Особенности совершенствования законодательного обеспечения по защите государственной границы Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Характер процесса совершенствования законодательного обеспечения правовых режимов в деятельности по защите Государственной границы РФ детерминирован, по нашему мнению, прежде всего, особенностями правовых режимов в данной сфере. Поэтому ряд положений, относящихся к теме данного раздела работы были рассмотрены выше.

К основным проблемам, в первую очередь относится, то, что законодательство Российской Федерации в рассматриваемом аспекте пока нельзя считать сформированным в полной мере.

С одной стороны, правовые режимы в деятельности по защите государственной границы окончательно не сконструированы на основе базового тематического закона о статусе и защите государственной границы, приоритете его норм перед нормами законов и иных нормативных правовых актов в регулировании отношений в пограничной сфере.

Складывающаяся социально-политическая обстановка в стране, новые внешнеполитические и международно-правовые реалии значительно усложнили и сделали крайне динамичными процессы в пограничной сфере. Их особенностью в современных условиях является наличие широкого диапазона угроз безопасности Российской Федерации.

В этой связи Концепция национальной безопасности Российской Федерации (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24) предусматривает в качестве одной из основных задач в пограничной сфере создание необходимой нормативной правовой базы.

Государственные интересы требуют обеспечения экономической и политической безопасности, установления и поддержания таких правовых режимов в пограничной сфере, которые бы максимально защищали бы интересы Государственной границы. Именно в защиту этих интересов и в целях реализации положений Закона «О Государственной границе» Приказом ФСБ РФ приняты «Правила пограничного режима», непосредственно относящиеся к теме нашего исследования.

Однако, с проблемой формирования общегосударственной системы поддержания рассматриваемых правовых режимов связана проблема нормативно-правового обеспечения деятельности различных органов государственной власти, участвующих в обеспечении пограничной безопасности. Данный вопрос актуализируется в связи с упразднением Федеральной пограничной службы и созданием пограничной службы ФСБ России. В этой связи необходимы разработка и принятие федерального закона «О пограничных войсках ФСБ России». Подобный законодательный акт не должен дублировать имеющиеся нормативные правовые акты, регламентирующие порядок прохождения военной службы, а регулировать государственно-служебные отношения, связанные с выполнением пограничной службой возложенных на нее задач и функций в сфере обеспечения правового режима государственной границы РФ. Принятие такого закона позволило бы решить ряд вопросов, связанных с обеспечением пограничной безопасности и защиты Государственной границы.

Проблемы совершенствования законодательного обеспечения по защите Государственной границы неразрывно связаны с правовым регулированием приграничных территорий и пограничных зон.

В статье 3 Закона о границе путем перечисления определяется состав приграничной территории: пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу РФ, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе РФ, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов.

Важно, что Закон о границе не устанавливает пограничный режим на всей приграничной территории, а оставляет только режим пограничной полосы, в которую включается пятикилометровая полоса местности вдоль государственной границы, а также земли до рубежа инженерно-технических сооружений пограничных войск, в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности. Границы пограничной зоны определяются и изменяются решениями органов исполнительной власти субъектов РФ. Пограничный режим предполагает особые условия ведения хозяйственной деятельности в пределах данной территории и особенности оборотоспособности данных земель.

В пограничную зону, в соответствии со ст. 16 Закона о границе, включаются зона местности шириной до пяти километров вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на указанных водоемах. На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки. Режим пограничных зон, в соответствии с Конституцией РФ, - предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Наряду с понятием «пограничная зона» законодательство вводит в обиход и другие понятия: «пограничная полоса», «приграничная территория», «пограничный (приграничный) регион», «пограничное пространство». Определение правового значения данных понятий, их соотношение между собой имеет принципиальное значение для осуществления пограничной политики РФ, служебно-боевой деятельности Пограничных войск РФ, регулирования земельных отношений на данных территориях.

Первоначально принятый Закон о границе вместо понятия «пограничная зона» ввел понятие «пограничная полоса», что повлекло определенную путаницу в данных понятиях на уровне субъектов Российской Федерации.

Так, например, в Постановлении главы Администрации Калининградской области «Об установлении на территории Калининградской области пограничной полосы и режима в пунктах пропуска через Государственную границу» применялось исключительно понятие «пограничная зона».

В других случаях понятия «пограничная зона» и «пограничная полоса» в нормативных актах субъектов Российской Федерации смешиваются. Например, в Правилах пограничного режима в пограничной зоне на территориях Гдовского, Псковского, Печерского, Палкинского, Пыталовского, Красногородского и Себежского районов Псковской области определено, что граждане - жители территорий соответствующих муниципальных образований, по которым проходит пограничная полоса, - могут въезжать, выезжать и находиться в пограничной зоне при наличии соответствующих документов. В данном случае неясно, где должны проживать граждане - в «пограничной полосе» или в «пограничной зоне».

Отождествление понятий «пограничная зона» и «пограничная полоса» наблюдается и в правовых источниках.

Под пограничной полосой в настоящее время, исходя из норм Закона о Государственной границе, можно понимать полосу местности, передаваемую для нужд Пограничной службы в постоянное (бессрочное) пользование (ст.8 Закона о Государственной границе).

Анализ правового режима земель приграничных территорий невозможен без осмысления самого понятия «приграничная территория». Это даст возможность не только объяснить существующее положение дел на землях приграничных территорий, но и спрогнозировать основные тенденции развития земельных отношений в приграничных территориях, создать методологическую базу для государственного управления землями, составной частью которого является определение правового режима земель.

Первоначальное понимание сущности категории «граница» сводилось к черте, ограде, отделяющей один объект от другого и охраняющей ее целостность. Исходя из этого, и в нашей общественной науке утвердилось воззрение на государственную границу как на линию, разделяющую два государства, за пределами которой существуют различного рода угрозы. Однако граница между социальными объектами никогда не была линией, между ними всегда существовало некое пространство - пограничная территория. Причем это пространство создавалось довольно часто искусственно. Так, цари присоединяли к России окраинные земли не только с целью получить новые источники сырья, рынков сбыта, но и чтобы обезопасить центральные районы от внешнего врага.

Земли приграничных территорий, как правило, выполняли и выполняют функции раздела государств и обеспечивают санитарно-эпидемиологическое благополучие страны, удовлетворяют потребности таможенной службы.

Таким образом, наделение определенных земельных территорий, называемых приграничными территориями, особым правовым статусом было обусловлено историческим развитием государства, и на этот процесс, который продолжается и сегодня, влияют политические, экономические и социальные факторы.

Вместе с тем А.Г. Гранберг обращает внимание на многоаспектную неоднородность территории России, что не позволяет дать унифицированное определение приграничной территории. По его мнению, существует три уровня приграничья.

Макроуровень - субъекты Федерации, имеющие выход к государственным границам. Их общая территория составляет почти 12,5 млн. кв. км (73,1% всей территории России) с населением около 74 млн. человек (т.е. 49,9% от общей численности). Однако многие приграничные и прибрежные субъекты Федерации занимают огромные территории, значительная часть которых не испытывает существенного воздействия границ. Поэтому нецелесообразно разрабатывать какую-то особую приграничную политику для столь обширных территорий, тем более какой-либо особый приграничный статус.

Мезоуровень - это административные районы в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей.

Микроуровень - приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственно выходящие на государственную границу. Российские эксперты определяют среднюю ширину этой приграничной полосы в 5 км. Однако в трактовке Всемирной торговой организации полоса приграничной торговли определяется как 15-километровая по обе стороны границы.

А.Г. Гранберг указывает еще на один аспект проблемы определения понятия «приграничная территория». Дело в том, что одним из признаков приграничной территории является наличие на ней пунктов перехода и таможенных пунктов. Таковые, как известно, отсутствуют на арктическом побережье. Напротив, по этому признаку московский аэропорт Шереметьево может быть рассмотрен как один из важнейших участков государственной границы. Таким образом, функциональные и позиционные признаки могут сильно расходиться.

Итак, можно прийти к выводу, что «земли приграничных территорий» - понятие, встречающееся в юридической литературе, однако в достаточной мере не разработанное. Вместе с тем, чтобы выяснить, каково его значение и содержание, требуется дать определение: земли приграничных территорий - это земли, находящиеся в составе административных районов в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей.

В целом приграничная территория Российской Федерации включает в себя пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе Российской Федерации, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.

В соответствии со ст. 15 Земельного кодекса РФ перечень приграничных территорий устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации. Однако в настоящее время данный перечень не определен.

Согласно законодательству между российскими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории Российской Федерации, и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на соответствующей приграничной территории, может осуществляться приграничная торговля (ч. 2 ст. 41 Федеральный Закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»). Далее этот Закон в ч. 3 ст. 41 определяет, что порядок осуществления приграничной торговли и соответствующие приграничные территории определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации с сопредельными государствами.

Таким образом, приграничные территории определяются (устанавливаются) в одних случаях Президентом РФ, в других - Правительством РФ. Необходимо отметить, что и в уставе Пограничных войск Российской Федерации понятие «приграничная территория» не применяется и не получает раскрытия.

Особенность проблемы охраны и использования земель приграничных территорий состоит в том, что ее нельзя решать в одиночку. Понимая это, многие регионы Российской Федерации заключают договоры с приграничными регионами соседних государств о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности на сопредельных территориях. В целях сохранения земельных ресурсов, признавая особую ценность земель сельскохозяйственного назначения, стороны обязуются согласовывать с землепользователями, арендаторами и государственными органами заинтересованных сторон выполнение всех видов работ, проводимых с нарушением почвенного покрова. Обязательному согласованию сторон подлежит перевод земель на сопредельных территориях из одной категории в другую.

Необходимость обратить внимание на особое использование земель приграничных территорий вызвана еще и тем, что Федеральным законом от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» введен запрет на предоставление земельных участков, расположенных на приграничных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам. Эта норма подкреплена Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в соответствии с которым иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. На практике это означает, что правоустанавливающие документы на право собственности участками земель данной категории утрачивают силу, а сами участки должны будут отчуждаться. В то же время земельные участки, которые указанные лица имеют на условиях постоянного (бессрочного) пользования до 1 января 2004 г., должны были быть переведены на аренду. То есть, они должны были заключить договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем по некоторым оценкам региональных центров России этот процесс идет очень медленно.

Таким образом, проблема охраны и использования земель приграничных территорий требует серьезного внимания как со стороны государства в целом, так и со стороны субъектов Федерации, часть границ которых совпадает с Государственной границей России.

Итак, в связи с вышесказанным нам представляется необходимым совершенствование законодательного обеспечения режима пограничной зоны и режима приграничных территорий по следующим направлениям:

1. Сложившиеся в настоящее время земельно-правовые отношения требуют дальнейшего развития с учетом нужд Пограничной службы РФ. Важную роль в развитии и совершенствовании правовой базы, регулирующей земельные отношения с участием Пограничной службы, должна сыграть сама Пограничная служба Российской Федерации.

2. Необходимо четко разграничить и закрепить в нормативных правовых актах (как федерального уровня, так и в ведомственных) базовые понятия «пограничная зона», «пограничная полоса», «приграничная территория» и «приграничный регион».

3. Проработать в Законе о границе понятие и, прежде всего, единые функциональные и позиционные признаки приграничной территории, в частности не может являться таковым признак наличия пунктов перехода и таможенных пунктов, либо необходимо установить дифференцированный подход к определению режима приграничных территорий в зависимости от региона, его геополитического статуса.

4. Вопросы порядка получения, использования и охраны земель, нормы предоставления земель должны быть отражены в специальном постановлении Правительства РФ. Вместе с тем в Уставе Пограничных войск РФ (например, в разделе «Тыловое обеспечение»), в зависимости от применения конкретных средств охраны Государственной границы, размеры данных земельных участков должны конкретизироваться. Особую актуальность вопрос предоставления земель приобретает в связи с введением и развитием множества форм собственности на землю (прежде всего - частной собственности).

Еще одной проблемой совершенствования охраны Государственной границы является законодательное обеспечение режима в пунктах пропуска через границу.

Пункт пропуска через Государственную границу (далее - Пункт пропуска) - это территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное, специально оборудованное место, где осуществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

Согласно п. 6 Положения о пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации пункты пропуска предназначены для обеспечения международных сообщений Российской Федерации с другими государствами. пограничный законодательный государственный

Пункты пропуска классифицируются в зависимости от:

- вида международного сообщения на: морские, речные, воздушные, автомобильные, железнодорожные, пешеходные;

- характера международного сообщения на: пассажирские, грузовые, грузопассажирские;

- режима работы на: постоянные, временные, сезонные.

Пункты пропуска могут быть многосторонними - для пересечения государственной границы физическими лицами независимо от их гражданства (подданства), а также двусторонними - для пересечения границы гражданами (жителями) Российской Федерации и сопредельного государства, в том числе в упрощенном порядке.

Решения Правительства РФ об установлении пунктов пропуска с указанием их классификации публикуются в официальной печати и при необходимости доводятся в установленном порядке Министерством иностранных дел РФ до дипломатических (консульских) представительств иностранных государств в Российской Федерации и заинтересованных международных организаций, дипломатических и консульских представительств РФ за рубежом.

В настоящее время в пунктах пропуска через государственную границу для обеспечения контроля за соблюдением установленных правил пересечения государственной границы физическими лицами, перемещения через нее транспортных средств, грузов, товаров и животных создаются подразделения органов пограничного, таможенного, санитарно-карантинного, иммиграционного, ветеринарного, фитосанитарного и транспортного контроля, а для надзора за определением мореходных качеств морских и речных судов, предотвращения актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации и контроля в области движения на железнодорожном транспорте могут также создаваться инспекции государственного надзора, службы авиационной безопасности, службы, осуществляющие контроль за безопасностью движения на железнодорожном транспорте.

Нет ни одной страны в мире, где бы пограничный и иммиграционный контроль в пункте пропуска осуществляли разные государственные органы.

В целом для решения проблем, вытекающих из режима пунктов пропуска через государственную границу РФ, необходима оптимизация функций контрольных органов, осуществляющих свою деятельность в пунктах пропуска через государственную границу во исполнение решений Государственной пограничной комиссии с целью создания максимально благоприятных условий для ее пересечения.

Еще одной, на наш взгляд проблемой, так или иначе затрагивающей интересы защиты государственной границы, являются территориальные споры в международном и российском праве.

Как следует из Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 года, государства обязаны «воздерживаться от угрозы силой или ее применения с целью нарушения существующих международных границ другого государства или в качестве средства разрешения международных споров, в том числе территориальных споров и вопросов, касающихся государственных границ».

Такое же требование содержит и Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. (раздел «Декларация принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях»). Парижская хартия для новой Европы (1990 г.) подтвердила тягу европейских народов к миру, солидарности и уменьшению пограничных барьеров.

Международно-правовой нормой является требование к спорящим государствам воздержаться от всяких действий в спорном районе, которые могут усугубить спор. Но в действительности государство, контролирующее спорную территорию, как правило, стремится использовать все средства для прямого или косвенного освоения спорной территории.

Территориальная проблема - это спор между государствами по поводу государственной принадлежности определенной территории. Субъектами территориального спора могут быть только государства. Б.М. Клименко, отграничивая территориальный спор от односторонних территориальных претензий, относил к последним претензии государства на определенную часть территории другого государства, не оспаривая суверенитета последнего над данной территорией. При этом государство, по мнению Б.М. Клименко, «не сомневается в юридической принадлежности этой территории данному государству, но считает, по каким-либо основаниям, справедливым или несправедливым, что эта территория должна принадлежать ему».

Реальность постсоветского пространства не укладывается в данную схему, заставляя говорить, например, в отношении Крыма и Севастополя, об отрицании государством (Российской Федерацией) самой юридической принадлежности определенной территории другому государству (Украине). Нахождение такой территории в управлении (под юрисдикцией) стороннего государства противоправно, но требование восстановить российскую юрисдикцию (российский суверенитет сохраняется, пусть и в остаточном виде) не означает выдвижение территориальных претензий Россией, ибо на указанные территории противоправно претендует Украина. Таким образом, в этом случае речь идет о территориальном споре вне зависимости от того, как трактует данный вопрос украинская сторона. Сложность правовой оценки ситуации с Крымом и Севастополем увеличивается ввиду различия в подходах к указанной проблеме исполнительной и законодательной властей России.

Различаются территориальные споры и территориальные разногласия. К последним относятся разногласия между государствами относительно принадлежности какой-либо территории или разграничения между ними.

Таким образом, территориальный спор - это разногласия относительно ясно выраженного и объективно существующего предмета спора: существования или применения нормы о границе или вопроса о суверенитете над определенной территорией. При этом, режим государственной границы предполагает сохранность территории государства, международное признание и международное установление.

Международно-признанными государственными границами называют линии разграничения государственных территорий или линии отграничения территории государства от территорий с другим правовым режимом, прохождение которых согласовано сопредельными государствами. Международное признание границ может осуществляться и многосторонними межгосударственными договорами.

Граница считается международно-признанной, если линия ее прохождения явно или хотя бы молчаливо признается другими государствами. Но при этом она не является автоматически установленной.

Международное установление предполагает определенную правовую процедуру, выработанную за века межгосударственных отношений. Эта процедура складывается из двух дополняющих друг друга процессов, практически друг с другом не связанных. Для международного установления границы должны быть делимитированы (описаны в договоре либо максимально точно обозначены на специальных картах, составляющих неотъемлемую часть межгосударственного договора) и демаркированы (проведены и обозначены на местности при соответствующем описании в протоколах о демаркации границы).

Между процедурами делимитации и демаркации достаточно часто случаются существенные временные разрывы, когда утвержденные правовым образом границы на местности длительное время не обозначаются. Споры о прохождении линии российско-китайской границы по р. Амур (в районе российских островов Тарабаров и Б. Уссурийский), по р. Аргунь (о. Большой) и на участке территории в районе оз. Хасан на юге Приморского края могут быть примером сложности конкретных процедур демаркации.

Лишь международное признание и межгосударственное установление являются факторами, создающими правовой режим межгосударственной границы, при их отсутствии речь может идти о существующих или потенциальных территориальных спорах. Только сохранность территории государства как условие пограничного размежевания придает границе смысл, даже если при этом линия границы остается неделимитированной и более того - оспариваемой кем-либо из соседей.

Важнее то, что эта линия максимально приближена к естественной границе государства. Понятие естественных границ государств как пределов реального жизненного пространства населяющих их народов, обеспечивающих этим народам мир и безопасность, вновь обрело в конце ХХ в. значение актуальной политико-правовой категории.

Стремление всякого государства к естественным границам было и остается аксиомой мировой политики, лежащей в основе как минимум двух социальных феноменов. Именно попытки примирить столкнувшиеся интересы нескольких государств, пытающихся установить свои государственные границы по линии естественных границ, породили не только дипломатию, международное публичное право, но и правовые режимы территорий, которые, как видно из изложенного выше, нуждаются в определенной степени коррекции.

Еще одной проблемой законодательного обеспечения правовых режимов в деятельности по защите Государственной границы РФ является неразграниченность вопросов по предметам ведения.

Законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, отнесено к компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. «б» ст. 5 Федерального закона от 06.11.1999 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Также органы государственной власти субъектов Российской Федерации допускают нарушения федерального законодательства путем вмешательства в компетенцию федеральных органов исполнительной власти, возлагая контрольные функции за соблюдением правил пограничного режима на пограничные войска, органы внутренних дел и органы, осуществляющие надзор за маломерными судами (например, в Правилах пограничного режима «О пограничной зоне и пограничном режиме на территории Приморского края»//Постановление администрации Приморского края от 15.04.1994 № 170).

В частности, пограничные органы и пограничные войска, осуществляющие защиту и охрану государственной границы, входят в состав Федеральной службы безопасности Российской Федерации (ч. 2 ст. 27 Закона о Государственной границе).

В свою очередь, «Федеральная служба безопасности Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов» (п. 1 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.08.2003 № 960, в ред. Указа Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 870).

Органы внутренних дел входят в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации (п.п. 9 п. 3 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2004 № 927), которое, в свою очередь, «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел» (п. 1, там же).

Органом, осуществляющим надзор и регистрацию маломерных судов, является Государственная инспекция по маломерным судам Российской Федерации, входящая в состав Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации чрезвычайных ситуаций (п.1 Указа Президента Российской Федерации от 28.08.2003 № 991 «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 06.02.2004 № 47 «О Государственной инспекции по маломерным судам Российской Федерации»).

В свою очередь «Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации чрезвычайных ситуаций является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» (п. 1 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации чрезвычайных ситуаций утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации чрезвычайных ситуаций»).

Таким образом, возложение нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации контрольных функций за соблюдением указанных Правил на пограничные войска, органы внутренних дел и органы, осуществляющие надзор за маломерными судами, является вмешательством в компетенцию федеральных органов исполнительной власти, и в этой части противоречит ст. 11 Конституции РФ, определяющей два уровня государственной власти в Российской Федерации федеральный, осуществляемый Президентом РФ, Федеральным собранием (Советом Федерации и Государственной Думой), Правительством РФ, судами Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации, осуществляемый образуемыми ими органами государственной власти.

В соответствии со ст. 27 закона о государственной границе, федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, которым является Федеральная служба безопасности Российской Федерации (п. 1 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.08.2003 № 960, в ред. Указа Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 870) «специально уполномочен осуществлять государственное управление в сфере защиты и охраны государственной границы, а также организацию пограничной службы». Пограничные органы и пограничные войска, осуществляющие защиту и охрану государственной границы, входят в состав федеральной службы безопасности. Федеральный законодатель не возлагал на пограничные органы и пограничные войска обязанности по регистрации маломерных судов.

Пункт 2 ст. 29 Закона о государственной границе устанавливает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают условия для защиты государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам и с этой целью принимают законы и иные нормативные правовые акты в пределах, установленных Законом о государственной границе.

Вместе с тем, создание условий для защиты государственной границы не подразумевает под собой вмешательство в деятельность пограничных органов и пограничных войск путем наделения их нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации несвойственными им функциями по регистрации маломерных судов.

Таким образом, администрации местного самоуправления, являющиеся исполнительным органом государственной власти, не вправе своим постановлениями осуществлять правовое регулирование вопросов, касающихся порядка организации и деятельности федерального органа исполнительной власти - подразделений пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Итак, в целях создания необходимых условий для охраны государственной границы нужно конструктивное законодательное решение в части наделения региональных субъектов Российской Федерации прав и полномочий с утверждением и упорядочением правил пограничного режима в каждой конкретной пограничной зоне; постановления глав администраций «О пограничной зоне»; утверждение правил пограничного режима в пограничной зоне (перечень) на территории приграничных субъектов Федерации.

Еще одной из рассматриваемых проблем являются, на наш взгляд, противоречия в терминологии действующего законодательства. В первую очередь необходимо отметить, что в Законе Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» с изменениями и дополнениями дается понятие и содержание приграничной территории, в состав которой входит пограничная зона, территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон и других территорий, прилегающих к Государственной границе и пограничной зоне. Статья 3 же Закона гласит, что охрана Государственной границы осуществляется войсками и органами Пограничной службы Российской Федерации в пределах приграничной территории. В этом имеется определенное противоречие: невозможно эффективно осуществлять охрану Государственной границы в пределах приграничной территории, в условиях, если режимные правила на приграничной территории введены только в пределах пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации.

Статья 30 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» предоставляет пограничным войскам право проверять документы у лиц в пределах всей приграничной территории. В то же время, в условиях, когда порядок въезда, пребывания и передвижения на этой территории Законом не определен, возникает вопрос о целевой направленности данных проверок.

К административным ограничениям, которые впоследствии могли бы дополнить правила пограничного режима, устанавливаемые на приграничной территории, можно отнести изменение порядка регистрации лиц и транспортных средств, а также регистрации российских и иностранных юридических лиц, ведения экономической, предпринимательской и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и иных мероприятий.

Исходя из этого, по нашему мнению, есть необходимость распространения действия правил пограничного режима не только в пределах в пограничной зоны, в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, но и на большую глубину - возможно, и на глубину приграничной территории. Все это требует пересмотра юридических норм, составляющих основу правового регулирования пограничного режима.

В первую очередь, это ст. 72 Конституции Российской Федерации, где определено, что к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится «режим пограничных зон». Поскольку в Законе Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» не определено, что вышеуказанная часть приграничной территории относится к пограничной зоне, остается не урегулированным и вопрос о том, как определять режим действующий в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации.

На наш взгляд, с учетом анализа исторического развития, современного состояния и факторов, влияющих на правовое регулирование пограничного режима, есть необходимость исключить понятие «пограничная зона» и отнести к совместному ведению не «режим пограничных зон», а «пограничный режим».

Ст. 3 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», определяющая приграничную территорию, как территорию, на которой войска и органы Пограничной службы осуществляют охрану Государственной границы, дает основания для введения на данной территории правил пограничного режима, которые будут служить интересам создания необходимых условий для охраны границы.

В связи с этим логично, на наш взгляд, исключить из описания понятия приграничная территория термин «пограничная зона». По нашему мнению, правила пограничного режима вводимые на приграничной территории должны носить как уведомительный, так и разрешительный характер, а не только разрешительные меры, как это было в пограничной зоне. С этой целью необходимо совершенствовать порядок регистрации лиц, прибывающих на приграничную территорию. В ст. 9 Правил регистрации определено, что граждане, прибывшие для временного проживания, в жилых помещениях не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны в 3-дневный срок со дня прибытия (исключая выходные и праздничные дни) обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить соответствующие документы. Данный Закон и постановление Правительства обязывают граждан, прибывающих на любую территорию Российской Федерации, в том числе, и на приграничную территорию (за исключением режимных территорий, где действуют особые правила) на срок более 10 дней регистрироваться по месту пребывания. Из этого следует, что лица пытающиеся совершить противоправные действия на Государственной границе имеют возможность беспрепятственно передвигаться на приграничной территории в течении 10 дней без каких либо обязательств о регистрации.

В ст. 8 Закона о границе сказано, что право на свободу передвижения может быть ограничено в пограничной полосе (зоне), в закрытых военных городках, в закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введены особые условия и режимы проживания в связи с опасностью инфекционных или массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей, а также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положения.

В прямой постановке понятие приграничной территории в Законе не фигурирует. Из этого следует, что необходимы изменения как в Законе Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», так и в Законе Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации».

Таким образом, проанализировав современное состояние законодательного обеспечения правовых режимов и факторы, определяющие необходимость изменений, были выделены основные направления его совершенствования, заключающиеся в создании таких правовых норм, правоотношений, актов реализации прав и обязанностей и правоприменения, реализация которых в нормотворческой практике повысит степень из адекватности современным социально-экономическим и военно-политическим условиям, будет отвечать интересам создания необходимых условий для охраны Государственной границы.

Еще одной проблемой является отсутствие в законодательстве по исследуемому вопросу четкой определенности, ясности и недвусмысленности. Анализ правовой литературы в данном аспекте показывает, что пограничная деятельность не может осуществляться самостоятельно и в отрыве от борьбы с преступностью, а действующее федеральное законодательство не содержит положений, которые бы позволили однозначно отграничить пограничную деятельность от иных направлений деятельности федеральной службы безопасности. При этом даже такой критерий, как привязка к государственной границе и пограничному пространству, нельзя признать определяющим в данном вопросе.

Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Однако, из анализа, содержащееся в федеральном законодательстве понятие «пограничная деятельность» не в полной мере отвечает критериям полной определенности.

Анализируя данную проблему, приходится констатировать, что данное понятие содержит в себе еще ряд серьезных недостатков правового характера.

Во-первых, одним из направлений пограничной деятельности - наряду с защитой и охраной государственной границы - является защита и охрана экономических и иных законных интересов России в пределах ее исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Между тем, по смыслу статьи 71 (пункт «н») Конституции, защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации не являются составной частью защиты государственной границы, а представляют собой совершенно самостоятельные сферы деятельности уполномоченных государственных органов.

Тот факт, что по причинам практической целесообразности этот вид деятельности поручается осуществлять пограничным органам федеральной службы безопасности, сам по себе еще не дает достаточных правовых оснований к тому, чтобы автоматически рассматривать его в качестве пограничной деятельности.

Также существует несогласованность между собой названного выше конституционного положения и нормы статьи 11 Закона о федеральной службе безопасности. Однако, как представляется, уточнение понятия «пограничная деятельность» не должно иметь своим следствием серьезную коррекцию правовых основ деятельности федеральной службы безопасности.

На основании части второй ст. 8 Закона о федеральной службе безопасности федеральным законодательством могут быть определены и иные - помимо рассмотренных выше - направления деятельности органов федеральной службы безопасности.

Применительно к защите экономических и иных законных интересов России в пределах исключительной экономической зоны соответствующей правовой основой для деятельности органов федеральной службы безопасности является Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 35 и 36). В отношении защиты экономических и иных законных интересов России в пределах ее континентального шельфа - Федеральный закон от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (статьи 42 и 43).

Во-вторых, как видно из содержания разделов III-V Закона о границе, правила режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу, как раз и выступают в качестве организационно-правовых и пограничных мер, посредством реализации которых осуществляется защита государственной границы. Юридическая ценность правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу самих по себе ни в коем случае не может быть равнозначной либо большей, нежели правовое значение защиты государственной границы.

Обеспечение безопасности пограничного пространства Российской Федерации является одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности России. На это обстоятельство специально обращено внимание в разделе IV Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24). В свою очередь, соблюдение правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу по отношению к названной задаче имеет лишь «вспомогательное» значение.

Отсюда следует, что не защита государственной границы осуществляется в целях обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу, как это закреплено в ст. 11 Закона о федеральной службе безопасности, а, наоборот, перечисленные выше правила устанавливаются и соответствующие лица принуждаются к их неукоснительному соблюдению в целях защиты государственной границы.

Таким образом, закрепленное в федеральном законодательстве понимание пограничной деятельности не в должной мере основано на нормах Конституции. В свою очередь, это обстоятельство предопределяет необходимость совершенствования правовых основ деятельности пограничной службы, в качестве правовой формы которого могут стать изменения в действующем законодательстве.

Как представляется, устранение отмеченных противоречий, а также необходимое правовое оформление действующих правовых режимов в пограничной сфере в указанных выше условиях одновременного соотношения с комплексными и частными режимами, а также режимами отдельных социальных объектов возможно посредством принятия Пограничного кодекса, призванного систематизировать всею массу норм, регулирующих сферу охраны Государственной границы.

Размещено на Allbest.ru