Актуальные вопросы изменения порядка представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лицами, замещающими муниципальные должности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Актуальные вопросы изменения порядка представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лицами, замещающими муниципальные должности

Дамм Ирина Александровна

Роньжина Ольга Викторовна

Толстикова Ирина Николаевна

Попов Андрей Владимирович

Табакова Ирина Николаевна

Петровых Наталья Николаевна

Акунченко Евгений Андреевич

Сухарева Ксения Сергеевна

Щедрин Николай Васильевич



Дамм Ирина Александровна

кандидат юридических наук

директор Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, заведующий кафедрой деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета

660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22

Роньжина Ольга Викторовна

кандидат юридических наук

доцент, ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет"

660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 3-07а

Толстикова Ирина Николаевна

кандидат юридических наук

доцент, ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет", советник, Комитет по государственному устройству, законодательству и местному самоуправлению Законодательного Собрания Красноярского края

660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22

Попов Андрей Владимирович

заместитель начальника, Управление Губернатора Красноярского края по безопасности, профилактике коррупционных и иных правонарушений

660009, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, пр. Мира, 110

Табакова Ирина Николаевна

советник, Управление Губернатора Красноярского края по организации взаимодействия с органами местного самоуправления

660009, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, пр. Мира, 110

Петровых Наталья Николаевна

заместитель начальника Организационного управления, Законодательное Собрание Красноярского края

660009, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Ленина, 123д

Акунченко Евгений Андреевич

младший научный сотрудник, ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет"

660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22

Сухарева Ксения Сергеевна

младший научный сотрудник, ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет"

660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22

Щедрин Николай Васильевич

доктор юридических наук

профессор, Юридический институт, ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет"

660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22

Аннотация

Предметом исследования являются российские нормативные правовые акты, регулирующие представление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лицами, замещающими муниципальные должности, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Авторы подробно рассматривают новеллы, установленные Федеральным законом от 03.04.2017 г. №64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции». Особое внимание в статье уделяется вопросам содержания новых порядков представления сведений о доходах и расходах, размещения таких сведений в открытом доступе, оснований для проведения их проверки, а также отсутствия установленной процедуры обращения высшего должностного лица субъекта РФ в суд в случае выявления факта представления недостоверных и неполных сведений о доходах и расходах. Авторы использовали общенаучный метод диалектического познания, а также ряд частно-научных методов: историко-юридический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический (дедукции, индукции, определения и деления понятия) и другие. Проведенное исследование позволило выявить проблему правовой неопределенности исполнения обязанности по представлению сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лицами, замещающими муниципальные должности, по новому правилу в 2017 году в отсутствие порядков, установленных законами субъектов РФ. В статье рассмотрены основные достоинства и недостатки различных способов представления сведений о доходах и расходах, проблемы их последующего опубликования и хранения, а также вопросы правового регулирования оснований для принятия решения высшим должностным лицом субъекта РФ о проведении проверки таких сведений. Авторы вносят ряд предложений по формированию регионального законодательства, регламентирующего порядок представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лицами, замещающими муниципальные должности, по новому порядку, а также по совершенствованию соответствующего федерального законодательства.

Ключевые слова: предупреждение коррупции, муниципальная должность, глава муниципального образования, депутат, сведения о доходах, проверка представленных сведений, основания проверки, опубликование, обращение в суд, досрочное прекращение полномочий

доход правовой неопределенность проверка



Damm Irina Alexandrovna

PhD in Law

Director, Center for Corruption Prevention and Legal Expertise; Docent, the department of Delictology and Criminology, Siberian Federal University

660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, aud. 1-22

idamm@yandex.ru

Ron'zhina Ol'ga Viktorovna

PhD in Law

Associate Professor at the Department of Constitutional, Administrative and Municipal Law of the Siberian Federal University

660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-20

Ronzhinakarimova@mail.ru

Tolstikova Irina Nikolaevna

PhD in Law

Associate Professor at the Department of Delictology and Criminology of the Siberian Federal University, Counsellor at the State Structure, Legislation and Local Self-Government Committee of the Krasnoyarsk Territory Legislative Assembly

660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-22

intols@mail.ru

Popov Andrei Vladimirovich

Deputy Head of the Krasnoyarsk territory Governor Directorate for Security and Prevention of Corruption and other Offences

660009, Russia, Krasnoyarskii krai, Krasnoyarsk, pr. Mira, 110

public@krskstate.ru

Tabakova Irina Nikolaevna

Counsellor at the Krasnoyarsk Territory Governor Direction on Organization of Interaction with Local Self-Government Authorities

660009, Russia, Krasnoyarsk, pr. Mira, 110

public@krskstate.ru

Petrovykh Natal'ia Nikolaevna

Deputy Head of the Organization Department of the Krasnoyarsk Territory Legislative Assembly

660009, Russia, Krasnoyarsk, ul. Lenina, 123d

sobranie@sobranie.info

Akunchenko Evgenii Andreevich

Junior Scientific Associate, Center for Corruption Prevention and Legal Expertise; Senior Educator, the department of Delictology and Criminology, Siberian Federal University

660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-22

eakunchenko@sfu-kras.ru

Sukhareva Kseniia Sergeevna

Junior Research Fellow at the Center for Corruption Prevention and Legal Expertise of the Siberian Federal University

660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-22

kseniyasukhareva2012@mail.ru

Shchedrin Nikolai Vasil'evich

octor of Law

Professor, the department of Delictology and Criminology, Siberian Federal University

660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-22

sveroboy@mail.ru

Abstract

The research subject includes Russian statutory instruments, regulating disclosure of incomes, expenditures, assets, and liabilities by persons, serving as municipal officials, their spouses, and underage children. The authors study the legislative novels, introduced by the Federal Law of 03.04.2017 No 64 “On amending particular statutory instruments of the Russian Federation for the purpose of improvement of state anti-corruption policy”. Special attention is given to the content of new procedures of disclosure of incomes and expenditures, open access to such information, reasons for inspection, and the lack of a formalized procedure of initiation of a legal action by the highest official of the territorial unit of the Russian Federation in case the fact of providing unreliable or incomplete information on incomes and expenditures has been detected.

The authors apply general scientific method of dialectical cognition, and the set of specific methods: historical-legal, system-structural, comparative-legal, formal-logical methods, deduction, induction, definition and division of a notion. The authors detect the problem of legal uncertainty of disclosure of information on incomes, expenditures, assets and liabilities by persons, serving as municipal officials, according to the new procedure, adopted in 2017, due to the lack of procedures in territorial units of the Russian Federation. The article considers the key advantages and disadvantages of different ways of providing information on incomes and expenditures, the problems of its further publication and storage, and the issues of legal regulation of the reasons for initiation of inspection by the highest official of the territorial unit of the Russian Federation. The authors formulate the proposals about the formation of regional legislation, regulating the procedure of disclosure of information about incomes, expenditures, assets, and liabilities by persons, serving as municipal officials, according to the new procedure, and about the improvement of the current federal legislation.

Keywords:

reasons for inspection, verification of submitted information, details of income, deputy, head of the municipality, municipal office, prevention of corruption, publication, initiation of a legal action, early termination of office



Представление сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (далее по тексту - сведения о доходах и расходах), а также представление заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей представителями власти в Российской Федерации стало неотъемлемым элементом системы противодействия коррупции. С учетом значимости данного направления в предупреждении коррупции его правовое регулирование непрерывно совершенствуется. Очередные изменения внесены Федеральным законом от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции» [1] (далее - Федеральный закон от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ). Указанный нормативный правовой акт меняет порядок представления лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о доходах и расходах, устанавливает ответственность за представление неполных и недостоверных сведений для лиц, замещающих муниципальные должности, а также вносит ряд иных изменений.

Порядок представления сведений о доходах и расходах, вопросы заполнения соответствующих справок и их последующих проверок неоднократно обсуждались на различных научно-практических мероприятиях, а также становились предметом исследований различных авторов (Л. В. Андриченко [2], В. В. Астанина [3], А. С. Зуевой [4], С. К. Илия [5], П. А. Кабанова [6; 7], В. И. Михайлова [8], И. В. Плюгиной, Т. Я. Хабриевой [9], А. М. Цирина [10], С. Е. Чаннова [11] и других). Вместе с тем вступление в силу Федерального закона от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ ставит перед научно-практическим сообществом ряд вопросов, при отсутствии приемлемого решения которых возникнет противоречивая правоприменительная практика в субъектах РФ. Представляется неотложной необходимость определить меры по совершенствованию положений федерального законодательства, а также выработать комплекс предложений, направленных на снижение организационных финансовых издержек в регионах, связанных с реализацией рассматриваемых новаций.

1. Сроки исполнения обязанности по представлению сведений о доходах и расходах

По новому правилу «граждане, претендующие на замещение муниципальной должности, и лица, замещающие муниципальные должности, представляют сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации» (ч. 4.2 ст. 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [12] (далее - Федеральный закон «О противодействии коррупции»)).

Если обратиться к истории вопроса, то лица, замещающие муниципальные должности, представляли сведения о своих доходах и принадлежащем им имуществе в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15.05.1997 г. № 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» [13]. Данным Указом было рекомендовано органам государственной власти субъектов РФ определить порядок представления сведений, и, как правило, декларации о доходах и об имуществе представлялись в органы государственной налоговой службы, а справки о соблюдении ограничений - в кадровые службы.

Введенная в действие в ноябре 2011 года ч. 4 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусматривала обязанность для лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, представлять сведения о своих доходах и расходах в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации. Адресат представления сведений в соответствующей норме закона не определен. При этом следует отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» под нормативными правовыми актами Российской Федерации в том числе понимаются законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. На основании данной нормы порядок представления сведений о доходах и расходах, регулирующий вопросы сроков, а также адресата представления сведений о доходах и расходах, устанавливался на местах. В некоторых субъектах РФ такие порядки устанавливались муниципальными правовыми актами. В Красноярском крае, к примеру, принят Закон Красноярского края от 07.07.2009 г. № 8-3542 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должности муниципальной службы, а также замещающими должности муниципальной службы и муниципальные должности, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» [14], которым предусмотрено предоставление сведений до 30 апреля в орган местного самоуправления, где учреждена соответствующая муниципальная должность.

Вместе с тем Федеральный закон от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ по общему правилу вступил в силу по истечении десяти дней после дня официального опубликования, то есть 15 апреля 2017 года. В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [15] (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Таким образом, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие порядки предоставления сведений о доходах и об имуществе лиц, замещающих муниципальные должности, будут приняты в мае-июле 2017 года.

В законах большинства субъектов РФ сведения о доходах и расходах представляются в срок до 30 апреля, а в некоторых законах субъектов такой срок установлен до 1 апреля (например, Камчатский край, Республика Калмыкия, Республика Коми).

Основной вопрос, вставший перед региональным научно-практическим сообществом: возникает ли у лиц, замещающих муниципальные должности, в субъектах РФ, где срок подачи сведений о доходах и расходах установлен до 30 апреля, обязанность представить сведения о доходах и расходах по новому правилу - высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (далее по тексту - высшее должностное лицо субъекта РФ). Другими словами, освобождает ли от исполнения обязанности, установленной федеральным законодательством, отсутствие порядка ее исполнения.

В теории административного права этот вопрос является дискуссионным. Судебная практика позволяет сделать вывод о том, что отсутствие порядка не освобождает должностных лиц от исполнения обязанности. Конституционный суд РФ и федеральные арбитражные суды последовательны в своих позициях: отсутствие порядка (процедуры, регламента) реализации права или выполнения обязанности не может препятствовать реализации права и не освобождает от исполнения обязанности [16-19].

Кроме того, в сложившейся ситуации необходимы общие разъяснения уполномоченного органа по применению закона в части его вступления в силу, что позволит обеспечить единый подход в субъектах РФ к решению следующих вопросов:

нужно ли представлять сведения по новому порядку за 2016 год в текущем году, или сведения о доходах и расходах по новому правилу нужно будет подавать в 2018 году за 2017 год?

учитывая, что представлению подлежат сведения о доходах и расходах за 2016 год, часть ответственных лиц, замещающих муниципальные должности, уже выполнила обязанность по «старому порядку». Требуется ли таким лицам представлять сведения о доходах и расходах повторно?

подлежат ли отмене соответствующие муниципальные нормативные правовые акты, принятые в соответствии с п. 4 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции», или они могут сохранить свое действие? Во втором случае лица, замещающие муниципальные должности, будут вынуждены представлять сведения о доходах и расходах и в муниципалитет, и высшему должностному лицу субъекта РФ.

2. Способ представления сведений о доходах и расходах

Сведения о доходах и расходах по новому правилу должны быть представлены лицами, замещающими муниципальные должности, высшему должностному лицу субъекта РФ.

В новых порядках возможно как прямое, так и опосредованное закрепление способов представления сведений:

Прямой способ предполагает направление лицом, замещающим муниципальную должность, сведений непосредственно в адрес высшего должностного лица субъекта РФ.

Прямое представление сведений возможно через почтовое отправление на бумажном носителе и (или) направление в электронной форме (через отправление письма электронной почтой или заполнение формы на специальном портале), а также лично в уполномоченное высшим должностным лицом субъекта РФ подразделение.

Почтовое отправление имеет ряд достоинств и недостатков.

Так, к достоинствам почтового отправления можно отнести общую доступность; возможность лица, обязанного представить сведения о доходах и расходах, проследить движение отправления; получение квитанции, подтверждающей выполнение обязанности по представлению. К числу недостатков относятся неудобства, связанные с необходимостью выделить время и самостоятельно отправить сведения через узел почтовой связи; возложение на обязанное лицо дополнительных расходов (средняя стоимость заказной бандероли с описью вложения составит в зависимости от веса 150-180 рублей [20]); обеспечение безопасности направляемых таким способом персональных данных (не исключено хищение данных); сложности в обработке и хранении полученных сведений на бумажном носителе; сложности в направлении сведений обратно на муниципальный уровень для обнародования, как того требует положение ч. 4.3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции».

Электронная форма также имеет достоинства и недостатки.

Несомненными достоинствами для большинства обязанных лиц являются легкость в заполнении, хранении и обработке данных (при условии качественной разработки портала для подачи сведений о доходах и расходах), а также простота в обеспечении размещения сведений о доходах и расходах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах органов местного самоуправления.

Одним из значимых недостатков является то, что не во всех муниципальных образованиях есть доступ к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Кроме того, для определенных категорий лиц, замещающих муниципальные должности, использование электронной формы может вызвать серьезные и даже непреодолимые трудности (не все лица, замещающие муниципальную должность, умеют пользоваться компьютером, работать с программами и пр.).

К числу сложностей, которые могут возникнуть при внедрении электронной системы подачи сведений о доходах и расходах, следует отнести способ заверения полноты и достоверности сведений (получение электронной подписи, регистрация адреса электронной почты через портал «Госуслуги»), а также обеспечение безопасности при хранении персональных данных.

Личное представление не требует посещения почтового отделения, а также финансовых затрат на почтовое отправление. Однако такой способ доступен только для лиц, замещающих муниципальные должности муниципальных образований, расположенных на незначительном удалении от административного центра.

Опосредованный (одно- или многоуровневый) способ предполагает, что лица, замещающие муниципальные должности, заполняют бланки на имя высшего должностного лица субъекта РФ и сдают их, например, уполномоченному представителю своей кадровой службы.

Уполномоченные представители кадровых служб сельских поселений в свою очередь направляют сведения о доходах и расходах почтовым отправлением в адрес высшего должностного лица или лично по акту приема-передачи представителю уполномоченной службы высшего должностного лица субъекта РФ (одноуровневый способ) либо почтовым отправлением или лично по акту приема-передачи в кадровые службы муниципального образования. Последние, в свою очередь, обобщат все полученные сведения и представят их лично или почтовым отправлением в адрес высшего должностного лица субъекта РФ (многоуровневый способ ).

Достоинством данного способа является то, что представители кадровых служб, как правило, хорошо осведомлены о правильности заполнения сведений о доходах и расходах и могут оказать содействие в заполнении справок, а также то, что на представителей кадровых служб может быть возложена обязанность осуществить первичную обработку данных (оцифровку) и направить данные для размещения на официальных сайтах органов местного самоуправления и (или) для опубликования средствам массовой информации.

Недостаток данного способа заключается в том, что представительные и исполнительные органы муниципальной власти самостоятельны. Представительный орган, как правило, не имеет своей кадровой службы. В администрации сельсовета вообще может не быть кадрового работника, а соответствующие обязанности возложены на специалиста. В сельсоветах даже председатель не всегда работает на освобожденной основе, а обеспечивающий аппарат часто отсутствует.

По мнению авторов, создание единой автоматизированной системы данных о доходах для всех категорий лиц, обязанных представлять сведения о доходах и расходах, в РФ, аналогичной системе подачи деклараций о доходах, могло бы существенно облегчить процедуру подачи, обработки и хранения сведений о доходах, а также проведения проверки уполномоченными лицами.

На данном этапе целесообразно установить в порядках следующие способы подачи сведений о доходах и расходах: почтовое отправление или личное представление.

3. Размещение сведений о доходах и расходах в открытом доступе

Как следует из положений ч. 4.3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» сведения о доходах:

размещаются в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах органов местного самоуправления;

предоставляются для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом муниципальными правовыми актами.

Получается, сведения о доходах и расходах представляются высшему должностному лицу субъекта РФ, то есть на уровень субъекта РФ, а размещаются на уровне муниципального образования.

Реализация данного требования может вызвать определенные сложности. В указанной выше ч. 4.3 размещение сведений о доходах и расходах осуществляется в порядке, определяемом муниципальными правовыми актами. Предположим, обязанность размещать сведения о доходах и расходах будет возложена на главу муниципального образования, но он не имеет к ним доступа. В связи с этим, в принимаемых субъектами РФ порядках должна быть закреплена процедура передачи сведений о доходах и расходах для размещения в открытом доступе на муниципальный уровень.

При прямом способе представления сведений о доходах и расходах (через почтовое отправление или личное предоставление) официальное опубликование сведений о доходах и расходах вызовет затруднения.

Опосредованный способ представления сведений о доходах и расходах облегчит решение этой задачи, поскольку на уполномоченных представителей кадровых служб может быть возложена обязанность по направлению сведений о доходах и расходах для размещения на официальных сайтах органов местного самоуправления и (или) для опубликования средствам массовой информации.

4. Хранение представленных сведений (место и сроки)

Обеспечение хранения сведений о доходах и расходах, содержащих персональные данные, - еще один важный вопрос.

В случае избрания прямого способа представления сведений о доходах на бумажном носителе посредством почтового отправления через несколько лет в Красноярском крае для обеспечения хранения потребуется отдельное хранилище. Так, в Красноярском крае около 6 000 лиц, замещающих муниципальные должности. Если предположить, что каждый из них имеет супругу (супруга) и одного несовершеннолетнего ребенка, то в адрес Губернатора Красноярского края должно быть представлено примерно 18 000 сведений о доходах и расходах ежегодно. Каждый бланк включает в себя 11 листов формата А4 (без сведений о расходах), таким образом, по завершении одной декларационной кампании необходимо будет обеспечить размещение и хранение 198 000 листов (примерно 396 пачек бумаги). Вопрос о сроках хранения также требует разрешения при утверждении порядков.

5. Содержание и порядок проверки сведений о доходах и расходах

При разработке и утверждении порядков о проведении проверки сведений о доходах и расходах субъекты РФ могут руководствоваться положениями Указа Президента РФ от 21.09.2009 г. № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации» (далее - Указ Президента РФ от 21.09.2009 г. № 1066).

Вместе с тем авторы полагают, что положения, приемлемые для государственной власти федерального уровня, могут иметь коррупциогенный потенциал при применении на уровне субъектов РФ и муниципалитетов. Внесение некоторых уточнений позволит с учетом специфики муниципалитетов с большей эффективностью выявлять и предупреждать коррупционное обогащение лицами, замещающими муниципальные должности.

Как следует из положений ч. 4.4 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции», проверка достоверности и полноты сведений о доходах и расходах осуществляется по решению высшего должностного лица субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ. Федеральный закон от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ, а также законодательство о противодействии коррупции не содержат перечня оснований для принятия решения высшим должностным лицом субъекта РФ о проведении проверки.

Указ Президента РФ от 21.09.2009 г. № 1066, а также аналогичные нормативные акты ряда субъектов РФ устанавливают основания для проверки. Перечень оснований для проверки является, как правило, закрытым и разнообразным.

Возникает, например, вопрос: является ли поступление информации из правоохранительного органа или общероссийского СМИ безусловным основанием для начала проведения проверки? Иными словами, обязано ли уполномоченное лицо принять решение о проведении проверки или же оно вправе поступить по своему усмотрению, посчитав основания недостаточными? Некоторые порядки субъектов РФ, установленные в отношении лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, утеряли важную характеристику информации как «достаточной» и вдобавок указали информацию, представленную гражданами. Таким образом, вместо оснований проведения проверки (достаточная информация), в положениях некоторых субъектов РФ закреплены поводы (любая информация) для проведения проверки.

Мониторинг положений субъектов РФ свидетельствует, что фактический высокий юридический «пилотаж» разработчиков типового Указа Президента от 21.09.2009 г. № 1066 попросту не осознан правотворцами субъектов РФ. В связи с чем значимая характеристика информации как именно основания проверки через указание на ее «достаточность» утрачена. Соответственно, произошла подмена поводов и оснований для принятия решения (проведения проверки).

Традиционное и более известное в широких кругах выделение уголовно-процессуальным законодательством поводов и оснований для принятия решения уполномоченным лицом [21-24] вполне может быть адаптировано для нужд выявления и предупреждения коррупционного правонарушения (сокрытия доходов и расходов, полученных коррупционным путем). В пользу обращения к уголовно-процессуальному терминологическому аппарату говорит также и то, что основу служащих подразделений по предупреждению коррупции в органах исполнительной власти субъектов РФ составляют бывшие работники правоохранительных органов. Соответственно, использование известных и отработанных ими конструкций может обеспечить правильное правоприменение.

Изложение оснований для осуществления проверки в том виде, как это сделано в Указе Президента от 21.09.2009 г. № 1066, корректно с точки зрения права. Вместе с тем эта формулировка исключает из числа возможных заявителей других субъектов противодействия коррупции, указанных в п. «а» ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» (граждан, организации и институты гражданского общества). Такая ситуация противоречит основным принципам противодействия коррупции (публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами), закрепленным в ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции».

Обращение к уголовно-процессуальному терминологическому аппарату позволит расширить перечень поводов для проведения проверки, ими могут стать обращения всех субъектов противодействия коррупции.

В свою очередь основанием для проведения проверки может стать наличие достаточных данных, указывающих на представление обязанным лицом недостоверных и неполных сведений о доходах и расходах.

Соответственно, информация, представленная организациями, гражданами (поводы), может как содержать, так и не содержать достаточных данных, указывающих на представление обязанным лицом недостоверных и неполных сведений о доходах и расходах. А значит, стать или не стать основанием для проведения проверки.

Искусственно суженный, закрытый перечень оснований для проверки не отвечает предназначению института декларирования доходов и расходов в общей системе противодействия коррупции. По мнению авторов, по аналогии с анонимными сообщениями о готовящемся преступлении проверке должна подлежать достаточная информация, полученная даже анонимно (например, на имя Губернатора поступает заявление с подписью «доброжелатель» с приложением документов, предварительно подтверждающих несоответствие представленных обязанным лицом сведений о доходах и расходах). В сложившейся ситуации уполномоченному подразделению по предупреждению коррупции придется «изобретать» основания для проведения проверки, чтобы изобличить коррупционера.

Разграничение поводов и оснований проведения проверки позволит:

обеспечить единый, широко известный подход на территории РФ;

исключить споры о том, входят ли основания проверки в порядок проверки (процедуру).

Кроме того, при принятии законов субъектов РФ может возникнуть спор о том, не выходят ли субъекты РФ за пределы своей компетенции, устанавливая основания проверки.

6. Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в суд в случае установления факта представления недостоверных и неполных сведений о доходах и расходах лиц, замещающих муниципальные должности

Часть 4.5 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусматривает, что при выявлении в результате проверки фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей высшее должностное лицо субъекта РФ обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, или применении в отношении его иного дисциплинарного взыскания в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.

Следует подчеркнуть, что трудовое законодательство не распространяется на лиц, замещающих муниципальные должности, поэтому применение дисциплинарных взысканий к ним невозможно.

Кроме того, основанием для обращения высшего должностного лица субъекта РФ в суд или в представительный орган местного самоуправления является факт несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей. Соответственно, основанием для обращения в суд или представительный орган муниципального образования является не совершение правонарушения, а установление юридического факта без учета вины (несоответствие представленных сведений о доходах или расходах в размере 10 копеек гипотетически может стать основанием для подобного обращения).

Новеллы антикорруционного законодательства пренебрегают правилами согласования изменений с иными действующими правовыми нормами, оставляя пробел в части выбора высшим должностным лицом субъекта РФ порядка судопроизводства (административного или гражданского). Не определены также и требования, которые могут быть заявлены в суд высшим должностным лицом субъекта РФ. Как следует из ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [25] (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ вправе только представительный орган муниципального образования. Суд при этом вправе только обязать уполномоченный орган принять решение о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Исполнение решения суда может закончиться отсутствием необходимого количества голосов депутатов для принятия решения представительным органом муниципального образования, что затягивает процедуру на неопределенный срок.

7. Сохранение полномочных составов представительных органов муниципальных образований поселений

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе (ч. 5 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), то есть на общественных началах, без оплаты и отрыва от основной деятельности. Распространение обязанности представлять сведения о доходах и расходах на всех депутатов представительных органов муниципальных образований решающим образом повлияло на принятие гражданами решений о реализации ими своего пассивного избирательного права быть избранным депутатом представительного органа муниципального уровня. Причиной является отнюдь не желание скрыть «нечестные» доходы, а возникающие финансовые и временные затраты на выполнение обязанности по представлению таких сведений.

Лицам, замещающим муниципальные должности сельских поселений (особенно периферийных территорий географически протяженных муниципальных районов), собрать необходимые сведения технически затруднительно в связи с удаленностью сельских поселений от административных центров районов, где расположены отделения банков, а также территориальные подразделения различных государственных органов. Например, в ряде северных районов Красноярского края транспортная доступность до административного центра возможна только по северным рекам, «зимникам» или на авиатранспорте. В большинстве районных центров банковские учреждения не работают в выходные дни, и депутаты для сбора необходимых документов вынуждены по основному месту работы просить о предоставлении дней отпуска без сохранения заработной платы. Кроме того, доступ к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» имеется не в каждом населенном пункте.

В связи с указанными обстоятельствами следствием ежегодных кампаний по сбору и представлению сведений о доходах и расходах становится добровольное сложение депутатами представительных органов поселений своих полномочий. Возникает необходимость в выделение бюджетных ассигнований на проведение дополнительных выборов, а если представительный орган поселения остался в неправомочном составе - то на проведение досрочных общих выборов. При этом замещать вакантные мандаты некем [26; 27].

Отметим, что игнорирование федеральным законодателем экономических, демографических, социальных и иных особенностей сельских поселений уже «приводит к "вымыванию" оставшегося и снижению стимулов для формирования нового профессионального кадрового состава» [28].

Кроме того, число решений, принимаемых представительными органами сельских поселений, на которые могут повлиять коррупционные связи депутата, сокращено до минимума при проведении реформы федерального муниципального законодательства. Количество вопросов местного значения сельских поселений было сокращено Федеральным законом от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ [29], а региональный законодатель, как правило, не «возвращает» сельским поселениям в соответствии с ч. 3 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия по принятию обладающих повышенной коррупциогенностью актов, например, правил землепользования и застройки, генеральных планов поселений.

Таким образом, сохранение обязанности представлять сведения о доходах и расходах для депутатов представительных органов сельских поселений, работающих на непостоянной основе, и усложнение порядка их представления усугубляют уже имеющиеся трудности по своевременному и полнокомплектному формированию представительных органов муниципальных образований.

8. Устранение коллизий между законодательством о противодействии коррупции и нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Пункт 4 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изложен Федеральным законом от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ в новой редакции. Расширены основания для принятия представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку в связи с несоблюдением требований, установленных антикоррупционным законодательством, за счет дополнения указаниями на требования Федерального закона от 07.05.2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» [30].

Но при этом внесенные изменения не согласованы с положениями ч. 6.1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой установлено, что полномочия главы муниципального района, главы городского округа прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях несоблюдения главой муниципального района, главой городского округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

Следовательно, для глав муниципальных районов и городских округов существует два разных субъекта, имеющих право принимать решение о досрочном прекращении полномочий таких должностных лиц местного самоуправления за одно и то же нарушение.

В обновленной редакции п. 4 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выстраивается правовое регулирование, которое увязано с иными положениями муниципального законодательства. Во-первых, запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами распространен на всех глав муниципальных образований (не только на глав муниципальных районов и городских округов). Во-вторых, установлены основы процедуры досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, не соблюдавшего указанный запрет.

Институт утраты доверия Президента РФ в отношении глав муниципальных районов и городских округов не встроен в систему действующего муниципального законодательства. И в отличие от аналогичного института, имеющегося в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», выглядит в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «чужеродным привнесенным элементом» [31].

Представляется достаточным наличие для всех глав муниципальных образований общего основания удаления в отставку решением представительного органа муниципального образования за несоблюдение запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках. Часть 6.1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагается исключить.

9. Согласование требований антикоррупционного законодательства и нормативных положений о порядке проведения конкурса на должность главы местной администрации

Вносимые изменения устанавливают в Федеральном законе от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [31] новый порядок предоставления сведений о доходах и расходах для граждан, претендующих на замещение должности главы местной администрации по контракту. По действовавшему порядку сведения о доходах и расходах направлялись в соответствующую конкурсную комиссию муниципального образования.

В этой части Федеральный закон от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ не решает вопрос об «удвоении» требований для кандидатов по представлению указанных документов. Если предположить, что граждане, претендующие на замещение должности главы местной администрации, должны будут представлять сведения о доходах и расходах только высшему должностному лицу субъекта РФ, то необходимо определить сроки, процедуру направления этой информации, копий документов высшим должностным лицом субъекта РФ в конкурсную комиссию соответствующего муниципального образования.

Количество претендентов на замещение должности главы администрации даже в одном муниципальном образовании может быть значительным, что увеличивает объем представляемых высшему должностному лицу субъекта РФ документов, требующих проверки. Актуальным является, учитывая изложенное, рассмотрение возможности дифференциации в законодательстве антикоррупционных требований и применяемых процедур в зависимости от вида муниципального образования («верхнего» или «нижнего» уровня), на замещение должности в котором претендуют граждане.

10. Согласование антикорупционных требований и установленного порядка избрания главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией

Статья 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» дополнена ч. 4.2, исходя из смысла которой сведения о доходах и расходах должны представлять высшему должностному лицу субъекта РФ также и граждане, претендующие на замещение муниципальной должности, если федеральным законом не установлено иное.

Для глав муниципальных образований, избираемых представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, федеральным законом не установлен иной порядок. Новеллы в антикоррупционном законодательстве оставляют без разрешения возникающую обязанность представить два «пакета» документов сведений о доходах и расходах: в конкурсную комиссию муниципального образования и высшему должностному лицу субъекта РФ.

В целях устранения указанной коллизии в законодательстве субъекта РФ необходимо определить сроки, процедуру направления этой информации, копий документов высшим должностным лицом субъекта РФ в конкурсную комиссию соответствующего муниципального образования. Муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок проведения конкурса на должность главы муниципального образования, должны быть приведены в соответствие с положениями Федерального закона от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ с тем, чтобы не устанавливать излишних дополнительных обязанностей для граждан, участвующих в конкурсе на должность главы муниципального образования.

Главы муниципальных образований могут избираться также на муниципальных выборах и депутатами из своего состава. Для кандидатов, избираемых на муниципальных выборах, законодательство адресатом представления сведений о доходах и расходах устанавливает соответствующую избирательную комиссию. Таким образом, возникает необоснованная дифференциация антикоррупционных требований к кандидату на должность главы муниципального образования в зависимости от способа его избрания.

Вместе с тем различные по объему и процедуре требования должны обуславливаться, на наш взгляд, не способом избрания главы муниципального образования, а видом муниципального образования, в котором проводится конкурс на должность главы муниципального образования.



Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что вступление в законную силу 15 апреля 2017 года Федерального закона от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ повлечет значительные затруднения в реализации вводимых им положений. Авторы полагают, что в целях сокращения организационных издержек и оптимизации деятельности, направленной на достижение задач по противодействию коррупции, региональному законодателю целесообразно на первоначальном этапе установить в качестве способа представления высшему должностному лицу сведений о доходах и расходах лицами, замещающими муниципальные должности, почтовое отправление или личное представление. Создание в Российской Федерации единой автоматизированной системы данных о доходах для всех категорий лиц, обязанных представлять сведения о доходах и расходах, аналогичной системе подачи налоговых деклараций о доходах, могло бы существенно облегчить процедуру подачи, обработки и хранения сведений о доходах, а также проведения проверки уполномоченными лицами.

Новые правила устанавливают адресатом представления сведений о доходах и расходах высшее должностное лицо субъекта РФ, в то время как обязанность официального их опубликования возложена на органы местного самоуправления. В разрабатываемых в целях реализации Федерального закона от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ региональных актах следует определить процедуру направления сведений о доходах и расходах для размещения в открытом доступе на уровень муниципальных образований.

Одним из важных вопросов, подлежащих решению на уровне субъектов РФ, является установление оснований для принятия решения высшим должностным лицом субъекта РФ о проведении проверки представленных сведений о доходах и расходах. Обращение к уголовно-процессуальному терминологическому аппарату позволило бы расширить перечень поводов для проведения проверки (ими могли бы стать обращения всех субъектов противодействия коррупции), а также исключить споры о том, входят ли основания проверки в порядок проверки (процедуру).

Не согласованной с иными нормами действующего законодательства является новелла, устанавливающая полномочие высшего должностного лица субъекта РФ при выявлении в результате проверки фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей обращаться с заявлением о досрочном прекращении полномочий такого лица или применении в отношении его иного дисциплинарного взыскания в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.

Во-первых, с лицами, замещающими муниципальные должности, не заключается трудовой договор, а следовательно, к ним не могут быть применены дисциплинарные наказания. Во-вторых, процессуальное законодательство не содержит положений, регламентирующих порядок обращения высшего должностного лица субъекта РФ в суд в целях принятия решения о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Не определены ни порядок судопроизводства, ни требования, которые могут быть заявлены высшим должностным лицом субъекта РФ. При этом, исходя из системы разделения властей и принципов судопроизводства, суд вправе обязать уполномоченный орган принять решение о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Как показывает практика, исполнение такого решения суда может закончиться отсутствием необходимого количества голосов депутатов для принятия решения представительным органом муниципального образования.

Целесообразно также сократить количество лиц, замещающих муниципальные должности, обязанных представлять сведения о доходах и расходах, в том числе в отношении депутатов представительных органов сельских поселений, работающих на непостоянной основе. Объем и процедуру подачи сведений о доходах и расходах лицами, замещающими муниципальные должности, необходимо упростить. В настоящее время практически все данные о состоянии имущества гражданина компетентные органы могут получить и без участия самого лица, замещающего должность, или служащего (недвижимость, автомобили, счета в банках). Лица, получающие доходы коррупционным путем, избегают юридического оформления собственности и доходов, а сложности возникают преимущественно у законопослушных публичных должностных лиц и служащих, которые по ошибке, незнанию и прочим причинам, не имеющим отношения к коррупции, неполно и недостоверно представляют сведения о доходах и расходах.