Держава та формування громадської думки: на прикладі політики євроінтеграції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Держава та формування громадської думки: на прикладі політики євроінтеграції

Христина Сухова

Невід'ємною частиною сучасного державного управління є робота з громадськістю, спрямована, як правило, на створення, укорінення та підтримання певних політичних, соціальних, економічних та інших актуальних поглядів у суспільстві. Дана діяльність здебільшого проводиться в рамках так званої державної комунікації, за якої виробником інформації виступає держава, представлена виконавчою владою, а реципієнтом - широка громадськість. З огляду на мінливий, однак домінуючий проєвропейський вектор зовнішньої політики України, робота з громадськістю з утвердження сталих поглядів стосовно ЄС є неминучим наслідком державної комунікації українського уряду.

Визначення власного зовнішньополітичного вектора суттєво вплинуло на актуалізацію проблеми ефективної державної комунікації з метою знаходження підтримки серед широких верств населення інтеграційної політики українського уряду. Наразі даний механізм впливу на громадську думку в Україні має вкрай обмежене законодавче підґрунтя. Так, розпорядженням уряду Ю. Тимошенко від 13 січня 2010 року було ухвалено Концепцію проекту Закону України «Про основні засади державної комунікативної політики». Проте далі концепції закон розвинутий не був, а тому наразі державна комунікація в Україні є неформальним інститутом, аналіз ефективності та особливостей котрої залежить від розуміння концепції окремими дослідниками.

Нині питання комунікації між органами державної влади та широкою громадськістю регулюється Законами України «Про інформацію» (2657-12), «Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки» (537-16), «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» (539/97-ВР), «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (1160-15), «Про звернення громадян» (393/96-ВР).

Виходячи з вищезазначеного, можна стверджувати, що аналіз державної комунікації попереднього уряду наразі є гостро реле- вантним для успішного здійснення діяльності з формування громадської думки новим урядом. Урахування сильних та слабких сторін державної комунікації, здійснюваної в період популяризації європейської інтеграції України, допоможе не тільки вдосконалити її механізми та тактику, але й не допустити помилок, котрі стали причиною масових протестів у країні. Саме тому тепер нагальною є потреба аналізу та оцінки державної комунікації періоду, котрий передував листопаду 2013 року.

Зміна ключових посадових осіб у країні, а відповідно, і методів ведення комунікації з громадськістю як окремими політиками, так і державою загалом породжує потребу розвитку державної стратегії комунікації, котра не може бути розроблена в умовах відсутності глибинного дослідження державної комунікації попередніх урядів у специфічних умовах української державностіДніпренко, Н. (2009). Запровадження комунікативної політики в Україні - вимога сьогодення. Запровадження комунікацій у суспільстві. Київ: ТОВ «Вістка», 2009..

В Україні обговорення державної комунікації зводиться до обговорення стратегій, запозичених із теорії зв'язків з громадськістю (PR) та пошуку нових каналів комунікації (наприклад, створення електронного уряду), тобто не містить відображення поточної інформації і не пропонує стратегії вдосконалення наявних традицій державної комунікації. Так, дослідженням комунікативних аспектів масової інформації займаються такі вітчизняні фахівці, як В. Бебик, В. Іванов,

H. Грицяк, В. Королько, H. Костенко, О. Литвиненко, М. Логунова,

O. Некрасова, Г. Почепцов, І. Слісаренко, С. Чукут та ін.

Знання міжнародного досвіду становлення засад та успішного регулювання державної комунікації могло б суттєво допомогти у вивченні відповідних практик в українському суспільстві. Йдеться, насамперед, про Європейський Союз та роботу його виконавчих органів (Представництв) з формування громадської думки стосовно європейської інтеграціїRasmussen, S.B.(2009). Discourse Analysis ofEUPublic Diplomacy: Messages and Practices. Netherlands Institute oflntemational Relations // Clingendael.. Як показує досвід, дані організації мають великий досвід упровадження комунікації з населенням цільових країн. Варто наголосити на тому, що практика формування громадської думки Представництвами ЄС ґрунтується на низці офіційних інструкцій, написаних на основі теоретичних досліджень у даній сфері, та звітів попередніх років. Особливої уваги у формуванні теоретичного підґрунтя для практичних порад заслуговують праці P.С. Адлера, X. П. Бенга, К. В. Дойча, В. Фена, О. Дж. Файєрсто- уна, А. Гонеша, У. X. Гренхайма, О. Р. Холсті, Ц. Худа, М. Ховлета, Б. X. Зігніцера та Д. Велча. Таким чином, набуває релевантності порівняння досягнень українського уряду та Представництва ЄС в Україні у сфері впливу на громадську думку.

Дане дослідження є актуальним з двох причин: необхідності вимірювання ефективності державної комунікації, її механізмів, каналів та методів формування меседжів загалом з метою покращення цих практик у майбутньому; та потреби визначення рівня кореляції між баченням проблем європейської інтеграції України суспільством та владою з метою виявлення популярних поглядів, запитів та очікувань української громадськості від уряду.

Метою дослідження є з'ясування потенціалу української виконавчої влади стосовно формування думки широкої громадськості на прикладі політики євроінтеграції, а також вироблення рекомендації стосовно методів вдосконалення впливу на громадську думку.

Методологія дослідження урядового впливу на громадську думку включала два методи: якісний контент-аналізHolsti, O.R. (1969). Content Analysis for the Social Sciences and Humanities. Reading: MA: Addison-Wesley., Stemler, S. (2001). An Overview of Content Analysis. Practical Assessment. Research & Evaluation, 7:17.,Hsieh, H.-F., Shannon, S. (2005). Three Approaches to Qualitative Content Analysis. Qualitative Health Research, 15:9 та вторинний аналіз даних опитуванняVartanian, Thomas Р. (2011). Secondary Data Analysis, Oxford University Press, New York. . Перший із них був присвячений аналізу офіційного повідомлення Представництва ЄС в Україні та українського уряду на основі численних опублікованих документів, а також ставлення до ЄС лідерів громадської думки, а другий - аналізу масових суспільних відносин на основі низки соціологічних опитувань. У сукупності ці два методи створили загальну картину уявлень і переконань двох вищезазначених цільових груп українського суспільства стосовно іміджу Європейського Союзу. Після цього було побудовано аналогії між схожою діяльністю українського уряду та Представництва ЄС, на підставі яких було зроблено висновки про успішність державної комунікації в Україні.

Контент-аналіз та вторинний аналіз даних показали, що бачення ЄС вищезазначеними акторами накладаються один на одного в багатьох випадках. Останнє, безумовно, вказує на кореляцію між роботою українського уряду в рамках державної комунікації та існуючим ставленням до ЄС в українському суспільстві, іншими словами, на формування громадської думки щодо Європейського Союзу екс- президентом та урядом України.

Оскільки Україна розташована на східному кордоні ЄС, дискусії щодо її можливого приєднання мають довгу історію. Дослідження показало, що приблизно половина українців були схильні розглядати ЄС як основний напрям можливої інтеграції. Таким чином, можна припустити, що така суттєва підтримка цього вектора зовнішньої політики свідчила про існування сталого позитивного бачення ЄС принаймні у 50 % українського населення2,3,4. Аналіз надав явне свідчення того, що до листопада 2013 року популяризація переваг європейської інтеграції була пріоритетною для офіційних каналів державної комунікації Президента України та Кабінету Міністрів України.

Варто наголосити на тому, що державна комунікація українського уряду не розглядала європейську інтеграцію як єдино можливий шлях розвитку зовнішньої політики України, однак наголошувала на її пріоритетній позиції. Українська широка громадськість поділяла погляди українського уряду стосовно переваг європейської інтеграції лише частково. Так, всі опитування громадської думки показують, що найбільша частка громадян України асоціювала з європейською інтеграцією економічний та політичний розвиток України, особисту вигоду і покращення матеріального становища. Ситуація трохи відрізняється серед лідерів громадської думки, серед котрих побутували євроскептичні погляди. Таким чином, можна простежити слабкий зв'язок між меседжами уряду України та баченням проблеми українським населенням.

У цілому розвиток переконання української громадськості в тому, що ЄС може виступати бажаним інтеграційним вектором, відбувався без активної участі українського уряду, котрий сконцентрував свою увагу на виконанні умов Угоди про Асоціацію та широкій риториці стосовно позитивного іміджу ЄС.

Загалом проведення аналогій між меседжами українського уряду в рамках державної комунікації та громадською думкою, що побутує в українському суспільстві з дотичних тем, дає підстави стверджувати, що в більшості випадків вплив екс-президента та Кабінету Міністрів на думку широкої громадськості в Україні був обмеженим.

Загалом і український уряд, і громадськість підтримували європейську інтеграцію. Однак, як показав контент-аналіз, зміст даного поняття для двох сторін був різним. Якщо для українського уряду це означало виконання вимог ЄС та низку технічних вдосконалень, то для українського населення - покращення добробуту (у тому числі й на особистому рівні) та розширення політичних свобод. Отже, у даному разі можна стверджувати, що завдання конструювання громадської думки стосовно необхідності інтеграції до ЄС було виконано лише частково.

Розглядаючи ЄС як партнера двосторонніх відносин, український уряд та широка громадськість мали протилежні погляди на питання: відповідно до меседжу українського уряду Україна та ЄС - рівноправні партнери, тоді як самі українці були переконані в ієрархіч- ності цих відносин. Отже, у даному разі вплив на громадську думку з боку українського населення був відсутнім.

Відповідно до соціологічних опитувань населення України особливий наголос ставиться на добробуті та стабільності в ЄС, маючи на увазі економічне процвітання та високий рівень життя. Уряд також згадував дану тему, однак, як і в разі з питанням європейської інтеграції, за змістом дане поняття дещо відрізнялося: воно зводилося до високого рівня соціальної політики і соціальної рівності.

При аналізі конструювання громадської думки стосовно цінностей і стандартів ЄС було виявлено, що нормативний підхід до них присутній як серед широкого населення, так і в меседжах уряду. Близьким також є дослівне формулювання думок, а тому можна стверджувати, що в даній сфері вплив на громадську думку з боку українського населення був наявним, хоч і не унікальним.

Таблиця 1 Тематичний вплив на формування громадської думки українським урядом у рамках державної комунікації

Як показує табл. 1, здебільшого вплив на громадську думку був або дуже слабким, або відсутнім. Неефективність державної комунікації стає ще більш очевидною при порівняні з досягненнями громадської дипломатії Представництва ЄС в Україні, котре мало аналогічні цілі (див. табл. 2).

Дані табл. 2 показують, що загалом ефективність громадської дипломатії Представництва ЄС в Україні була значно вищою, ніж державної комунікації українського уряду. Незважаючи на те що Представництву ЄС в Україні не завжди вдавалося домогтися дослівного повторення своїх меседжів, загалом по всіх темах (крім останньої, котру меседжі Представництва не покривали) громадська думка формувалася під впливом даного актора. комунікація інтеграційний уряд громадськість

Таблиця 2 Тематичний вплив на формування громадської думки Представництвом ЄС в Україні в рамках громадської дипломатії

Вищенаведені таблиці дають можливість бачити переваги та недоліки державної комунікації українського уряду. Суттєвою перевагою є те, що в часових рамках даного дослідження державна комунікація намагалася справляти вплив на вже існуючі переконання в українському суспільстві, тобто не висловлювала заздалегідь непопулярних думок.

Ефективними також були й обрані канали комунікації. Постанови й укази оперативно публікувалися на відповідних офіційних веб-сайтах, у екс-президента України та Кабінету Міністрів була наявна власна новинарна інтернет-сторінка, а також публікувалися інформаційні бюлетені. Таким чином, зацікавлена громадськість мала прямий доступ до необхідної інформації.

Український уряд застосував тактику переконання, тобто надавав громадськості меседжі, наповнені фактичним змістом і без прямих закликів. Уникання протилежної цьому підходу тактики вмовляння свідчить про те, що український уряд оперував необхідними даними для того, щоб сформулювати та поширити конкретний меседж серед населення України.

Однак вдалий вибір загальної тематики, каналів комунікації та тактики не привів до бажаних даних і ефективність роботи з конструювання громадської думки була вкрай низькою. Дана ситуація була наслідком недоліків та помилок, яких припустився український уряд у рамках державної комунікації в часових рамках даного дослідження.

Так, у межах деяких описаних вище тем українському уряду не вдалося сформулювати однозначний меседж, котрий легко сприймався б всіма верствами населення. Намагання заздалегідь запрограмувати повідомлення так, щоб воно було прийнято різними групами населення, призвело до неоднорідності та навіть суперечливості думок, висловлюваних через різні канали комунікації. Невизначеність термінології та оперування суперечними фактами мали наслідком незрозумілість намірів українського уряду стосовно формування громадської думки стосовно даного питання.

Ще одним суттєвим недоліком державної комунікації було те, що уряд не намагався працювати з окремими цільовими аудиторіями. Незважаючи на те що необхідна інформація по офіційних джерелах державної комунікації є у відкритому доступі й доступна всім зацікавленим сторонам, робота по зацікавленню широкої громадськості не проводилася. Єдиним каналом комунікації з широкими верствами населення були державні ЗМІ, однак, як відомо, пройшовши через обробку інформації журналістами, оригінальні державні ме- седжі втрачають свій реальний зміст. Укази та постанови відповідних органів державної влади не становлять інтересу для пересічних громадян, навіть якщо написані та подані в доступній формі. Саме тому існують сумніви щодо досяжності меседжів українського уряду до громадськості.

Суттєвою проблемою також стала спекуляція даними. Оскільки українським урядом була обрана тактика переконання, постала необхідність наповнення меседжів фактологічним змістом. Саме тут постала проблема підміни реальних фактів тими, котрі були вигідні для українського уряду і, відповідно, склали основу його меседжів. Серед найбільш яскравих прикладів - переконання в успішному завершенні вдосконалення політичної та економічної ситуації в Україні, зведення переваг європейської інтеграції до несуттєвих вдосконалень у соціальній сфері та применшення ролі фінансової допомоги ЄС Україні. В усіх цих випадках меседж українського уряду міг бути прийнятий лише частиною українського населення, котре не перебувало під впливом інших акторів формування громадської думки. Оскільки частка такого населення вкрай низька, а інформація з інших джерел часто не збігалася з повідомленнями уряду, здатність формувати громадську думку з даних питань була надзвичайно низькою.

Таким чином, незважаючи на наявні досягнення державної комунікації українського уряду, у цілому можна підсумувати, що вона була неефективною і не досягла поставлених цілей унаслідок неоднозначного формулювання офіційних меседжів, спекуляції даними та обмеженого залучення до діалогу реципієнтів інформації. Відсутність взаєморозуміння між широкою громадськістю та українським урядом, а також нездатність останнього конструювати громадську думку відповідно до своїх потреб є наслідком неправильно побудованої стратегії державної комунікації, суперечливого формулювання тем та повної відсутності двостороннього зв'язку держава - громадяни.

З метою покращення державної комунікації в Україні та недопущення повтору подій, що розпочалися в листопаді 2013 року, дане дослідження пропонує рекомендації з вдосконалення механізмів формулювання та впровадження державної комунікації українського уряду.

Як показав досвід уряду Віктора Януковича та Миколи Азарова, неоднозначність меседжу призводить до різкого зниження ефективності державної комунікації. Саме тому чітке і зрозуміле формулювання позиції уряду надзвичайно важливо для успішного формулювання громадської думки. Для того щоб сформулювати конкретний меседж, пропонуються такі кроки:

1. Дотримання єдиної центральної позиції, котра не містить са- мозаперечень, спростувань та гіпотетичних припущень, тобто є цілісною і виражає закінчену думку.

2. Створення офіційної процедури формулювання меседжу.

3. Контроль за здійсненням державної комунікації.

Наступною суттєвою проблемою є неправильна експлуатація каналів комунікації. Незважаючи на те що аналіз показав достатньо високий рівень обізнаності українського уряду з використанням офіційних каналів комунікації, дана сфера потребує суттєвого вдосконалення та модернізації з урахуванням потреб сучасності. Для того щоб забезпечити більш ефективне використання каналів комунікації, пропонується здійснити такі кроки:

1. Розширення експлуатації наявних офіційних каналів комунікації.

2. Модернізація каналів державної комунікації.

Наразі відповідальним за здійснення державної комунікації є віце-прем'єр-міністр. Оскільки призначення на дану посаду часто обумовлено радше політичними міркуваннями, не завжди призначений чиновник має знання, навики та досвід, необхідні для здійснення відповідної діяльності. Зарубіжний досвід (зокрема, країн-членів ЄС та США) свідчить про те, що державна комунікація вимагає специфічних знань, а тому її повинні здійснювати фахівці в даній сфері. Для того щоб впровадити таку практику в Україні, необхідно здійснити такі кроки.

1. Створення структурного підрозділу (у рамках уряду), до відповідальності котрого входило б формулювання, здійснення та контроль ефективності державної комунікації українського уряду.

2. Залучення до державної комунікації фахівців.

Отже, згідно з результатами контент-аналізу ЄС був описаний українським урядом як основний інтеграційний вектор. Дану точку зору у свою чергу підтримували представники широкої громадськості та лідерів громадської думки. Проте існувала розбіжність у розумінні переваг інтеграції до ЄС. Так, для українського уряду це була низка технічних удосконалень, тоді як українське суспільство загалом асоціювало європейську інтеграцію з економічним та політичним розвитком, а також особистою вигодою. Також контент- аналіз виявив наголос на поетапній інтеграції серед української громадськості, тоді як в меседжах уряду таке розуміння процесу інтеграції до ЄС було відсутнє.

Подібним чином відрізнялися погляди цільових груп суспільства та українського уряд стосовно партнерства ЄС та України. Якщо Президент та Кабінет Міністрів неодноразово наголошували на тому, що партнерство існує на рівноправних засадах, то широка громадськість і лідери громадської думки притримувалися переконання, що Україна є залежною від ЄС стосовно багатьох питань.

Український уряд у своїх меседжах оминав тему добробуту та стабільності в ЄС, тоді як для українського суспільства саме дана сфера переваг європейської інтеграції становила особливий інтерес. Відсутність задоволення інтересу суспільства призвела до падіння ефективності державної комунікації стосовно цієї сфери.

Цінності та стандарти ЄС були єдиною сферою, у котрій погляди українського суспільства та українського уряду збігалися, а також виділена в даному дослідженні як єдина, де державна комунікація досягла своїх цілей.

Таким чином, було зроблено висновок, що загалом державна комунікація українського уряду була неефективною та не змогла досягти поставлених цілей. На підставі цього було виявлено переваги та недоліки української державної комунікації в часових рамках даного дослідження. Так, уряду вдалося ефективно залучити у свої меседжі наявні популярні в суспільстві погляди та переконання, що забезпечило загальне прийняття меседжів, вдало вибрати офіційні канали комунікації, а також послідовно застосовувати тактику переконання.

3 іншого боку, державна комунікація мала низку недоліків, котрими була обумовлена її низька ефективність та неспроможність досягнення цільових аудиторій. Зокрема, український уряд не зміг сформулювати офіційний меседж, котрий однозначно сприймався б усім суспільством. Також була відсутня чітка класифікація цільових аудиторій, що у свою чергу унеможливило досягання меседжу до них. Український уряд спекулював даними, що призвело в деяких випадках до повного неприйняття суспільством урядових меседжів. Нарешті, була відсутня можливість надання зворотного зв'язку, що ускладнило оперативне реагування на преференції українського суспільства та призвело до протестних дій.

У зв'язку з вищенаведеними підсумками було надано рекомендації з вдосконалення державної комунікації українського уряду, котрі зводилися до формулювання чіткого і однозначного меседжу, запровадження контролю та моніторингу здійснення державної комунікації, розширення та модернізації офіційних каналів та залучення фахівців і створення спеціальних структурних підрозділів у рамках уряду.

Література

1. Єлесеєв К. (2013) Сім міфів про Угоду про Асоціацію між Україною та ЄС. Український тиждень.

2. Небеско Т. (2012) Європейський підхід: Чому Україна не використовує імміграцію для економічного і культурного збагачення? Газета «День», 4

3. Постанова Кабінету Міністрів України «Про функціональні повноваження Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце- прем'єр-міністрів України та Міністра Кабінету Міністрів України» (ухвалена від 04.09.2006)