В статье освещаются проблемы осуществления жилищных прав сотрудниками полиции в Российской Федерации. Выдвигаются предложения по решению вопросов, связанных с препятствием в осуществлении прав по вселению в жилое помещение членов семьи сотрудников полиции.

Вопросы обеспечения населения жильем были и остаются актуальными не только в России, но и во всех странах, поскольку именно наличие жилья, наряду с питанием и одеждой, а также обеспечением надлежащего медицинского обслуживания, является одной из базовых потребностей человека. При этом в законодательстве некоторых государств подчеркивается, что жилище должно быть благоустроенным (например, в ст.24 Конституции Туркменистана), что в большей степени соответствует Декларации прав и свобод человека и гражданина [2] и ее требованиям обеспечения достойных условий жизни гражданам, чем соответствующее российское законодательство.

Само конституционное право на жилище далеко не однозначно и просто: его закрепление в основном законе государства обусловлено необходимостью "обеспечить удовлетворение материальной потребности людей в жилище" [21, с.14-15] и относится к числу социальных прав, направленных на обеспечение и защиту потребностей и интересов человека, а также достойного уровня жизни. Как субъективное право оно означает право гражданина на приобретение жилого помещения и пользование им [23, с.9], для реализации которого органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия, в том числе поощряя жилищное строительство (ч.2 ст.40 Конституции Российской Федерации) [1].

В соответствии с п.1 ст.1 Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ) [4] "жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище.". Статья 2 ЖК РФ налагает обязанности на органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий использовать бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений [4]. Указанное свидетельствует о внимании государства к вопросам реализации гражданами права на жилище.

Жилищное законодательство Российской Федерации содержит различные организационно-правовые формы удовлетворения жилищных потребностей граждан. В их числе необходимо указать следующие:

1) предоставление жилого помещения в собственность безвозмездно;

2) предоставление единовременной субсидии или единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения;

3) участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих;

4) приобретение жилого помещения с использованием жилищных сертификатов;

5) предоставление жилого помещения в наем;

6) предоставление арендованного жилого помещения;

7) компенсация расходов на наем, поднаем жилого помещения;

8) участие в жилищной кооперации.

Как конституционное право граждан России право на жилище распространяется на всех граждан, однако в отношении отдельных категорий граждан (например, согласно ч.3 ст.40 Конституции Российской Федерации - малоимущих [1]) государство принимает на себя обязанность по предоставлению им жилища "бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами" (там же). Также государством установлены определенные гарантии осуществления права на жилище в отношении граждан, имеющих специальную правоспособность и занимающихся определенными видами деятельности, например, военнослужащих [7], сотрудников полиции [10] и др.

Действующее законодательство не имеет единого организационно-правового режима жилищного обеспечения граждан. При этом вопросы жилищного обеспечения и само право на жилое помещение сотрудников полиции, в отличие от военнослужащих (З.Х. Акчурин, В.М. Корякин, А.В. Кудашкин, Л.М. Пчелинцева, Е.А. Свининых, Е.Н. Трофимов и др. [18; 19; 20; 22; 23; 25; 30; 31 и др.]), малоимущих и несовершеннолетних, детей-сирот и многодетных семей, а также бывших членов семьи собственника жилого помещения (Е.Г. Азарова, М.Л. Харламова и др. [17; 28; 29; 31; 35 и др.]), рассматриваются в юридической литературе недостаточно. Изучению правового регулирования жилищных отношений в современных условиях и правовых способов реализации сотрудниками полиции конституционного права на жилище, в том числе общественных отношений, возникающих в жилищной сфере, в частности, при реализации сотрудниками органов внутренних дел своего права на жилище, и посвящена настоящая статья, актуальность которой обусловлена наличием в законодательстве препятствий для реализации гражданами Российской Федерации права на жилище. В нарушение конституционного принципа равенства граждан преимуществами в жилищном обеспечении пользуются военнослужащие и сотрудники некоторых органов исполнительной власти, что объясняется общественной важностью их деятельности: обеспечение обороны государства, общественной безопасности в самом государстве, эффективного функционирования государственного аппарата.

Жилищные отношения представляют собой особые социальные связи, которые требуют комплексного правового регулирования главным образом нормами гражданского и жилищного законодательства, а также подзаконными актами соответствующей отраслевой принадлежности. Ввиду относительной новизны некоторых способов удовлетворения жилищных потребностей сотрудников полиции более детальное рассмотрение в рамках настоящей работы проводится в отношении единовременной социальной выплаты работникам полиции на приобретение или строительство жилого помещения.

Продолжающееся реформирование полиции породило определенные изменения в порядке и способах реализации права сотрудников на жилищное обеспечение. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3ФЗ "О полиции" [9] в ст.44 устанавливает, что обеспечение сотрудника полиции жилым помещением осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета посредством предоставления ему служебного жилого помещения или жилого помещения в собственность либо единовременной социальной выплаты на его приобретение. В названном Законе сохранено существовавшее ранее право сотрудника полиции, замещающего должность участкового уполномоченного полиции, не имеющего жилого помещения на территории соответствующего муниципального образования, на обеспечение служебным жилым помещением.

Право на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения закреплено Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 247ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [10] (далее - Закон "О социальных гарантиях"). Порядок и условия получения единовременной социальной выплаты сотрудниками органов внутренних дел регулируются Правилами предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 1223 [14].

Федеральным законом от 4 ноября 2014 г. № 342ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [11] внесены отдельные изменения в Закон "О социальных гарантиях" в части предоставления единовременной социальной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения.

Наиболее значимое по сути изменение внесено в п.7 ст.4 Закона "О социальных гарантиях", содержащий санкцию за совершение действий, повлекших ухудшение имевшихся у сотрудника жилищных условий. В соответствии с данной нормой сотрудник, который с намерением приобретения права состоять на учете в качестве имеющего право на получение единовременной социальной выплаты совершил действия, повлекшие ухудшение жилищных условий, и (или) члены семьи которого с намерением приобретения права сотрудником состоять на учете в качестве имеющего право на получение единовременной социальной выплаты совершили действия, повлекшие ухудшение жилищных условий сотрудника, принимается на учет в качестве имеющего право на получение единовременной социальной выплаты не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий.

К намеренным действиям, повлекшим ухудшение жилищных условий сотрудника, согласно п.7 ст.4 Закона "О социальных гарантиях" относятся действия, связанные:

1) с вселением в жилое помещение иных лиц (за исключением вселения его супруги (супруга), несовершеннолетних детей, детей старше 18 лет, ставших инвалидами до достижения ими возраста 18 лет);

2) с обменом жилыми помещениями;

3) с невыполнением условий договора социального найма, повлекшим выселение из жилого помещения без предоставления другого жилого помещения или с предоставлением другого жилого помещения, общая площадь которого меньше общей площади ранее занимаемого жилого помещения;

4) с выделением доли собственниками жилых помещений;

5) с отчуждением жилых помещений или их частей.

правоохранительный орган жилищное право

Осуществив анализ положений данной нормы, можно выделить несколько условий, позволяющих применить указанную санкцию.

Во-первых, действия, ухудшающие жилищные условия, должны совершаться с намерением приобретения права состоять на учете для получения социальной выплаты.

Толковый словарь объясняет намерение как предположение, желание, замысел сделать, совершить что-либо [27, т.2, с.371]. В этой связи юридическим основанием применения санкции за ухудшение жилищных условий, выраженной в необходимости выждать пять лет до принятия на учет, должен являться факт установления намерения лица лишиться имеющихся у него жилищных прав именно в целях быть принятым на учет. Действия, ухудшающие жилищные условия сотрудника полиции (сделки) должны совершаться с конкретной целью - принятие на учет на получение социальной выплаты. Отказ в принятии сотрудника полиции, совершившего ухудшение жилищных условий, на учет должен быть обоснован. По указанному основанию комиссии территориальных органов внутренних дел должны выявить намерения лица и однозначно квалифицировать их в соответствии с санкцией п.7 ст.4 Закона "О социальных гарантиях".

В теории цивилистики установлено, что из каузальной сделки видно, какую правовую цель преследует лицо, ее совершающее [26; 32 и др.]. Более того, действительность каузальной сделки ставится в зависимость от ее цели. Таким образом, можно говорить о каузальном характере нормы, применение которой юридически зависит от целей совершения ухудшающих действий.

Однако даже если в результате совершения сделки с жилым помещением и имеется ухудшение жилищных условий сотрудника, то оно не всегда является целью сделки, особенно если она совершается собственником жилого помещения, а сотрудник пользуется данным жилым помещением на правах члена семьи собственника. Так, еще в 1924 г.И.Б. Новицкий указывал, что в отдельных случаях сделки "совершаются в жизни при такой обстановке, когда не только нет прямо выраженного желания установить или прекратить правоотношение, но можно даже предположить, что действующие лица не ожидали, что с их действиями будут связаны именно такие, а не иные последствия" [24, с.4], но современное жилищное законодательство такие, далеко не редкие случаи, во внимание не принимает, квалифицируя сложившееся правоотношение не в пользу сотрудника полиции. Более того, такая норма о признании сделки собственника с жилым помещением, в котором проживает (состоит на регистрационном учете) сотрудник полиции, прямо ограничивает права данного собственника в части самостоятельного распоряжения его собственностью.

Однако, к сожалению, ни Жилищный кодекс Российской Федерации, ни, тем более, Семейный кодекс Российской Федерации [6] не закрепляют нормативно круг лиц, которые могут быть признаны членами семьи, хотя в ч.1 ст.31 ЖК РФ и указано, что к членам семьи собственника жилого помещения "относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника" [4]. Аналогично в ч.1 ст.69 ЖК РФ закреплен круг лиц, которые относятся к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма [4]. Однако обе эти нормы не учитывают следующие аспекты гражданско-правовых и семейно-правовых отношений:

1. Несовершеннолетние дети, даже не проживающие совместно с родителями, не перестают быть членами их семьи.

2. Основания владения и пользования жилым помещением не исчерпываются указанными в ст.31 и ст.69 ЖК РФ случаями: это могут также быть и завещательный отказ, и договор коммерческого найма, и договор безвозмездного пользования жилым помещением, и пр. В указанных случаях пользователи могут вселять в занимаемые ими жилые помещения своих несовершеннолетних детей без согласия собственника данного жилого помещения. А вселяемые ими с согласия собственника жилого помещения иные лица никак не влияют на вопросы обеспеченности жилым помещением и намеренное ухудшение жилищных условий как собственника, так и пользователя, поскольку в любое время собственник может произвести отчуждение принадлежащего ему жилого помещения, что в силу ч.1 ст.35 ЖК РФ прекратит право пользования иных лиц данным жилым помещением [4].

Вовторых, обновленная редакция рассматриваемой нормы закрепляет возможность применения санкции даже в тех случаях, когда ухудшающие действия совершены членами семьи сотрудника полиции. Между тем состав семьи в жилищных правоотношениях отличается от такового в семейном праве.

Так, согласно ч.1 ст.31 ЖК РФ к членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника [4]. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи.

В п.11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. № 4 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" [16] разъясняется, что членами семьи собственника или нанимателя жилого помещения являются проживающие совместно с ним в занимаемом им жилом помещении его супруг (обязательна государственная регистрация брака), а также дети и родители. Другие родственники (бабушки, дедушки, братья, сестры, дяди, тети, племянники, племянницы и др.) членами семьи собственника или нанимателя жилого помещения могут быть признаны независимо от степени родства, при этом для их признания членами семьи собственника требуется не только установление юридического факта вселения их собственником в жилое помещение, но и выяснение содержания волеизъявления собственника на их вселение, а именно: вселялось ли им лицо для проживания в жилом помещении как член его семьи или жилое помещение предоставлялось для проживания по иным основаниям (например, в безвозмездное пользование, по договору найма). Нетрудоспособные иждивенцы и другие лица могут быть признаны членами семьи собственника или нанимателя жилого помещения, если они вселены собственником жилого помещения в качестве членов его семьи и между ними сложились семейные отношения, характеризующиеся взаимным уважением, взаимной заботой, взаимными личными неимущественными и имущественными правами и обязанностями, общими интересами, взаимной ответственностью, ведением общего хозяйства. Таким образом, буквальное толкование положений ч.1 ст.31 ЖК РФ, данное в разъяснениях Верховного Суда Российской Федерации, говорит о том, что для отнесения родственников и других лиц, вселенных в жилое помещение и проживающих в нем, к родственникам необходимо признание их таковыми.

Действующая система регистрации граждан по месту жительства не предусматривает возможности деления вселяемых в жилые помещения лиц на родственников и иных лиц. Документы, подтверждающие регистрацию гражданина по месту жительства, содержат лишь информацию о наличии или об отсутствии отношений родства с другими гражданами, зарегистрированными в данном жилом помещении. Такое положение влечет презюмирование вселения в качестве члена семьи собственника жилого помещения. Возможность подтвердить регистрацию в качестве нечлена семьи отсутствует. А между тем Жилищный кодекс Российской Федерации однозначно указывает именно на возможность быть признанным и вселенным в качестве члена семьи (в ч.1 ст.31 ЖК РФ употребляется формулировка "иные граждане могут быть признаны…" [4]), соответственно, лицо, в отношении которого при вселении не указано, что оно является членом семьи собственника, вселяется на иных основаниях и данные нормы ст.4 Закона "О социальных гарантиях" на него не должны распространяться.

Статья 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" [12] устанавливает для граждан России обязанность регистрироваться по месту жительства. Статьей 19.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за проживание гражданина России по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении без регистрации [5]. По замыслу законодателя все граждане должны быть зарегистрированы по месту жительства.

Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечень лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 [13], не содержат норм, влекущих возникновение семейных отношений из факта регистрации по месту жительства.

Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации прямо указывает, что "регистрация лица по месту жительства по заявлению собственника жилого помещения или ее отсутствие не является определяющим обстоятельством для решения вопроса о признании его членом семьи собственника жилого помещения, так как согласно ст.3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации" (абз.6 п.11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. № 4 [16]). Наличие или отсутствие у лица регистрации в жилом помещении, по мнению суда, может рассматриваться исключительно как одно из доказательств по делу, которое подлежит оценке судом наряду с другими доказательствами и само по себе не имеет преюдициальной силы.

Любой сотрудник полиции состоит на регистрационном учете по месту жительства так же, как и члены его семьи; в случае отсутствия у сотрудника полиции жилого помещения, принадлежащего на праве собственности или предоставленного по договору социального найма, осуществить регистрацию по месту жительства возможно в жилом помещении, принадлежащем (занимаемом) иному гражданину. Таким образом, вселяясь в жилое помещение, сотрудник полиции фактически и юридически приобретает статус члена семьи собственника (нанимателя) жилого помещении, независимо от наличия и степени родства собственника жилого помещения, в котором осуществляется регистрация сотрудника по месту жительства.

В-третьих, п.2 ст. 209 ГК РФ [3], определяя пределы права собственности, устанавливает, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Данное установление в полной мере относится и к жилым помещениям. Статья 30 ЖК РФ детализирует права и обязанности собственника жилого помещения [4]. Согласно данной норме собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему на праве собственности жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами его использования. Лица, зарегистрированные в качестве членов семьи собственника жилого помещения, обладают правом пользования жилым помещением наравне с его собственниками. Лица, не являющиеся собственниками (сособственниками) жилого помещения, не обладают правом осуществления правомочий собственника жилого помещения.

Как было уже отмечено, лицо, владеющее жилым помещением на праве собственности, имеет достаточно большой объем прав. Так, п.2 ст.30 ЖК РФ наделяет собственника жилого помещения правом предоставить во владение и (или) пользование принадлежащее ему на праве собственности жилое помещение гражданину на основании договора найма, договора безвозмездного пользования или на ином законном основании, а также юридическому лицу на основании договора аренды или на ином законном основании [4]. Обязанность согласовывать данные действия, необходимость получения согласия на распоряжение жилым помещением с лицами, зарегистрированными в жилом помещении, для собственника не установлена. Более того, они не вправе чинить препятствий собственнику в осуществлении его прав.

Таким образом, в качестве выводов можно указать следующее:

1. Гражданин, вселенный в жилое помещение, принадлежащее на праве собственности иному лицу, фактически признается членом семьи собственника жилого помещения (по смыслу жилищного законодательства). Сотрудник полиции, имеющий намерение быть принятым на учет для получения единовременной социальной выплаты, предоставляя справку о регистрации по месту жительства, считается членом семьи собственника жилого помещения. Более того, нуждаемость сотрудника в улучшении жилищных условий определяется с учетом всех лиц, зарегистрированных в жилом помещении. В связи с необходимостью регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации сотрудник полиции, не обладающий жилым помещением на праве собственности, вынужден регистрироваться в жилых помещениях иных лиц. Независимо от наличия (отсутствия) отношений родства все граждане, зарегистрированные в жилом помещении, оцениваются комиссиями территориальных подразделений МВД России по предоставлению единовременных социальных выплат членами семьи.

2. Ввиду абсолютного характера права собственности гражданин, владеющий жилым помещением, свободно осуществляет правомочия в отношении принадлежащего ему жилого помещения без учета мнения лиц, зарегистрированных в данном жилом помещении (за исключением отдельных изъятий, установленных в отношении несовершеннолетних).

3. Вселение в жилое помещение сотрудника полиции нисколько не меняет содержание прав собственника жилого помещения. Он свободен в осуществлении правомочий по владению, пользованию и распоряжению жилым помещением. Факт регистрации в жилом помещении по месту жительства не наделяет гражданина возможностью чинить юридические и фактические препятствия собственнику жилого помещения, в том числе совершать действия, которые перечислены в п.7 ст.4 Закона "О социальных гарантиях" в качестве ухудшающих жилищные условия [10].

4. Как уже отмечалось выше, в соответствии с п.7 ст.4 Закона "О социальных гарантиях" действиями, влекущими ухудшение жилищных условий, являются следующие: вселение в жилое помещение иных лиц (за исключением вселения супруги (супруга), несовершеннолетних детей, детей старше 18 лет, ставших инвалидами, до достижения ими возраста 18 лет); обмен жилыми помещениями; невыполнение условий договора социального найма, повлекшее выселение из жилого помещения без предоставления другого жилого помещения или с предоставлением другого жилого помещения, общая площадь которого меньше общей площади ранее занимаемого жилого помещения; выделение доли собственниками жилых помещений; отчуждение жилых помещений или их частей [10]. Предполагается, что совершение любого из указанных действий сотрудником или членом его семьи (в понимании жилищного законодательства, т.е. любым лицом, зарегистрированным в данном жилом помещении) в целях принятия на учет влечет невозможность такого принятия в течение пяти лет с момента совершения ухудшающих действий. Однако механизма выявления цели совершения ухудшающих действий законодателем не предусмотрено. Все это порождает презумпцию совершения действий с намерением быть принятым на учет.

Полагаем, что в ситуациях, когда сотрудник полиции ввиду отсутствия на праве собственности жилого помещения вселен в жилое помещение, принадлежащее иным лицам, совершение собственниками любых действий нельзя расценивать как действия, совершенные с намерением принятия сотрудника на учет для получения единовременной социальной выплаты.

Проведенный анализ одного из изменений редакции ст.4 Закона "О социальных гарантиях" свидетельствует о значительном снижении формирующихся положительных тенденций при реализации сотрудниками полиции права на улучшение жилищных условий и о ее противоречии в отдельных моментах положениям гражданского и жилищного законодательства. Полагаем, что действия законодателя были продиктованы стремлением унифицировать реализацию жилищных прав государственными служащими. Законами о социальных гарантиях сотрудникам некоторых органов исполнительной власти ранее уже были предусмотрены аналогичные санкции в отношении действий членов семьи сотрудников. Об указанной тенденции свидетельствует и редакция п.1 ст.4 Закона "О социальных гарантиях", в соответствии с которой право на единовременную социальную выплату может быть реализовано один раз за весь период государственной службы, в том числе службы в органах внутренних дел [10].

Таким образом, удовлетворение потребности в жилище наиболее тесно связано с уровнем экономики государства, наличием свободных средств, которые государство может позволить перенаправить на решение жилищных проблем граждан. Следовательно, масштабность программ государства по удовлетворению права граждан на жилище будет предопределена эффективной экономической политикой государства: гарантируя право на жилище, государство исходит из экономической возможности и адресно определяет группы, имеющие право на получение финансовой поддержки, кроме того, оно же закрепляет условия ее получения [21, с.23-24]. К сожалению, такой подход законодателя не всегда учитывает всю совокупность юридических фактов, влияющих на возможность для сотрудника полиции осуществить свои жилищные права, а также все виды правовых норм, регулирующих указанные отношения, включая, наряду с нормами жилищного права, нормы гражданского и семейного права. Следует указать, что с подобными проблемами признания нуждающимися в обеспечении жилыми помещениями сталкиваются и военнослужащие, однако в настоящее время в связи с введением новой системы жилищного обеспечения в виде накопительно-ипотечной системы [8] эти проблемы постепенно утрачивают свою актуальность и им на смену приходят иные вопросы, которые также нуждаются в освещении и изучении.

Литература