Актуальность исследования определяется тем, что понятие государственного учреждения как субъекта именно административного права не определено ни в действующем административном законодательстве, ни в административно-правовой науке. С нашей точки зрения, под государственным учреждением как субъектом административных правоотношений следует понимать государственную некоммерческую организацию, не являющуюся государственным органом, действующую в системе определенного федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и находящуюся в ведении этого органа либо состоящую с ним в координационных связях, обеспечивающую реализацию финансово-экономической, социально-культурной и правоохранительной функций государства посредством организации управления определенными объектами и территориями, оказания содействия органам исполнительной и судебной власти в реализации имеющейся у них компетенции, исполнения принимаемых указанными органами решений, оказания физическим и юридическим лицам государственных услуг социально-культурного и иного характера и наделяемую в необходимых случаях в целях выполнения указанных функций отдельными государственно-властными полномочиями.

Анализ административно-правового статуса государственного учреждения дает нам представление о том, каковы место и роль этого учреждения в административных правоотношениях, в каких юридических связях находится оно с другими субъектами указанных отношений.

Рассмотрим далее особенности административно-правового статуса государственных учреждений применительно к элементам общего административно-правового статуса организаций, выделенных нами ранее.

Место государственного учреждения в административно-публичной сфере, в системе органов исполнительной власти. Как показывает анализ федерального административного законодательства, в зависимости от характера взаимосвязи с органами исполнительной власти все государственные учреждения можно подразделить следующим образом.

1. Государственные учреждения, входящие в систему определенных федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и находящиеся в их ведении. В зависимости от характера организационно-правовой связи с соответствующими органами исполнительной власти они могут быть двух видов:

ѕ государственные учреждения, находящиеся при органах исполнительной власти, например: Финансовая академия при Правительстве РФ, Государственная регистрационная палата и Федеральное агентство по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения при Министерстве юстиции РФ;

ѕ государственные учреждения, функционирующие отдельно от соответствующих органов исполнительной власти, в ведении которых они находятся, например: учреждения исполнения наказаний Министерства юстиции РФ, образовательные учреждения Министерства образования и науки РФ, лечебно-профилактические учреждения Министерства здравоохранения и социального развития РФ, государственные администрации морских рыбных портов Федерального агентства по рыболовству.

2. Государственные учреждения, не входящие в систему органов исполнительной власти и не находящиеся в ведении этих органов. Такие государственные учреждения не находятся в не посредственном ведении каких-либо органов исполнительной власти, однако их деятельность координируется уполномоченными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативное и индивидуальное правовое регулирование в сфере функционирования данных учреждений. К их числу относятся, в частности, учреждения государственных и территориальных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования, деятельность которых на федеральном уровне координируется Министерством здравоохранения и социального развития РФ Габричидзе Б.Н. Административное право.М., Дело. 2014.С. 124. .

Сфера и предмет деятельности государственного учреждения. Любое государственное учреждение функционирует в определенной сфере жизни государства и общества, требующей соответствующего специального административно-правового регулирования. Как видно из анализа федеральных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность федеральных государственных учреждений, такие учреждения функционируют во всех основных сферах жизнедеятельности государства и общества.

Выделим эти основные сферы деятельности государственных учреждений и соответствующие им виды таких учреждений.

1. Сфера экономики и финансов:

ѕ управление государственным имуществом - Российский фонд федерального имущества, земельные кадастровые палаты;

ѕ транспорт и дорожное хозяйство - государственные дорожно-транспортные учреждения (Российский морской регистр судоходства, Служба морской безопасности, федеральные управления автомобильных дорог регионов, государственные бассейновые управления водных путей и судоходства т.д.);

ѕ связь - управления федеральной почтовой связи в субъектах Российской Федерации;

ѕ природопользование и охрана природы - государственные учреждения природопользования и охраны природы (бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства, лесхозы, государственные опытные охотничьи хозяйства, специализированные морские инспекции и т.д.);

ѕ метрология и сертификация - центры стандартизации, метрологии и сертификации в субъектах Российской Федерации;

ѕ государственные материально-технические резервы, т.е. федеральные государственные учреждения - комбинаты в регионах Российской Федерации ("Волна", "Арктика", "Амур" и т.д.).

2. Социально-культурная сфера:

ѕ здравоохранение - государственные учреждения здравоохранения (больницы, диспансеры, санаторно-курортные учреждения, центры гигиены и эпидемиологии и т.д.);

ѕ социальное обслуживание и социальная защита - государственные учреждения социального обслуживания и социальной защиты (дома-интернаты, геронтологические центры, центры (отделения) социального обслуживания на дому граждан пожилого возраста и инвалидов и т.д.);

ѕ социальное страхование - государственные учреждения государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

ѕ образование - государственные учреждения среднего и высшего и послевузовского профессионального образования, дополнительного образования и др.;

ѕ наука - государственные научно-исследовательские институты, научные центры и т.д.;

ѕ культура - государственные театры, музеи, архивы, библиотеки.;

ѕ физическая культура и спорт - государственные дворцы спорта.

3. Сфера обороны и государственной безопасности - воинские части.

4. Правоохранительная сфера:

ѕ учреждения исполнения наказаний;

правовой статус административное право государственное учреждение

ѕ центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей и т.д.

Цели создания и деятельности государственного учреждения Основной наиболее общей целью создания и деятельности всех государственных учреждений, как видно из анализа уставов конкретных федеральных государственных учреждений, является обеспечение реализации в пределах предоставленной им компетенции государственной политики в соответствующей сфере функционирования государства и общества из числа названных выше. Цель реализации государственной политики - удовлетворение и защита государственных и общественных некоммерческих интересов.

Федеральная государственная политика в соответствующей сфере жизни государства и общества определяется Правительством РФ и федеральными министерствами, а ее реализация осуществляется иными федеральными органами исполнительной власти, в частности федеральными службами и федеральными агентствами, а также подведомственными федеральным органам исполнительной власти государственными учреждениями.

Необходимость создания государственных учреждений в некоторых сферах жизни государства и общества обусловливается тем, что органы исполнительной власти, функционирующие в этих сферах, не способны в полной мере реализовать государственную политику в этих сферах. Они, в частности, не имеют возможности непосредственно управлять финансовыми ресурсами и имуществом и оказывать определенные государственные услуги в соответствующих сферах, организовывать работу конкретных объектов экономической, социально-культурной, военной и правоохранительной инфраструктуры. Например, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование в таких областях, как образование, культура, здравоохранение, не способны оказывать гражданам соответствующие бесплатные и платные государственные услуги в этих областях, не имеют возможности непосредственно взаимодействовать с населением. Такие услуги могут быть оказаны только соответствующими государственными образовательными учреждениями, учреждениями культуры и здравоохранения.

Задачи, решение которых возлагается на государственное учреждение. Задачи государственного учреждения - это стоящие в соответствующей сфере жизни государства и общества общезначимые вопросы, которые должны решаться данным государственным учреждением для достижения поставленных перед ним целей. С учетом названных нами выше сфер жизни государства и общества, в пределах которых могут функционировать государственные учреждения, на основе анализа уставов конкретных государственных учреждений путем группирования решаемых ими частных задач представляется возможным выделить следующие основные наиболее общие задачи всех государственных учреждений:

ѕ организация эффективного управления государственным имуществом в соответствующей сфере;

ѕ организация учета государственного имущества и контроля за его использованием в соответствующей сфере;

ѕ удовлетворение потребностей государства, физических и юридических лиц в общезначимых работах, услугах, научных исследованиях в соответствующей сфере;

ѕ обеспечение безопасности государства и общественной безопасности в соответствующей сфере;

ѕ организационно-правовое и материально-техническое обеспечение нормального функционирования органов исполнительной власти в соответствующей сфере;

ѕ обеспечение исполнения нормативных и индивидуальных правовых актов, иных решений органов исполнительной и судебной власти в соответствующей сфере.

Функции, выполняемые государственным учреждением. Функции государственного учреждения - это основные направления его деятельности, осуществление которых позволяет решать поставленные перед этим государственным учреждением задачи.

Основные направления публичной деятельности государственного учреждения и их содержание определяются той сферой жизни государства и общества, в которой функционирует это учреждение, целями, для достижения которых оно создано, и возложенными на него задачами. С учетом этих факторов на основе анализа уставов конкретных государственных учреждений представляется возможным путем группирования их частных функций выделить следующие группы и виды наиболее общих функции, т.е. основные направления публичной деятельности всех государственных учреждений.

1. Организационно-управленческие функции:

ѕ осуществление оперативного управления находящимися в ведении учреждения объектами и имуществом;

ѕ организация выполнения специальных работ и оказания специальных услуг в сфере деятельности учреждения;

ѕ ведение государственного учета (реестров, кадастров) объектов, эксплуатируемых в сфере деятельности учреждения (транспортных средств, водных биологических ресурсов и т.п.);

ѕ разработка и ведение специальной документации, создание информационных фондов, относящихся к сфере деятельности учреждения;

ѕ выдача лицензий и иных специальных разрешений на выполнение работ, оказание услуг или на совершение иных действий в сфере деятельности учреждения;

ѕ согласование проектно-технической и иной документации на выполнение работ и оказание услуг в сфере деятельности учреждения.

2. Социально-производственные функции:

ѕ выполнение специальных видов работ в сфере деятельности учреждения (природно-восстановительных, аварийно-спасательных, метрологических и т.п.);

ѕ оказание специальных видов услуг в сфере деятельности учреждения (образовательных, медицинских, социальных, культурных, консультационных и т.п.);

ѕ осуществление специальных фундаментальных и прикладных научных исследований и проведение специальных экспертиз в сфере деятельности учреждения.

3. Правоохранительные функции:

ѕ осуществление специального наблюдения (мониторинга) за состоянием объектов, функционирующих в сфере деятельности учреждения;

ѕ организация охраны объектов, функционирующих в сфере деятельности учреждения;

ѕ осуществление контроля (надзора) за соблюдением физическими и юридическими лицами специальных норм и правил, применяемых в сфере деятельности учреждения;

ѕ осуществление административно-технического расследования происшествий и инцидентов на объектах, функционирующих в сфере деятельности учреждения;

ѕ применение мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам, совершившим административные правонарушения в сфере деятельности учреждения;

ѕ осуществление производства по делам об административных правонарушениях, совершенных физическими и юридическими лицами в сфере деятельности учреждения;

ѕ оказание содействия правоохранительным органам исполнительной власти, органам прокуратуры и судам в реализации возложенных на них функций по борьбе с преступностью, обеспечению общественной безопасности, охране общественного порядка, профилактике преступлений и административных правонарушений, правовой охране интеллектуальной собственности Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 2013.С. 245. .

Некоторые из названных выше функций являются для отдельных видов государственных учреждений приоритетными. С учетом данного обстоятельства все действующие в России государственные учреждения могут быть сгруппированы в зависимости от того, какие именно виды функций являются для них доминирующими, основными. На основании указанного критерия представляется возможным выделить следующие группы государственных учреждений.

1. Обслуживающие государственные учреждения - это государственные учреждения, основным видом деятельности которых является социально-культурное и иное обслуживание физических лиц и организаций, оказание им возмездных и безвозмездных потребительских государственных услуг в соответствующих сферах их деятельности. К их числу относятся прежде всего государственные социально-культурные учреждения. Социально-культурные учреждения не осуществляют внешне властную управленческую деятельность в отношении не подчиненных им организационно субъектов.

2. Административные государственные учреждения - это государственные учреждения, основным видом деятельности которых является осуществление внешнего государственного управления и государственного регулирования, а также административного контроля и административного надзора (мониторинга) в определенных сферах функционирования государства и общества. Они оказывают организационно-управленческое содействие соответствующим органами исполнительной власти в реализации возложенных на них функций государственного управления и государственного регулирования в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества, а также осуществляют от их имени государственный контроль и надзор за соблюдением физическими лицами и организациями действующих в этих сферах специальных норм и правил.

Необходимость создания таких государственных учреждений обусловлена как невозможностью, так и нецелесообразностью решения некоторых государственных задач в определенных сферах деятельности государства именно органами исполнительной власти. Например, многие вопросы государственного управления в сфере экономики целесообразно решать непосредственно в процессе функционирования соответствующей инфраструктуры посредством деятельности максимально приближенных к этой инфраструктуре государственных учреждений. В этой связи в системе автомобильного транспорта и дорожного хозяйства функционируют специальные государственные учреждения - федеральные управления автомобильных дорог регионов, которые организуют строительство, ремонт и эксплуатацию автомобильных дорог федерального значения, в системе рыбного хозяйства - администрации морских рыбных портов, которые осуществляют управление в акваториях этих портов и организуют их деятельность.

3. Оборонительные государственные учреждения - это учреждения, основным видом деятельности которых является обеспечение обороны Российской Федерации. К таким государственным учреждениям, с нашей точки зрения, следует относить войсковые части Вооруженных Сил РФ, пограничных войск ФСБ России, внутренних войск МВД России, войск гражданской обороны МЧС России, а также других войск и воинских формирований.

4. Правоохранительные государственные учреждения - это учреждения, основными видами деятельности которых являются оказание содействия государственным правоохранительным органам в исполнении возложенных на них функций по борьбе с преступлениямии административными правонарушениями, обеспечение государственнойи общественной безопасности, охраны Государственной границы Российской Федерации, охраны общественного порядка, правовой охраны интеллектуальной собственности.

К их числу можно отнести, в частности, судебно-экспертные учреждения, следственные изоляторы, учреждения исполнения наказаний Министерства юстиции РФ, медицинские вытрезвители, специальные приемники и центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей МВД России, войсковые части внутренних войск МВД России, государственные природные заповедники.

5. Вспомогательные государственные учреждения - это учреждения, основным видом деятельности которых является оказание организационного, финансового, материально-технического, информационно-аналитического, научно-технического и методологического содействия соответствующим органам исполнительной власти, иным государственным органам и организациям в осуществлении возложенных на них государственных функций и в обеспечении их нормального функционирования. К ним можно, в частности, отнести государственные научно-исследовательские и экспертные учреждения, информационно-аналитические учреждения, учреждения материально-технического обеспечения, функционирующие при определенных органах исполнительной власти или в их системе.

Объем, виды и содержание административных прав государственного учреждения в соответствующей сфере его деятельности определяются местом этого учреждения в системе административных правоотношений, возникающих в данной сфере, решаемыми им задачами и выполняемыми им в этой сфере функциями. Поскольку государственное учреждение может вступать в административные правоотношения и с органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится, и с другими органами исполнительной власти, выступать в административных правоотношениях в роли как властвующего, так и не властвующего субъекта, оно может обладать в этих правоотношениях общими и специальными административными правами.

Общие административные права государственного учреждения - это принадлежащие ему права, реализуемые им как не властвующим субъектом административных правоотношений, возникающих с органами исполнительной власти, иными административными органами, в ведении которых это государственное учреждение не находится. Любое государственное учреждение обладает ими наравне с другими не властвующими субъектами названных административных правоотношений. К числу общих административных прав государственного учреждения относятся, в частности, право на получение информации от соответствующих органов исполнительной власти, право на обжалование в административном порядке незаконных действий и правовых актов органов исполнительной власти, право на получение в компетентных органах исполнительной власти необходимых для осуществления определенных видов деятельности лицензий и разрешений.

Специальные административные права государственного учреждения - это принадлежащие ему права, реализуемые им в административных правоотношениях, возникающих, с одной стороны, между ним и органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится, а с другой - между ним как властвующим субъектом и физическими лицами и организациями, в отношении которых оно осуществляет публичные функции.

В зависимости от того, в какой сфере деятельности государственного учреждения - внутренней или внешней - возникают и реализуются его специальные административные права, они могут быть подразделены на два вида:

1. внутренние специальные административные права, т.е. те, которые реализуются внутри самого учреждения в ходе его внутренней организационно-управленческой деятельности в отношении физических лиц, находящихся в этом учреждении на законном основании и зависимых от него - студентов, больных, лиц, совершивших административные правонарушения, осужденных и т.п. (право на совершение текущих организационно-распорядительных действий, право на издание индивидуальных правовых актов управления в отношении физических лиц, находящихся в учреждении, право на осуществление внутреннего контроля за поведением указанных лиц, правоприменения к данным лицам мер дисциплинарной ответственности);

2. внешние специальные административные права, т.е. те, которые реализуются вне учреждения в процессе его взаимоотношений с органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится, а также в ходе его внешне властной административной деятельности в отношении не находящихся от него в организационной зависимости физических и юридических лиц Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2012.С. 98. .

В силу двойственной природы внешних специальных административных прав государственного учреждения они могут быть подразделены следующим образом:

1) ведомственные специальные административные права, т.е. права, реализуемые государственным учреждением в отношениях с органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится, например, право на получение бюджетных ассигнований, право на получение различных административных разрешений, согласований;

2) надведомственные специальные административные права (административные полномочия), т.е. права, реализуемые государственным учреждением в отношениях с физическими лицами и организациями, не находящимися от него в организационной зависимости, например, право на совершение текущих организационно-распорядительных действий, право на издание индивидуальных правовых актов управления в отношении указанных лиц, право на осуществление контроля за их деятельностью и право применения к ним мер административного принуждения.

В зависимости от вида специальных административных прав, которыми наделяются государственные учреждения как властвующие субъекты административных правоотношений, можно выделить два вида таких учреждений:

ѕ государственные учреждения, наделенные только внутренними специальными административными правами в отношении физических лиц, находящихся в этих учреждениях, например, государственные образовательные учреждения, государственные лечебно-профилактические учреждения, учреждения исполнения наказаний и т.п.;

ѕ государственные учреждения, наделенные только внешними специальными административными правами в отношении физических лиц и организаций, не находящихся от них в организационной зависимости, например, государственные администрации морских рыбных портов, бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства. Объем, виды и содержание административных обязанностей государственного учреждения в соответствующей сфере его деятельности, так же как и его административных прав, определяются местом этого учреждения в системе административных правоотношений, его задачами и функциями. С учетом названных факторов все административные обязанности государственных учреждений, так же как и их административные права, могут быть подразделены на два вида: общие и специальные.

Общие административные обязанности государственного учреждения - это возложенные на него обязанности, исполняемые им как не властвующим субъектом административных правоотношений, возникающих с органами исполнительной власти, иными административными органами, в ведении которых это государственное учреждение не находится. Любое государственное учреждение обладает ими наравне с другими не властвующими субъектами названных административных правоотношений.

К их числу относится, в частности, обязанность: представлять в компетентные органы исполнительной власти на основании их запросов необходимые для деятельности последних информацию и документы; соблюдать установленные для всех организаций публичные правила, например, правила пожарной безопасности, охраны труда, санитарные нормы и правила; вести бухгалтерскую и иные виды обязательной государственной отчетности и представлять ее в соответствующие компетентные органы исполнительной власти - в налоговые органы, органы государственного статистического учета, военные комиссариаты.

Специальные административные обязанности государственного учреждения - это возложенные на него обязанности, и исполняемые им в административных правоотношениях, возникающих, с одной стороны, между ним и органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится, а с другой - между ним как властвующим субъектом и физическими лицами и организациями, в отношении которых им осуществляются публичные функции.

В зависимости от того, в какой сфере деятельности государственного учреждения - внутренней или внешней - возникают и исполняются его специальные административные обязанности, они могут подразделены на два вида:

ѕ внутренние специальные административные обязанности, т.е. реализуемые внутри самого учреждения в ходе его внутренней организационно-управленческой деятельности в отношении физических лиц, находящихся в этом учреждении на законном основании и зависимых от него - студентов, больных, лиц, совершивших административные правонарушения, осужденных и т.п. (например, финансового и материально-технического обеспечения физических лиц, находящихся в учреждении, обязанность организации их деятельности и отдыха, обязанность оказания названным лицам соответствующих бесплатных услуг социально-культурного характера, обязанность организации охраны объектов учреждения, обязанность обеспечения сохранности находящихся в ведении учреждения государственного имущества и документации, обязанность сохранения государственной тайны и защиты служебной информации);

ѕ внешние специальные административные обязанности, т.е. реализуемые вне учреждения в процессе его взаимоотношений с органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится, а также в ходе его внешне властной административной деятельности в отношении не находящихся от него в организационной зависимости физических и юридических лиц.

В силу двойственной природы внешних специальных административных обязанностей государственного учреждения они могут быть подразделены, в свою очередь, на два вида:

1) ведомственные, т.е. обязанности, исполняемые государственным учреждением в отношениях с органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится (например, периодически представлять соответствующему органу отчетность и иную информацию о своей деятельности, согласовывать с соответствующим органом совершение сделок с находящимся в его оперативном управлении государственным имуществом, а также некоторых иных юридически значимых действий);

2) надведомственные, т.е. обязанности, реализуемые государственным учреждением в отношениях с физическими лицами и организациями, не находящимися от него в организационной зависимости (например, соблюдать положения соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления им внешней административно-властной деятельности, соблюдать права и свободы физических лиц и права юридических лиц в процессе осуществления этой деятельности).

В зависимости от вида специальных административных обязанностей, которые исполняют государственные учреждения как властвующие субъекты административных правоотношений, можно выделить два вида таких учреждений:

1. государственные учреждения, исполняющие только внутренние специальные административные обязанности в отношении физических лиц, находящихся в этих учреждениях, например, государственные образовательные учреждения, государственные лечебно-профилактические учреждения, учреждения социального обслуживания, учреждения исполнения наказаний;

2. государственные учреждения, исполняющие только внешние специальные административные обязанности в отношении физических лиц и организаций, не находящихся от них в организационной зависимости, например, государственные администрации морских рыбных портов, бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства, специализированные морские инспекции и т.п. Минашкин А.В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений // Право и экономика. 2013. № 1. .

Вывод. Государственные учреждения, обладающие статусом юридического лица, как субъекты административных правоотношений могут нести административную ответственность за совершенные ими административные правонарушения, предусмотренные Особенной частью КоАП РФ или соответствующими законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (об административной ответственности).

Литература

1. Административное право /Под ред.В.Я. Кикотя. М.: ЮНИТИ, 2013.

2. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало - М, 2014.

3. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2012.

4. Габричидзе Б.Н. Административное право. М.: Дело, 2014.

5. Князев С.Д. Административно-правовой статус российских граждан: структура, состояние, совершенствование // Юрист. 2013. № 12.

6. Козлов Ю.М. Административное право. М.: Юристъ, 2015.

7. Комментарий к кодексу об административных правонарушениях РФ /Под ред. Ренова Э.Н. М.: Норма, 2014.

8. Конин Н.М. Субъекты административного права. Административное право России. М., 2014.

9. Копылов Ю.А. Административное право. М., 2014.

10. Минашкин А.В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений // Право и экономика. 2013. № 1.

11. Россинский Б.В. Административное право. Словарь-справочник. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2013.

12. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 2013.

13. Черканов Д.И. Административная ответственность юридических лиц // Законодательство. 2012. № 6.

Размещено на Allbest.ru