Принципи належного врядування у зарубіжних дослідженнях: пріоритет місцевих практик

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.5:352:353

Принципи належного врядування у зарубіжних дослідженнях: пріоритет місцевих практик

Наталя Колісніченко

доцент кафедри регіональної політики та публічного адміністрування ОРІДУ НАДУ при Президентові України, к.держ.упр., доцент

У статті прослідковується ґенеза термінів «governance» та «good governance», актуалізуються різноманітні підходи до їх змісту. Надається аналіз зарубіжних робіт з тематики належного врядування за такими напрямками: формулювання поняття «належне врядування» та «принципи належного врядування»; запровадження принципів належного врядування з метою поліпшення якості життя населення; реалізація принципів належного врядування в окремих секторах управління.

Ключові слова: «governance» та «goodgovernance», врядування та належне врядування, принципи належного врядування.

належний врядування управління

The article traces the genesis of the terms «governance» and «good governance», various approaches to their content are updat-ed. The analysis of foreign works on the topic of good governance in the following areas: defining «good governance» and «good governance principles»; implementation of the principles of good governance to improve the quality of life; implementation of the principles of good governance in specific sectors of governance are available.

Keywords: «governance» and «good governance», the principles of good governance.

Децентралізація в багатьох країнах, здатність місцевої влади адекватно управляти своїми територіями і задоволення потреб своїх виборців є істотними чинниками врядування. Проте, багатьом місцевим органам влади не вистачає досвіду і здатності виконувати свої обов'язки і реагувати на очікування і вимоги громадянина. Урядами розвиваються успішні моделі децентралізованої системи управління, проте відсутність відповідних інструментів і стратегій для аналізу ефективності місцевого управління стає все більш очевидною.

Мета статті - з'ясувати особливості дослідження сутності та принципів належного врядування у зарубіжній літературі.

З кінця минулого століття проводяться ак- сІнтире, С. Пілора, А. Сунсері, Дж. Хурлей).

З огляду на масив публікацій з проблем реалізації належного врядування органами публічної влади не було проведено системного дослідження робіт з узагальнення позитивного досвіду місцевих практик. Це завдання є актуальним з огляду на те, що дослідження реалізуються локально, отримані результати аналізуються у порівнянні з регіональними, національними та міжнародними кращими практиками, які успішно вирішують питання управління щодо таких складових належного врядування: участь, справедливість, верховенство закону, ефективності та підзвітності.

Вперше поняття «good governance - належне вря- дування» з'явилося в обігу в 1992 р. на щорічній конференції Світового банку з питань економічного розвитку. Так називалася одна з тем конференції [11]. Термін «governance» згадувався в тому ж сенсі, як і New Public Management, а саме «управління соціальними та економічними ресурсами країни» [12]. В якості окремої управлінської моделі governance (врядування) сформувалася в 1997 р., коли з'явилася Програма розвитку ООН «Governance для сталого розвитку людських ресурсів». Відповідно до Програми, під «good governance» розуміється «участь, прозорість, відповідальність, ефективність, рівноправність і верховенство закону». Крім того, ця модель спрямована ства в управлінні та «гарантує, що ПОЛІТИЧНІ, соціальні та економічні пріоритети повинні бути засновані на загальній згоді таким чином, щоб голоси найбідніших та соціально незахищених груп населення були почуті при прийнятті державних рішень» [9].

«Good governance» характеризується наявністю різноманітних підходів до його змісту. Одні дослідники інтерпретують його як повернення до держави загального добробуту [1, с. 156], інші - як один з неминучих циклів реформ, в ході яких відбувається швидка зміна поділу та реінтеграції державних суб'єктів [6, с. 96].

Проаналізовані нами зарубіжні роботи з тематики належного врядування дали підстави для висновку, що дослідження поділяються за такими напрямками:

* формулювання поняття «належне врядування» та «принципи належного врядування»;

* запровадження принципів належного (доброго) врядування з метою поліпшення якості життя на-селення;

* реалізація принципів належного врядування в окремих секторах управління.

Формулювання поняття «належне врядування» та «принципи належного врядування» у зарубіжній літературі. Стаття C. Піллора і П. МакКінлея [7] є комплексним оглядом літератури з управління місцевими органами врядування. У ній узагальнюються результати огляду літератури та викладені важливі теоретичні основи проблеми. Основний акцент робиться на ключові ідеї й теорії управління громадою. За деякими винятками стаття спирається на наукові дослідження і публікації, підготовлені протягом останніх десяти років. Ключові питання, які розглядаються: Як термін «врядування» визначено в міжнародній літературі і чим таке визначення відрізняється від термінів «уряд, управління, керівництво»? Зі зміною характеру відносин між громадою і органами управління на місцях, як змінюється роль місцевих органів влади? Як термін «врядування» в даний час використовуються виборними органами? Які основні теорії та ідеї лежать в основі терміна «належне врядування»? Що впливає на розвиток врядування? Визначення терміну «врядування» дається з точки зору багатьох підходів, які визначають поняття у загальному розумінні. За основу береться ідея, що управління зосереджується на вході системи і пов'язане з демократичними процедурами, а вихід пов'язаний із ефективними і дієвими установами. Говориться, що термін було вжито в 1980-х роках як відмінний від терміна «уряд», бо стосувався у тому ж числі суб'єктів громадянського суспільства, а також був пов'язаний з управлінням мережами, зокрема у наданні послуг. Він передбачав існування неформальних правил, що регулюють взаємодію між державою і іншими суб'єктами управління. Так, зазначено, що термін «уряд» стосується формальних інституцій, де приймаються рішення. «Врядування» поєднує в собі уряд, процеси впливу та переговорів із широким колом агенцій державного і приватного секторів з метою досягнення бажаних результатів. Аналізуючи різні літературні джерела, автори виявляють сучасні тенденції управління на місцевому рівні, узагальнюють міжнародну практику, окреслюють перспективи подальших досліджень.

У науково-практичних розробках [5] поняття «вря- дування», на відміну від поняття «уряд», складається з трьох складників:

* відповідальність за стан справ у країні несе не тільки уряд. Врядування є компромісом, що базується на впливі політичного, економічного і соціального факторів, оскільки пропонує нові форми регуляторних дій;

* різні гравці залучаються до процесу прийняття рішень і здатні пропонувати нові підходи до розв'язання суспільних проблем. Врядування робить наголос на делегуванні відповідальності, що відбувається між державою, громадянським суспільством і ринком;

* жоден із зацікавлених гравців не має знань та засобів, достатніх для самостійного розв'язання проблем, що виникають. Постає необхідність у багатоступінчастих процесах взаємодії і переговорів між різними гравцями.

Відтак, в основу діяльності органів врядування мають бути покладені такі принципи: 1) чесні вибори, представ-ництво та участь; 2) чутливість; 3) ефективність та резуль-тативність; 4) відкритість та прозорість; 5) верховенство права; 6) етична поведінка; 7) компетенції та спроможність; 8) інновації та відкритість до змін; 9) сталий розвиток та орієнтація на довгострокові результати; 10) надійний фінансовий менеджмент; 11) права людини, культурне різноманіття та соціальне згуртування; 12) підзвітність.

Кожен із принципів належного врядування повинен мати конкретні завдання з упровадження, які мають антикорупційну складову, але більшою мірою у їх змісті має переважати ідея підвищення ефективності та професіоналізму, якісне надання послуг, зорієнтоване на клієнта та спілкування із громадськістю.

Так, розглядаючи принцип прозорості, автори вказують на те, що він передбачає інформування населення певної громади про діяльність органів місцевого самоврядування, актуальні та важливі справи місцевого розвитку, можливості отримання мешканцями адміністративних послуг, заплановані справи та поточні події, які мають вплив на життя людей. Такий результат досягається через реалізацію певного ланцюга завдань, послуг, які надаються органами публічного управління.

Важливість принципу нетерпимості до корупції зумовлена тим, що діяльність органів управління є публічною. Від професійної діяльності та етичності дій кожного працівника залежить оцінка громадянами роботи влади у цілому. Важливою з цього приводу є розробка та прийняття «Етичного кодексу» органу публічного управління. Метою розробки «Етичного кодексу» є визначення стандартів поведінки, яких мають дотримуватися його працівники, мотивація працівників, а також інформування територіальної громади.

Принцип передбачуваності означає, що діяльність органів публічного управління є планомірною, населення має можливість брати участь у формуванні завдань для місцевих органів управління. При цьому необхідно зазначити, що реалізація деяких завдань в рамках цього принципу вимагає високого професійного рівня працівників органів публічного управління. Впровадженню даного принципу сприяють стратегічне планування та програмно-цільове бюджетування.

В іншій розробці [8] серед принципів доброго врядування називаються такі:

* принцип 1 - чесне проведення виборів, представ-ництво і участь. Місцеві вибори повинні проходити вільно і чесно, відповідно до міжнародних стандартів та національного законодавства і без шахрайства. Громадяни перебувають у центрі суспільної активності та залучаються до громадського життя на місцевому рівні. Всі чоловіки й жінки можуть мати голос в процесі ухвалення рішень - або безпосередньо, або через органи, які представляють їхні інтереси. Така широка участь побудована на свободі вираження думок, шляхом зборів і асоціацій. Всі голоси, в тому числі менш привілейованих і найбільш вразливих, повинні бути почуті та прийняті до уваги у прийнятті рішень, у тому числі щодо розподілу ресурсів. Необхідне досягнення широкого консенсусу в інтересах спільноти загалом;

* принцип 2 - чутливість. Цілі, правила, структури і процедури повинні бути адаптованими до очікувань та потреб громадян;

* принцип 3 - ефективність і продуктивність. Необхідне досягнення погоджених цілей. Найкраща можливість - використання наявних ресурсів. Системи організації діяльності повинні будуватися на основі оцінки ефективності надання послуг. Оцінювання проводиться на регулярній основі для оцінки і підвищення продуктивності;

* принцип 4 - відкритість і прозорість. Рішення при-ймаються і виконуються відповідно до норм і правил. Існує публічний доступ до всієї інформації. Інформація про рішення, реалізація політики і її результати стають доступними для громадськості у такий спосіб, щоб вона могла ефективно стежити і робити свій внесок в роботу місцевих органів влади;

* принцип 5 - верховенство права. Місцева влада має дотримуватися закону і судових рішень. Правила і норми повинні бути прийняті відповідно до процедур, передбачених законом, і застосовуватися неупереджено;

* принцип 6 - етичної поведінки. Справедливий розподіл суспільного блага. Існують ефективні заходи щодо запобігання та боротьби з усіма формами корупції;

* принцип 7 - компетентність та потенціал. Професійні навички тих, хто реалізує управління, повинні постійно підтримуватися і підвищуватися. Посадовці повинні бути мотивовані, щоб безперервно підвищувати їх ефективність. Практичні методи та процедури повинні застосовуватися, щоб трансформувати навички в досягнення кращих результатів;

* принцип 8 - інновації та відкритість до змін. Нові та ефективні шляхи вирішення проблем є сучасними методами надання послуг. Сприятливий клімат для змін повинен створюватися в інтересах досягнення кращого результату;

* принцип 9 - стійкість і довгострокова орієнтація. Потреби майбутніх поколінь беруться до уваги у формуванні поточної політики. Стійкість спільноти повинна бути у центрі уваги;

* принцип 10 - ефективний фінансовий менеджмент. Витрати не повинні перевищувати вартості послуг;

* принцип 11 - права людини, культурне розмаїття та соціальна згуртованість. У сфері місцевої влади повага до прав людини, їх захисту і реалізації, боротьби з дискримінацією за будь-якими ознаками є важливою;

* принцип 12 - підзвітність та відповідальність. Всі особи, які приймають рішення, колективні та інди-відуальні, повинні брати на себе відповідальність за свої рішення.

Зазначені принципи мають певні особливості свого прояву на різних рівнях управління. На центральному рівні: встановлення і підтримання справедливої й ефективної системи місцевого самоврядування. На місцевому рівні: послуги для громадськості, відповідальність, зобов'язання щодо поліпшення життя громад. На рівні громад: відкритість, долання викликів, винагорода за видатні досягнення в управлінні на місцевому рівні.

У реформі державного управління успіх національних і місцевих органів влади залежить від використання ними ринкових принципів, таких як приватизація, дерегулювання, ефективності та застосування нового державного управління, переосмислення принципів, зокрема сталого розвитку.

У дослідженні місцевих практик Т Дюлей робить висновок про те, що в реалізації програм і проектів урядових установ гарантується успіх, якщо цими установами практикуються принципи належного врядування [4]. Належне врядування має перевагу в тому сенсі, що воно протидіє корупції у багатьох країнах як багатих, так і бідних. Знову ж таки, результати дослідження підкреслюють, що належне управління значною мірою залежить від таких факторів, як підзвітність, прозорість, участь і ефективне керівництво. Вони часто згадуються в якості внеску в ефективне та якісне управління державними установами. Належне врядування в цьому дослідженні складається з двох важливих елементів або чинників: 1) ресурси (характеристики керівництва і зацікавлених сторін); 2) механізми / стратегії організації та мобілізації ресурсів.

Запровадження принципів належного (доброго) вря-дування з метою поліпшення якості життя населення. Дослідження С. Веераванса вирішує проблему [10] здійснення органами місцевого самоврядування практики належного врядування задля поліпшення умов життя населення. Дослідження було розпочато з метою вивчення ролі належного врядування у практиці місцевих органів влади. Розвитку зазначеної тематики присвячена книга Е. Блума, А. Сансері та А. Леонардо [3], в якій автори розглядають такі цілі належного врядування на місцевому рівні: забезпечення участі головних дійових осіб під час проектування моделі управління, а також збору, обробки та аналізу інформації; розробка показників управління для проведення порівняльного аналізу різних ситуацій, розуміння еволюції факторів, управління та оцінки ефективності заходів. Отримані результати включають таке.

1. Процес оцінки повинен дозволяти користувачам мо-делі критично аналізувати такі складові діяльності, як дані, на основі яких приймаються рішення, відкритий діалог не- ієрархічні зв'язки, прозорість та спільне планування.

2. Оцінка інформації необхідна для прийняття рішень із критично важливих питань.

3. Цілісність процесу оцінки тісно пов'язана з харак-теристиками навколишнього середовища, в якій цей процес розгортається.

4. Розробка методів оцінки, які забезпечують отримання даних, є важливою складовою процесу управління.

5. Використання методів оцінки ґрунтується на довірі, згуртованості й загальній цілеспрямованості громади.

6. Використання методів оцінки сприяє врахуванню різних точок зору.

7. Процес, який об'єднує оцінку з іншими аспектами організаційних перетворень, буде більш потужним, якщо визначені його стандарти.

8. Високі витрати на впровадження та рівень складності уповільнюють потенціал управління з широкого впровадження нових практик.

У книзі доведено, що: покращена функціональність і гнучкість демократичного місцевого самоврядування забезпечується за рахунок застосування накопиченого досвіду, зокрема щодо усунення прогалин у наданні послуг та застосуванні нових знань; розробка стратегій, програм та практики, які спрямовані на підвищення участі громадян і розширення їх прав і можливостей прямої і непрямої участі та розширення прав і можливостей жінок та інших раніше безправних груп сприяє якості рішень місцевого самоврядування.?

Реалізація принципів належного врядування в окремих секторах управління. Кожен орган місцевого врядування здійснює свої функції через структури управління згідно з вимогами законодавства, принципами управління і управлінських процесів. Забезпечення принципу належ-ного врядування у сфері місцевого самоврядування оз-начає те, що визначаються принципи, які повинні лежати в основі управління кожного органу місцевого самовря-дування та його структурних підрозділів (департаментів, управлінь, відділів тощо). Так, книга Б. Аткінса, Дж. Херлі та К. МакІнтира [2] розглядає належне врядування в по-ліції й складається з таких розділів: добре врядування у системі поліції; основоположні принципи корпоративного врядування; структура врядування у системі поліції; за-провадження принципів належного врядування у полі-цейську практику; вказівки щодо управління ризиками; місцевий кодекс корпоративного врядування; щорічний звіт з управління; нові проблеми ефективного врядуван- ня; вказівки для комітету з аудиту та комітету з питань стандартів. Книга призначена в якості найкращої практики для розвитку та підтримки місцевого управління і для вдосконалення процесу відповідальності за належне проведення громадських справ шляхом публікації річного звіту управління, що зробить традиційну практику відкритою і прозорою. Задля ефективності діяльності пропонується звернути особливу увагу на такі процеси: управління діяльністю, стандарти професійної діяльності, внутрішній аудит, механізми перевірки діяльності, звітування.

Таким чином, на сучасному етапі свого розвитку Україна та її система публічного управління перебувають у процесі модернізації. Це вимагає від владних структур належного ставлення до своїх обов'язків та виконання функцій, спрямованих на ефективне реагування на проблеми, які виникають у суспільстві. Найбільш прогресивною концепцією державного управління на сьогодні є good governance, дослідженню якого присвячено чимало праць. Нагальною потребою для органів влади стає використання у своїй діяльності принципів good governance, що призведе до посилення інституційної спроможності владних структур з реагування на потреби громадян, підвищення рівня їхньої довіри до органів врядування.

Література

1. Argynades D. Good Governance. Professionalism, Ethics and Responsibility // International Review of Administrative Sciences. 2006. № 72. - Р 155-170.

2. Atkins B., Hurley J., McIntyre C. Delivering good governance in local government. Interim guidance note for police authorities and forces in England and Wales / Bob Atkins, James Hurley, Cat McIntyre. - CIPFA, the chartered institute of public finance and accountancy, 2007. - 66 p.

3. Bloom E., Sunseri A., Leonard A. Measuring and Strengthening Local Governance Capacity: The Local Governance Barometer / Evan Bloom, Amy Sunseri, Aaron Leonard. - USAID, 2003. - 38 p.

4. Dulay T Good governance and innovation at the LGU level: the cases of Marikina city and San Juan city / Toti Dulay. - 2012. - Mode of access: https://sites.google.com/site/ totidulay/goodgovernance.

5. Good governance: an overview. - IFAD: International Fund for Agricultural Development, 1999. - 10 р.

6. Hood C. The Art of the State: Culture, Rhetoric, and Public Management. Oxford, 1998. - 261 р.

7. Pillora S., McKinlay P. Local Government and Community Governance: A Literature Review. Working Paper № 2 / Stefanie Pillora, Peter McKinlay. - Sydney: An Australian Government Initiative, 2011. - 31 p.

8. The Twelve Principles of Good Democratic Governance at Local Level. - Directorate of Democratic Institutions. Directorate General of Democracy and Political Affairs. - Mode of access: www.coe.int/local Workshops/WorkshopDocuments/

Reference%20reading%20material/Literature%20on%20

Governance/GOVERN~2.PDF.

9. UNDP Governance for Sustainable Human Development. Jan., 1997. - Mode of access:: http://gis.emro. who.int/HealthSystemObservatory/

10. Weerawansa S. Factors influencing good governance in local government institutions for achieving quality of life / Saman Weerawansa. - Mode of access:http://archive.

cmb.ac.lk/research/bitstream/70130/3002/1/Factors%20

influencing%20good.pdf.

11. World Bank. Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics 1991.Washington, 1992. - Mode of access: http://www-wds.worldbank.org/ external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1993/03/01/00 0009265_3970716142307/Rendered/PDF/multi0page.pdf.

12. World Bank. Governance and Development. - Washington, 1992. - Mode of access: http://www-wds.worldbank. org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/1999/09/17/0001788 30_98101911081228/Rendered/PDF/multi_page.pdf.

Размещено на Allbest.ru