Вопросы юридического обеспечения и квалификационной аттестации в сфере рынка ценных бумаг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вопросы юридического обеспечения и квалификационной аттестации в сфере рынка ценных бумаг

Р.В. Чикулаев

Аннотация

В статье анализируются вопросы профессиональной юридической деятельности, а также квалификационной аттестации специалистов в сфере оборота ценных бумаг. Внимание законодателя должно уделяться не только общим принципам организации правовой работы, но и особенностям осуществления юридической функции в отдельных сферах экономики. Аттестация специалистов финансового рынка рассматривается как важнейшая часть функции юридического обеспечения оборота ценных бумаг. юридический аттестация ценный

Действующая система норм о квалификационной аттестации имеет ряд недостатков. В статье предлагаются пути их преодоления, в том числе через нормативное закрепление обязательной квалификационной аттестации специалистов юридического профиля. Обосновываются роль и значение факторов квалификационной аттестации как элемента регулятивно-правового механизма финансового рынка.

Ключевые слова: юридическая деятельность; квалификационная аттестация; ценные бумаги; принцип; механизм

В исследованиях последнего времени неоднократно затрагивались вопросы упорядочения профессиональной юридической деятельности в России, высказывались различные точки зрения по возникшим в связи с этим вопросам [18, 19]. Но не обращалось должного внимания на то, что эти вопросы не замыкаются исключительно в сфере оказания юридических услуг. Ввиду того что в современных условиях правовая, экономическая и социальная системы нашей страны неразрывно связаны, развиваются и при этом влияют друг на друга, вопросы профессиональной юридической деятельности выступают одним из аспектов проблемы совершенствования правового механизма во многих направлениях предпринимательской деятельности, группах общественных отношений. К числу последних относится и оборот ценных бумаг как обширная система отношений экономического и правового характера, формирующая основу финансовой системы страны.

Поэтому, на наш взгляд, неправомерно рассматривать вопросы организации юридической деятельности лишь в качестве единого узкого предмета регулирования. При модернизации правовой базы хозяйственного механизма необходимо выделять отраслевые особенности, придавать особое значение вопросам специальной квалификации юристов в отдельных сферах экономики.

Разработка новых моделей организации юридической деятельности в России не будет успешной без учета фактора профессиональной специализации. При этом не исключается, а, напротив, желательно повышение не только общей, но и специальной квалификации профессиональных юристов. Такая квалификация не должна быть фактором ограничения пределов оказания юридической помощи по отдельным областям права (например, уголовное, гражданское). Право многообразно, но едино. Можно говорить о добровольном, а в некоторых случаях и обязательном приобретении специальной квалификации для осуществления юридической деятельности в отдельных отраслях экономики. Рынок ценных бумаг как исследуемая предметная область представляет собой один из наиболее регулируемых и сложных по составу отношений сегментов экономики.

Так, Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" [4] предусматривает специально-юридическое квалификационное обеспечение в числе методов правового регулирования финансовых рынков. Несмотря на узкое название закона ("О рынке…"), сфера его действия, исходя из содержания закона и взаимной связи с другими правовыми актами, является более широкой, чем просто оборот ценных бумаг.

Закон как основной акт, регулирующий отношения на рынке ценных бумаг, не содержит прямого нормативного предписания, устанавливающего обязательный квалификационный ценз специалистов данной сферы. Лишь из ст. 42 закона можно сделать выводы о том, что 1) для работников организаций - профессиональных участников рынка в обязательном порядке должны устанавливаться определенные квалификационные требования; 2) должны быть утвержденные программы квалификационных экзаменов, а следовательно, необходимы и сами экзамены; 3) должен быть определен перечень организаций, проводящих аттестацию специалистов с предварительной специальной аккредитацией таких организаций; 4) квалификация подтверждается выдачей аттестатов, ведется реестр аттестованных лиц. Такие выводы следуют из перечня функций федерального органа по рынку ценных бумаг, к числу которых отнесены соответствующие полномочия в части аттестации.

В ст. 39 указанного закона установлено необходимое условие оказания профессиональными участниками рынка ценных бумаг (брокерами или дилерами) услуг по подготовке проспектов ценных бумаг. Таким условием является наличие в их штате специалистов, отвечающих необходимым квалификационным требованиям.

Установление особых квалификационных требований к работникам профессиональных участников рынка является не только прерогативой федерального органа. Так, из ст. 50 закона следует возможность закрепления таких требований правилами и положениями саморегулируемой организации (СРО), в которую входит организация - участник рынка. Понятно, что при такой конструкции данные квалификационные требования будут иметь обязательный характер лишь для организаций - членов конкретной СРО.

Вывод об обязательности соблюдения квалификационных требований к специалистам-работникам профессиональных участников рынка подтверждается и анализом иных норм закона, например, ст. 18, 39, 40. Из этих норм следует, что соблюдение требований к квалификации специалистов, хотя бы и не указанных в законе, является одним из юридических условий выдачи лицензии организации - профессиональному участнику рынка. В свою очередь, в перечень лицензионных требований входят условия о профессиональной квалификации штата специалистов. Таким образом, нормативное закрепление правил о квалификационных требованиях штата специалистов является по своему типу многоступенчатым и отсылочным и находится на разных уровнях правового регулирования: федеральным законом (презюмируется) и актом органа исполнительной власти (реально закрепляется).

Определенные законом требования относительно квалификационного уровня специалистов конкретизируются и опосредуются группой норм, объединенных в Положение о специалистах финансового рынка [7]. Основным значением этого нормативного акта является установление специальных требований к квалификации, т.е. к совокупности специальных знаний и навыков, которыми должен обладать специалист в сфере финансовых рынков. Такие требования можно разделить: 1) общие требования к уровню образования (не ниже высшего профессионального); 2) специальные требования к наличию отдельных знаний и навыков (подтверждаемые путем прохождения специального обучения и сдачи экзамена по особо разработанной программе); 3) функциональные требования, позволяющие квалифицировать специалиста как нуждающегося в аттестации (выполнение особо предусмотренных функций в сфере оборота ценных бумаг).

Важной особенностью является то, что Положение о специалистах финансового рынка в части функциональных требований прямо распространяет свое действие лишь на специалистов, непосредственно участвующих в совершении операций на финансовом рынке. К числу таковых не отнесены работники некоторых специальностей: бухгалтерских, технических, а также юридических. В то же время Приложение №1 к указанному Положению предусматривает, что обязательные квалификационные требования распространяются на специалистов, отвечающих за подготовку ряда документов по основной деятельности на финансовом рынке. В свою очередь анализ функциональных обязанностей специалистов организаций - профессиональных участников рынка ценных бумаг в соотношении со специальной правоспособностью таких организаций показывает, что в подготовке соответствующих документов непосредственно участвуют специалисты юридического профиля.

Из этого можно сделать важные выводы о том, что 1) в действующей нормативной базе о квалификационных требованиях на рынке ценных бумаг имеются противоречия, требующие скорейшего устранения; 2) действующие нормативные акты необоснованно исключают из числа специалистов, нуждающихся в квалификационной аттестации, работников юридического профиля.

Нормативная база в отношении специальной квалификации работников финансового рынка постоянно расширяется. Помимо указанных выше на уровне органа исполнительной власти нормативно урегулированы и другие сопутствующие отношения, а именно:

1) в части содержания необходимого объема знаний и навыков для квалификационной аттестации, а также порядка их контроля (Программы базового и специализированных квалификационных экзаменов для специалистов финансового рынка) [11, 12, 13, 14, 15, 16, 17];

2) в части порядка и условий делегирования функций федерального органа по проведению квалификационной аттестации иным организациям, принимающего правовую форму аккредитации, с утверждением круга таких организаций (Положение об аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию специалистов финансового рынка) [8];

3) в части достижения публичности информации о результатах квалификационной аттестации в виде подтверждения уровня квалификации соответствующими документами (Приказ о типах и форме квалификационных аттестатов) [6].

Можно отметить, что нормативно-правовая база в отношении квалификационной аттестации на финансовых рынках не является стабильной. Периодическим изменениям, и не всегда своевременно, подвергается содержательная часть специальных квалификационных знаний и навыков. Так, к настоящему времени объем необходимых предметных знаний устарел и нуждается в обновлении. Примером динамики нормативно-правовой базы может служить Проект Положения ФСФР России "Об утверждения Положения об аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию специалистов финансового рынка от 14.09.2011" [9]. Помимо нормативного не исключается и административное регулирование таких отношений - в виде издания уполномоченным федеральным органом предписаний, указаний, рекомендаций по организации процесса аттестации (например, Информационное письмо ФСФР России "О рекомендациях к разработке документа, регламентирующего прием квалификационных экзаменов для специалистов финансового рынка от 02.09.2011 г.") [5].

Важной особенностью, характеризующей систему квалификационной аттестации на финансовых рынках, является процессуально-правовая подведомственность возникающих отношений. Имеется в виду, что в российской правовой системе высшим юрисдикционным органом, разрешающим споры в той или иной сфере, является суд соответствующей юрисдикции (первичный признак) и территориальной подведомственности (производный признак). Таким образом, компетентный судебный орган является своего рода индикатором не только процессуальной, но и общеадминистративной подчиненности того или иного круга общественных отношений, опосредованно указывая на тип и место таких отношений в правовой системе.

В этом смысле важным является прямое указание ст. 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" на то, что физические лица, у которых аннулированы квалификационные аттестаты в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, вправе обжаловать решение федерального органа в арбитражный суд в установленном порядке. Будучи введенной в 2006 г., эта норма вызвала вопрос о ее соответствии процессуальному законодательству, так как согласно общим правилам гражданского процесса [2] споры между гражданами и государственными органами относятся к подведомственности судов общей юрисдикции.

Однако в период 2008-2011 гг. произошли серьезные изменения, выразившиеся в существенном расширении полномочий арбитражных судов в части подведомственности споров. Такая тенденция соответствует общим принципам реформирования российской правовой системы и отразилась на отношениях в сфере оборота ценных бумаг, споры по целому ряду которых стали подведомственны арбитражной юрисдикции. Это следует признать прогрессивным шагом на пути формирования логично урегулированного и правомерного финансового рынка в России.

По этой причине не видится оснований сомневаться в правильности такого толкования нормы ст. 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", которое подразумевает подведомственность арбитражному суду споров об аннулировании квалификационных аттестатов. На это же указывает и анализ данной нормы в системной связи с нормами ст. 29 и ст. 33 действующего Арбитражного процессуального кодекса РФ (в ред. от 12 июля 2011 г.) [1], предусматривающими возможность отнесения к компетенции арбитражных судов отдельных категорий споров иными федеральными законами (в нашем случае это Федеральный закон "О рынке ценных бумаг"). Остается добавить, что законодателю следует внести уточнения в указанные нормы, непосредственно предусмотрев подведомственность арбитражным судам всех споров, касающихся квалификационной аттестации на финансовых рынках. В ином случае норма о подведомственности споров об аннулировании аттестатов предполагает неоднозначное толкование по вопросу распространения ее на иные споры, которые могут возникнуть в ходе аттестации.

Для полноты характеристики состава отношений, связанных с квалификационной аттестацией в сфере оборота ценных бумаг, нужно отметить и такую особенность. Направления квалификационной аттестации не замыкаются в рамках какого-то одного предмета. Это объясняется повышенной сложностью отношений в сфере финансовых рынков, а также общественной значимостью результатов деятельности на нем квалифицированных специалистов. Примером служит такая функция (смежная с функцией осуществления операций с ценными бумагами), как противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Эта функция возникла в связи с обострением внешне- и внутриполитической ситуации, а также в рамках международного сотрудничества России с такими организациями, как FATF, OESR и правительствами зарубежных стран. Легальное закрепление эта функция нашла в Федеральном законе "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" [3].Действие этого закона на финансовом рынке опосредуется различными подзаконными актами, в том числе принимаемыми специально созданным органом - Федеральной службой по финансовому мониторингу РФ. Таким образом, специалисты финансового рынка, оперирующие с ценными бумагами и проходящие квалификационные аттестации, в то же время осуществляют и специальные функции, предусмотренные законодательством о противодействии легализации преступных доходов.

При этом такие специалисты имеют и соответствующие обязанности по обучению и аттестации. К примеру, в соответствии с Положением Росфинмониторинга о требованиях к подготовке и обучению кадров организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма [10],лица, осуществляющие функции специального должностного лица организации, ответственного за соблюдение правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и программ его осуществления, должны пройти однократное обучение в форме целевого инструктажа до начала осуществления таких функций. Было бы весьма рациональным предусмотреть в нормативных актах федеральных органов как по финансовому рынку, так и по финансовому мониторингу единую систему квалификационной аттестации специалистов по всем функциональным направлениям одновременно.

Если проанализировать содержательную часть системы квалификационной аттестации, то можно выявить такую особенность: основное содержание необходимых знаний и навыков имеет ярко выраженный юридический (правовой) характер. Так, утвержденная ФСФР России программа базового квалификационного экзамена для специалистов финансового рынка содержит 150 вопросов, из которых более 90 являются юридическими по своему характеру, т.е. требуют знаний тех или иных правовых норм, законов или иных нормативных актов. Остальные вопросы имеют финансово-экономический или общий характер.

Таким образом, действующая система квалификации специалистов в области оборота ценных бумаг характеризуется следующими основными особенностями:

1. Нормативная закрепленность на различных уровнях правовой системы, отсутствие прямого закрепления в федеральном законе.

2. Многозвенность системы квалификационной аттестации, включающая: а) федеральный орган по финансовым рынкам, выполняющий функции разработки и утверждения аттестационных программ, а также проводящий аккредитацию аттестующих организаций; б) систему аттестующих организаций, представленную двумя их типами - СРО и образовательными организациями, отвечающими установленным требованиям.

3. Специальный порядок оспаривания (обжалования) результатов аттестации, требующий дальнейшего законодательного уточнения.

4. Относительная (по некоторым категориям лиц) правовая неопределенность в отношении круга лиц, для которых квалификационная аттестация является обязательной.

5. Обязательный характер аттестации как юридического условия для получения специального государственного разрешения (лицензии) на ведение профессиональной деятельности в сфере финансовых рынков, а также для государственного санкционирования продолжения этой деятельности после получения лицензии (соблюдение лицензионных требований) профессиональным участником рынка ценных бумаг.

6. Преимущественно правовой характер знаний и навыков, предусмотренных аттестацией.

Вопросы профессиональной юридической деятельности, а также квалификационной аттестации в сфере оборота ценных бумаг и финансовых инструментов в научной литературе практически не исследованы. Значение этих вопросов для сферы правового регулирования широчайшей группы отношений, связанных с финансовым рынком и ценными бумагами, ранее не было определено и научно объяснено. В то же время есть все основания считать два взаимосвязанных явления - 1) профессиональную юридическую деятельность (правовое обеспечение) и 2) систему квалификционной аттестации специалистов - важными элементами регулятивно-правового механизма рынка ценных бумаг. Следовательно, эти явления выступают также в качестве научных и юридических основ системы правового регулирования финансового рынка и требуют к себе адекватного внимания со стороны исследователей и законодателя.

Порядок квалификационной аттестации, в той или иной мере сходный с исследованным, действует и в некоторых иных сферах финансового рынка, в частности, в банковской, страховой, негосударственной пенсионной деятельности, а также в нефинансовых отраслях экономики (кадастровая инженерия, строительство, аудит, оценка, технический надзор, бухгалтерский учет и др.) Зачастую акты профессионально-квалификационного содержания устанавливают требования как к специалистам, так и к руководителям соответствующих организаций. Наличие таких требований является гарантией наиболее профессионального решения задач основной деятельности и соблюдения интересов клиентов. Нормативно-правовые акты, содержащие нормы о квалификационной аттестации, можно объединить в группу актов особого - специально-квалификационного образовательного характера.

В части совершенствования уровня организации юридического обеспечения финансовых рынков и одновременного совершенствования системы квалификационной аттестации видится необходимым скорейшее установление обязательности прохождения аттестации для работников юридического профиля, причем как для штатных работников организаций-профессиональных участников рынка ценных бумаг, так и для работников организаций (индивидуальных предпринимателей), оказывающих юридические услуги в сфере финансового рынка. При этом юристы, осуществляющие деятельность, связанную с оборотом ценных бумаг, должны, аналогично специалистам фондового рынка других профилей, проходить аттестацию как по уровню "базовый", так и по уровню "специализированный". Дальнейшим шагом может стать разработка для юристов особого квалификационного уровня (вышестоящего по отношению к базовому), подтверждаемого соответствующим аттестатом. Деятельность профессионального юриста в указанных условиях в штате организации - профессионального участника или в интересах клиента на рынке ценных бумаг без аттестации должна быть запрещена независимо от фактического содержания трудовой функции.

Несмотря на отмеченные недостатки, опыт квалификационной аттестации в сфере рынков ценных бумаг можно признать передовым. Распространение его на иные сферы экономики в условиях глобализации социально-экономических отношений и универсализации правовых принципов общественной жизни помогло бы решить многочисленные проблемы, повысить степень общей правомерности предпринимательства в России.

Библиографический список

1. Арбитражный процессуальный кодекс Рос. Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. №30. Ст. 3012.

2. Гражданский процессуальный кодекс Рос. Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 14 ноября 2002 г. №138-ФЗ // Рос. газета. 2002. №220.

3. О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма: Федер. закон Рос. Федерации №115-ФЗ от 7 авг. 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 2001. №33 (ч. I). Ст. 3418.

4. О рынке ценных бумаг: Федер. закон Рос. Федерации №39-ФЗ от 22 апр. 1996 г. // Рос. газета. 1996. №79.

5. О рекомендациях к разработке документа, регламентирующего прием квалификационных экзаменов для специалистов финансового рынка: Информ. письмо ФСФР России от 02 сент. 2011 г. Официальный сайт ФСФР России [Электронный ресурс]. URL: http://www.fcsm.ru (дата обращения: 15.09.2011).

6. О типах и форме квалификационных аттестатов: Приказ ФСФР России от 21 сент. 2006 г. №06-102/пз-н // Рос. газета. 2006. №257.

7. Об утверждении Положения о специалистах финансового рынка: Приказ ФСФР России от 28 янв. 2010 г. №10-4/пз-н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. №21.

8. Об утверждении Положения об аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию специалистов финансового рынка: Приказ ФСФР России от 08 авг. 2006 г. №06-87/пз-н // Рос. газета. 2006. №212.

9. Об утверждении Положения об аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию специалистов финансового рынка от 14 сент. 2011: Проект Положения ФСФР России. Официальный сайт ФСФР России [Электронный ресурс]. URL: http://www.fcsm.ru (дата обращения: 15.09.2011).

10. Об утверждении Положения о требованиях к подготовке и обучению кадров организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма: Приказ Росфинмониторинга от 3 авг. 2010 г. №203 // Рос. газета. 2010. № 216.

11. Об утверждении Программы базового квалификационного экзамена для специалистов финансового рынка: Приказ ФСФР России от 5 ноября 2008 г. №08-43/пз-н // Рос. газета. 2009. №25.

12. Об утверждении Программы специализированного квалификационного экзамена для специалистов финансового рынка по брокерской, дилерской деятельности и деятельности по управлению ценными бумагами (экзамен первой серии): Приказ ФСФР России от 5 ноября 2008 г. №08-44/пз-н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. №13.

13. Об утверждении Программы специализированного квалификационного экзамена для специалистов финансового рынка по организации торговли на рынке ценных бумаг (деятельность фондовой биржи) и клиринговой деятельности (экзамен второй серии): Приказ ФСФР России от 5 ноября 2008 г. №08-45/пз-н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. №13.

14. Об утверждении Программы специализированного квалификационного экзамена для специалистов финансового рынка по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг (экзамен третьей серии): Приказ ФСФР России от 5 ноября 2008 г. №08-46/пз-н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. №13.

15. Об утверждении Программы специализированного квалификационного экзамена для специалистов финансового рынка по депозитарной деятельности (экзамен четвертой серии): Приказ ФСФР России от 5 ноября 2008 г. №08-47/пз-н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. №13.

16. Об утверждении Программы специализированного квалификационного экзамена для специалистов финансового рынка по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами (экзамен пятой серии): Приказ ФСФР России от 5 ноября 2008 г. №08-48/пз-н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. №13.

17. Об утвержденииПрограммы специализированного квалификационного экзамена для специалистов финансового рынка по деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов (экзамен шестой серии): Приказ ФСФР России от 5 ноября 2008 г. №08-49/пз-н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. №13.

18. Семеняко Е. Адвокатам предложат стандарт // Рос. газета. 2011. №87.

19. Ямшанов Б. Адвокаты с черного хода // Рос. газета. 2008. №4777.

Размещено на Allbest.ru