Новое в законодательстве о трудовой миграции: плюсы и минусы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Новое в законодательстве о трудовой миграции: плюсы и минусы

Волох Владимир Александрович

доктор политических наук 

профессор, Государственный университет управления (ГУУ) 

109542, Россия, г. Москва, Рязанский пр., 99 

Аннотация

квотирование потребность работник иностранный

В статье «Новое в законодательстве о трудовой миграции: плюсы и минусы» авторы В.А. Волох и Е.В. Володин рассматривают одну из самых актуальных в настоящее время тем - проблему определения потребности и квотирования необходимого количества привлекаемых в Российскую Федерацию иностранных работников. Большинство экспертов, в том числе и авторы этой статьи, ранее неоднократно отмечали необходимость существенного изменения действующего порядка определения потребности и квотирования, определенного постановлением Правительства от 22 декабря 2006 г. № 783. С 1 января 2014 г. вступают в силу новые правила, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2013 г. № 800 «Об утверждении правил подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в российскую федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу». Однако, по мнению авторов, эти Правила исключают непосредственное участие работодателей в формировании предложений о потребности в привлечении иностранных работников на основании и передают указанную функцию исполнительным органам. Сложившееся положение требует скорейшей подготовки и принятия Минтрудом России порядка формирования потребности в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессиональным-квалификационных группам, квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности, квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, распределение указанных квот, увеличения или уменьшения их размера, а также установления резерва квот.

Ключевые слова: Миграция, Миграционная политика, Миграционное законодательство, Трудовая миграция, Иностранная рабочая сила, Потребность, Квоты, Квотирование, Концепция, Положение

Abstract

In the article "Novel features of the labor migration legislation: positive and negative features" the authors V.A. Volokh, and E.V. Volodin analyze one of the most topical current issues, that is the problem of establishing the need and quotes for the necessary number of foreign migrant workers brought to the Russian Federation. Most of the experts including the authors of this article often noted the need to include significant changes into the existing order for the establishing the need and quotes according to the Government Resolution of December 22, 2006, N. 783. From January 1, 2014 the new rules adopted by a Government Resolution of September 12, 2013 N. 800 "On approval of the Rules for Proposition Preparation for Establishing the Need for Involvement of Foreign Workers, Approval of Quotes for Provision of Invitations to Enter the Russian Federation for the Working Purposes and Quotes for Working Permits for Foreign Citizens". However, in the opinion of the authors, these Rules exclude direct participation of employers in the formation of propositions on the need to involve foreign workers, and this function is transferred to executive bodies. The existing situation requires the Ministry of Labour and Social Security to urgently form and approve the provisions for the formation of the need for foreign workers, including priority qualification groups, quotes for the invitations to enter the Russian Federation for the foreign citizens for the working purposes, quotes for working permits for foreign citizens, distribution of the said quotes, making their amount larger or smaller, and establishing the reserve for the quotes. 

Keywords:

migration, migration policy, migration legislation, labor migration, foreign workforce, needs, quotes, quoting, concept, provision 

В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025г., утвержденной Президентом РФ отмечается, что система привлечения временных трудовых мигрантов и определения потребности в иностранной рабочей силе нуждается в совершенствовании.[1] (Далее Концепция)

В этой связи Правительство Российской Федерации 12 сентября 2013 г. приняло постановление № 800 «Об утверждении правил подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в российскую федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу»[2](далее - Правила).

Данным актом Правительства Российской Федерации признаются утратившими силу Постановление Правительства от 22 декабря 2006 г. № 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» и соответствующие нормативные правовые акты Правительства, вносившие изменения в указанный документ. Большинство экспертов, в том числе и авторы этой статьи[3], ранее неоднократно отмечали необходимость существенного изменения порядка определения потребности и квотирования, определенного постановлением № 783; на это указано и Концепции: «Действующая система квотирования несовершенна и предполагает излишне длительные сроки рассмотрения заявок работодателей, а также не обеспечивает привлечения иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей[4].

Утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2013 г. № 800 Правила вступают в силу с 1 января 2014г.

Правилами установлен иной, нежели действующий в настоящий момент, порядок подготовки предложений по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу.

Так, в соответствии с п. 2 Правил предложения о потребности в привлечении иностранных работников формируются непосредственно исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации[5] (в настоящее время определение потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляется на основании предложений работодателей и заказчиков работ (услуг), путем направления в срок до 1 мая текущего года в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации заявок о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками.

Таким образом, по мнению авторов, Правила исключают непосредственное участие работодателей в формировании предложений о потребности в привлечении иностранных работников на основании и передают указанную функцию исполнительным органам.

При этом Правила не устанавливают порядок формирования предложений о потребности в привлечении иностранных работников исполнительными органами, что предполагает издание соответствующего нормативного акта, регламентирующего указанную процедуру соответствующим исполнительным органом, скорее всего Минтрудом России.

Допустимо предположить, что исполнительный орган при выработке предложений о потребности в привлечении иностранных работников будет принимать во внимание информацию, имеющуюся в распоряжении органов занятости населения, в которые работодатели в соответствии с п. 3 ст. 25 Закона от 19.04.1991г. № 1032 «О занятости населения в Российской Федерации» обязаны ежемесячно представлять информацию о наличии свободных рабочих мест и вакантных должностей, а также информацию о необходимости привлечения иностранных работников для обеспечения реализации приоритетных национальных проектов и государственных инвестиционных проектов (по аналогии с положениями, закрепленными в абзаце 3 п./п. «г» п. 4 Правил).

В соответствии в Правилами сформированные предложения о потребности в привлечении иностранных работников направляются на рассмотрение межведомственной комиссии, формирующейся на федеральном, а не на региональном, как в настоящее время, уровне, и состоящей из числа представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Комиссия по результатам рассмотрения предложений о потребности может: одобрить их в полном объеме, отклонить полностью или частично, либо направить на доработку. По нашему мнению было бы целесообразно включить в состав Комиссии Уполномоченного при Президенте по защите прав предпринимателей Б.Ю. Титова, представителя Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), а также Международного альянса «Трудовая миграция» (МАТМ)[6].

При этом состав и положение о комиссии, порядок рассмотрения предложений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о потребности в привлечении иностранных работников, а также критерии принятия решения комиссией утверждаются Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.

По итогам рассмотрения Комиссией предложений о потребности в привлечении иностранных работников они направляются в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, которое готовит проект соответствующего акта Правительства Российской Федерации об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и утверждении квот на очередной год (что имеет место и в настоящее время[7]).

После вступления в силу постановления Правительства РФ об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и утверждении квот на очередной год, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации утверждает распределение квот по субъектам Российской Федерации (что имеет место и в настоящее время) после чего утверждает перечень профессий (специальностей, должностей) для привлечения иностранных работников на очередной год.

Правилами исключена инициатива Федеральной службой по труду и занятости по уточнению сведений о рабочих местах, на которые предполагается привлечение иностранных работников в предстоящем году, и направление соответствующей информации, в том числе в Федеральную миграционную службу, что является в соответствии с Информационным письмом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 15 января 2013 г. n 16-4/10/2-120 основанием для выдачи разрешений на работу. По нашему мнению до выдачи органами ФМС России разрешений на работу государственные инспекции труда должны в обязательном порядке проверить условия труда и быта на каждом предприятии, организации, использующим иностранную рабочую силу и, только после соответствующего заключения, органы миграционной службы могут выдавать иностранным гражданам разрешения на работу на проверенном предприятии, организации.

Таким образом, по нашему мнению, Правила предполагают исключение действующей в настоящее время искусственной привязки получения разрешения на работу организациями, заявки которых о привлечении иностранных работников были удовлетворены по итогам квотной компании и обезличенность квот, устанавливаемых Правительством на привлечение иностранных работников по отношению к работодателям. Вкупе с предлагаемой структурой межведомственной комиссии такое положение вещей должно повлечь снижение коррупционной составляющей действующей в настоящее время системы квотирования.

Схематично предполагаемый порядок подготовки предложений по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников можно представить следующим образом:

Источник: составлено авторами

Содержание документа наряду с положением действующих в настоящее время нормативных правовых актов позволяет предположить, что процедура оформления разрешительных документов на право осуществления трудовой деятельности будет производиться в соответствии с:

а) положениями Федерального закона от 25.07.2002г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[8] (в части оформления разрешения на работу иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы), в соответствии с которыми любой иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, вправе обратиться в территориальный орган ФМС России с заявлением о выдаче ему разрешения на работу[9], которое рассматривается с учетом квот на выдачу таких разрешений, установленных Правительством Российской Федерации (с учетом распределения указанных квот по субъектам Российской Федерации и в соответствии с утвержденным перечнем профессий (специальностей, должностей) для привлечения иностранных работников на очередной год) и выдается как на срок временного пребывания иностранного гражданина[10], так и на срок действия заключенного иностранным гражданином трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на один год со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию[11].

Таким образом, по нашему мнению, оформление разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы будет целиком находиться в ведении территориальных органов ФМС России. Вместе с тем, такое положение вещей в свою очередь может повлечь появление новых коррупционных схем привлечения и использования иностранных работников. В частности - возможность со стороны территориальных органов ФМС России искусственно ограничивать количество выдаваемых иностранным гражданам разрешений на работу, ссылаясь при этом на установленную действующим регламентом пропускную способность при оказании соответствующей государственной услуги. Следствием чего станут очереди из иностранных граждан и их представителей (в том числе из числа недобросовестных посреднических организаций) на подачу документов, места в которых могут продаваться. При этом стоимость места в очереди (или возможности подать документы в ее обход) будет напрямую зависеть от количества оставшихся к выдаче в рамках квот разрешений на работу.

б) положениями Административного регламента предоставления федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, федеральным агентством морского и речного транспорта и федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства административный регламент предоставления федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов российской федерации, осуществляющими переданные полномочия российской федерации в области содействия занятости населения, федеральным агентством морского и речного транспорта и федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, утв. Приказом ФМС России, Минздравсоцразвития России, Минтранса России и Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству от 11 января 2008 г. N 1/4/1/2 (в части оформления разрешения на работу иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы), предполагающей следующий алгоритм оформления разрешительных документов:

Источник: составлено авторами

Административный регламент предполагает выдачу органами исполнительной власти в сфере миграции разрешения на привлечение и использования иностранных работников с последующим оформлением разрешений на работу и приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан с целью осуществления трудовой деятельности на основании заключений о целесообразности или нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, подготавливаемых органами занятости населения.

Таким образом, оформление разрешительных документов на право пребывания и осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы, по нашему мнению, может зависеть от субъективной позиции, занимаемой по отношению к работодателю органами занятости населения. Такое положение вещей напоминает торговлю индульгенциями в средние века и может, в том числе, привести к возникновению новых коррупционных схем на уровне местных органов занятости населения. Особенно, если учесть, что принятое органом занятости населения решения о нецелесообразности привлечения и использования иностранной рабочей силы ввиду возможности работодателя удовлетворить потребность в рабочей силе за счет местных трудовых ресурсов (одно из распространенных клише, используемых органами занятости населения) практически невозможно обжаловать через суд.

Сложившееся положение требует скорейшей подготовки и принятия Минтрудом России - уполномоченным Правительством органом, по согласованию с заинтересованными органами, порядка формирования потребности в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессиональным-квалификационных группам, квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности, квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, распределение указанных квот, увеличения или уменьшения их размера, а также установления резерва квот.

Библиография

1. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. // http://президент.рф/acts/15635

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2013 г. № 800 «Об утверждении правил подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу» // интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru

3. Волох В.А. Актуальные проблемы модернизации управления трудовой миграцией в Российской Федерации // Кадровик, №7, 2011. Он же. Изменения в законодательстве в сфере международной трудовой миграции: тенденции и перспективы // Институт государства и права Российской академии наук. Занятость и трудоустройство в современной России: проблемы правового регулирования. Материалы научно-практической конференции (Москва, 3 ноября 2010 г.). Ответственный редактор д.ю.н., проф. Г.С. Скачкова. Москва, 2011.

4. Далее по тексту - исполнительный орган

5. Волох В.А. Роль частных агентств занятости в сфере управления международной трудовой миграцией // Кадровик. Кадровый менеджмент №8/2008.

6. Волох В.А. Трудовая миграция: политико-правовые и социально-экономические аспекты привлечения и использования иностранной рабочей силы. Монография. // М.:Издательство «Спутник+», 2010

7. Далее по тексту - Закон № 115-ФЗ

8. п. 2 ст. 13.1 Закона № 115-ФЗ

9. составляющий 90 суток в соответствии с п. 1 ст. 5 Закона № 115-ФЗ

10. П. 1.1 ст. 13.1 Закона № 115-ФЗ

11. Волох В.А. Трудовая миграция: законодательство и политика // NB: Вопросы права и политики.-2013.-3.-C. 1-20. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_594.html

12. Волох В.А. Миграционная политика: реадмиссия - эффективный инструмент противодействия нелегальной миграции // NB: Национальная безопасность.-2012.-1.-C. 255-270. DOI: 10.7256/2306-0417.2012.1.106. URL: http://www.e-notabene.ru/nb/article_106.html

13. Волох В.А., Суворова В.А. Концепция государственной миграционной политики России - основа миграционной безопасности страны // NB: Национальная безопасность.-2013.-3.-C. 1-16. URL: http://www.e-notabene.ru/nb/article_713.html

14. Волох В.А. Практика работы институтов гражданского общества в сфере миграции населения // NB: Проблемы общества и политики.-2013.-6.-C. 105-136. URL: http://www.e-notabene.ru/pr/article_598.html

15. Воронина Н.А. Союзное государство Россия - Беларусь: опыт правового регулирования // NB: Международное право.-2013.-3.-C. 52-67. URL: http://www.e-notabene.ru/wl/article_9061.html

16. Волох В.А. Миграционная политика: реадмиссия - эффективный инструмент противодействия нелегальной миграции // NB: Национальная безопасность.-2012.-1.-C. 255-270. DOI: 10.7256/2306-0417.2012.1.106. URL: http://www.e-notabene.ru/nb/article_106.html

17. Н. Л. Бальзамова. Правовой статус граждан третьих стран, обращающихся для получения убежища на территории Европейского Союза // Право и политика. - 2012. - № 5. - С. 104-107.

18. В.А. Волох. Совершенствование законодательства о беженцах как важнейший фактор формирования государственной миграционной политики Российской Федерации. // Право и политика. - 2007. - № 11.

19. В. А. Волох. Роль институтов гражданского общества при формировании государственной политики в сфере миграции населения: новые тенденции. // Политика и Общество. - 2010. - № 12.

20. В. А. Волох. Модернизация миграционной политики и законодательства в сфере трудовой миграции // Право и политика. - 2011. - № 6.

21. В. А. Волох. Миграционная политика: концептуальный подход // Политика и Общество. - 2012. - № 4. - С. 104-107.

22. В.А. Волох. Миграционная политика: реадмиссия - эффективный инструмент противодействия нелегальной миграции // Национальная безопасность / nota bene. - 2012. - № 5. - С. 104-107

23. Волох В.А. Миграционная политика: реадмиссия - эффективный инструмент противодействия нелегальной миграции // NB: Национальная безопасность.-2012.-1.-C. 255-270. URL: http://www.e-notabene.ru/nb/article_106.html

24. Волох В.А. Практика работы институтов гражданского общества в сфере миграции населения // NB: Проблемы общества и политики.-2013.-6.-C. 105-136. DOI: 10.7256/2306-0158.2013.6.598. URL: http://www.e-notabene.ru/pr/article_598.html

25. Волох В.А., Володин Е.В. Новое в законодательстве о трудовой миграции: плюсы и минусы // NB: Вопросы права и политики.-2013.-10.-C. 93-103. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.10.9793. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_9793.html

26. Волох В.А., Суворова В.А. Концепция государственной миграционной политики России - основа миграционной безопасности страны // NB: Национальная безопасность.-2013.-3.-C. 1-16. DOI: 10.7256/2306-0417.2013.3.713. URL: http://www.e-notabene.ru/nb/article_713.html

27. Р. С. Бобохонов. Миграционные процессы в Таджикистане (XX в.) и России // Политика и Общество. - 2012. - № 4. - С. 104-107.

28. Ю. К. Ахатов. Сахалинская область в разрезе миграционных процессов // Политика и Общество. - 2011. - № 12. - С. 104-107.

29. Э. А. Чурюмова. Дисбаланс рынка труда и социально-политическая стабильность в Республике Калмыкия // Политика и Общество. - 2011. - № 5.

30. Д. И. Игонин. Демографический эффект развития правового обеспечения государственной миграционной политики России в деле превенции нарушения общественной безопасности. // Национальная безопасность / nota bene. - 2010. - № 9.

31. О. В. Попова. Латентные процессы трансформации европейской миграционной политики в сферу регулирования миграции населения в Российской Федерации. // Политика и Общество. - 2011. - № 1.

32. Вострокнутова О.Ю.. К вопросу о совершенствовании административно-правового регулирования миграционной политики Российской Федерации. // Полицейская деятельность. - 2011. - № 1. - С. 104-107.

33. Д.И. Игонин. Миграционная политика российского государства новейшего времени: отображение стратегии в текстах президентских посланий Федеральному Собранию // Право и политика. - 2010. - № 9.

34. Е.А.Иванова. Проблемы миграционной политики в контексте образования // Политика и Общество. - 2010. - № 6.

35. Г.Н.Чеботарёв, А.А.Мишунина. Проблемы социально-культурной и экономической адаптации иностранных граждан в Российской Федерации // Политика и Общество. - 2010. - № 5.

36. Е.А.Иванова. Проблемы миграционной политики в контексте образования // Политика и Общество. - 2010. - № 4.

37. А.Г. Корчагин, В.В. Сонин. Миграционная политика в решении миграционных проблем в России // Право и политика. - 2010. - № 6.

38. Д.Ю. Горохов. К вопросу о зарубежном опыте регулирования миграционных процессов (на примере Республики Казахстан) // Право и политика. - 2010. - № 4.

39. Волох В.А. Трудовая миграция: законодательство и политика // NB: Вопросы права и политики. - 2013. - 3. - C. 1 - 20. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.3.594. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_594.html

40. Волох В.А. Миграционная политика: реадмиссия - эффективный инструмент противодействия нелегальной миграции // NB: Национальная безопасность. - 2012. - 1. - C. 255 - 270. URL: http://www.e-notabene.ru/nb/article_106.html

41. Волох В.А., Суворова В.А. Концепция государственной миграционной политики России - основа миграционной безопасности страны // NB: Национальная безопасность. - 2013. - 3. - C. 1 - 16. DOI: 10.7256/2306-0417.2013.3.713. URL: http://www.e-notabene.ru/nb/article_713.html

42. Волох В.А. Практика работы институтов гражданского общества в сфере миграции населения // NB: Проблемы общества и политики. - 2013. - 6. - C. 105 - 136. DOI: 10.7256/2306-0158.2013.6.598. URL: http://www.e-notabene.ru/pr/article_598.html

43. Мамитова Н.В. Миграционная политика Российской Федерации: проблемы теории и практики // NB: Проблемы общества и политики. - 2013. - 6. - C. 73 - 104. DOI: 10.7256/2306-0158.2013.6.532. URL: http://www.e-notabene.ru/pr/article_532.html

Размещено на Allbest.ru