны.

Таблица 8. Общие данные по закупочным сессиям, проведенным в 2018-2019 гг. по канцелярским товарам.

Таким образом, мы видим, что число участников закупочных сессий за 2018-2019 годы не превысило 3-х предложений. Это можно объяснить следующими факторами:

· Низкая НМЦК;

· Неравномерность закупаемых товаров.

Для субъектов малого и среднего предпринимательства участие в закупочных сессиях влечет затраты, связанные не только с исполнением обязательств по контракту, но и с участием в конкурентной процедуре. Таким образом, конкуренция достаточно низкая.

Далее были произведены более узкие выборки, при которых можно было бы выявить более интересные для участников условия.

Таблица 9. Данные по договорам с НМЦК > 10 тыс.

Таблица 10. Данные по договорам с НМЦК <10 тыс.

Проведенный анализ результатов закупок в разрезе различных диапазонов стартовой цены позволил сделать вывод о том, что уровень конкуренции вырос почти на 1%, но уровень экономии остался практически неизменным. Соответственно, уровень НМЦК нельзя рассматривать как единственный фактор высокой эффективности закупок малого объема на ЕАТ «Березка».

Далее рассмотрим, как влияет на конкуренцию и снижение НМЦК количество позиций в закупке:

Таблица 11. Закупочные сессии с количеством позиций > 1

Таблица 12. Закупочные сессии с количеством позиций = 1

Необходимо отметить, что уровень конкуренции и % экономии значительно выше именно в закупках товаров одной номенклатуры.

Далее сопоставим количество участников и снижение НМЦК.

Диаграмма 16. Данные по количеству участников и снижение НМЦК, %

В целом наблюдается закономерность - при увеличении количества участников происходит большее снижение НМЦК. При достижении 6-х заявок на участие в закупке идет сразу значительное снижение НМЦК, тчо подтверждает гипотезу №2.

Продолжим наше исследование и попробуем выявить лучшие условия для наиболее эффективных закупок в рамках ЕАТ.

Одним из показателей эффективности является экономия, поэтому рассмотрим данные с шагом в 10%.

Таблица 13. Показатели результатов закупочных сессий с учетом различных уровней экономии.

В приведенных данных стоит отметить, что при увеличении порога экономии на 10%, уменьшается количество позиций в закупке, а также растет уровень конкуренции, при этом уровень НМЦК не сильно варьируется. Соответственно можно сделать вывод, что для заказчика, а также и для потенциального поставщика взаимовыгодны закупки с равномерным товаром и средней НМЦК около 30 тыс. рублей.

Далее рассмотрим, как повлияло на эффективность закупочной деятельности введение обязательного использования ЕАТ «Березка» для заказчиков. Выборка была разделена на две части, которые были сопоставлены (Диаграммы 17-18).

Диаграмма 17. Показатели экономии до и после введения обязанности по применению ЕАТ, %

Диаграмма 18. Показатели конкуренции до и после введения обязанности по применению ЕАТ

Из диаграмм 17 и 18 следует, что закупки на ЕАТ были эффективнее тогда, когда заказчик сам выбирал способ проведения закупок «малого объема», что опровергает гипотезу №3. Соответственно делаем вывод о том, что необходимо внести изменения в регламент ЕАТ и дать заказчикам возможность выбора способа закупок «малого объема».

Также проведем анализ цен, представленных на ЕАТ, и рыночных цен. Анализ проходил следующим образом: был проведен поиск товара по коду ОКПД 2 17.12.14.129 и коду классификатора EAT 17.12.14.129-01-00-00-00-00-00. Для сравнения был выбран следующий товар: бумага торговой марки «SvetoCopy» формата А4, средняя цена составляет 273,41 руб. за пачку 500 листов, максимальная цена 400,00 руб., в то же время среднерыночная цена составляет 255,80 руб. Таким образом, можно сделать вывод о том, что необходимо внести ограничение по ценам в регламент ЕАТ «Березка», поскольку коэффициент вариации цены составляет более 25%.

Выводы и рекомендации:

По результатам исследования можно сформулировать следующие рекомендации по усовершенствованию регламента ЕАТ.

1. Необходимо внести существенные изменения, в регламент касающиеся цен для поставщиков.

2. Предоставить заказчикам возможность выбора способа закупки «малого объема».

3. Установить минимальный порог закупок «малого объема» в ЕАТ.

Подводя итог данного исследования, необходимо подчеркнуть позитивную тенденцию введения ЕАТ «Березка» и региональных площадок для малых закупок. Таким образом, обеспечиваются основные принципы 44-ФЗ от 13.04.2013 г.: принципы открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок теперь и для закупок малого объема, которые были «в тени». Проведенная работа четко показывает, что ЕАТ обеспечивает конкуренцию, открытость данных, а также экономию бюджетных средств. В целом эти показатели характеризуют эффективность закупочной деятельности.

Заключение

Основной целью работы был анализ уровня конкуренции и экономии в закупочных сессиях на ЕАТ «Березка». Для достижения поставленной цели в ходе работы были: описаны особенности конкуренции в государственных закупках, рассмотрены особенности, был проведен анализ закупок для определения уровня конкуренции, а также сформированы ключевые выводы и рекомендации.

В основном законе, регулирующим контрактную сферу, 44-ФЗ основным принципом является обеспечение конкуренции.

Поддержание высокого уровня конкуренции оказывает положительное влияние на эффективность государственных закупок, поскольку, чем больше участников закупки, тем вероятнее будет найден поставщик, предложивший наилучшие условия исполнения контракта.

В результате проведенного анализа были рассмотрены закупки малого объема федеральными органами исполнительной власти, а также их подведомственными учреждениями за 2018-2019 годы. Закупки были отобраны по конкурентному товару - канцелярские товары. В итоге были сделаны следующие выводы:

Подводя итог, следует отметить, что необходимость регулирования закупок «малого объема» во многом обусловлена широким распространением случаев искусственного дробления существующих потребностей с целью избежать конкурентного распределения заказов и связанными с этими ограничениями возможностей участия предпринимателей в распределении заказов. Помимо сокращения случаев ошибок и злоупотреблений при определении стоимости закупаемой продукции, открытость и прозрачность закупок «малого объема» позволит обеспечить эффективное расходование средств за счет открытой конкурентной борьбы предпринимателей. Однако первые результаты применения ЕАТ при осуществлении закупок «малого объема» позволяют сделать вывод о том, что потенциал регулирования таких закупок не обеспечивается в полном объеме. Вместе с тем анализ региональной практики осуществления таких закупок на конкурентной основе подтверждает целесообразность перевода соответствующих закупок на конкурентную основу. Так, например, в Смоленской области в результате использования модуля «Малые закупки» автоматизированной информационной системы государственных закупок Смоленской области была достигнута экономия в размере 13 %, что составило 22,69 млн. рублей; по данным Сводного аналитического отчета об осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Ставропольского края, по итогам первого полугодия 2018 года в электронной торговой системе для автоматизации закупок малого объема зарегистрировано более 500 заказчиков и 2500 поставщиков Ставропольского края, размер достигнутой экономии составил более 18 млн. рублей.

С учетом того обстоятельства, что с 01.03.2019 г. количество случаев закупок, при осуществлении которых заказчики обязаны применять ЕАТ, существенно возрастет, работы по совершенствованию порядка осуществления закупок с использованием рассматриваемого ресурса особенно актуальны. Необходимость корректировки действующего регламента работы ЕАТ подтверждается первыми результатами практического применения новых правил закупок «малого объема». В целях обеспечения эффективного применения ЕАТ представляется необходимым провести комплексный анализ результатов практического применения закупок «малого объема» по новым правилам. В целях совершенствования регламента осуществления закупок с использованием ЕАТ необходимо использовать успешный региональный опыт регулирования закупок «малого объема», а также обеспечить широкое экспертное обсуждение предлагаемых правил при участии заинтересованных лиц (заказчиков, предпринимателей).

Приложение

Приложение 1. Свод данных закупок «малого объема» из ЕАТ.

Размещено на Allbest.ru