Размещено на http://www.allbest.ru/

Регионально-наместническое правление в кавказских территориях Российской империи

Красняков Николай Иванович

кандидат юридических наук

Аннотация

В статье анализируются законодательные основы, направления и содержание развития наместнических административных институтов в кавказских территориях Российской империи середины XIX - начала XX вв. Имперским законодательством 1856-1859 гг. преследовалась цель создать местную систему подобно существующей министерской в центральном аппарате, с учетом местной этно-конфессиональной специфики региона. Палаты были преобразованы в департаменты и наделены правами министерств, а законодательная власть сосредоточивалась во временном отделении при главном управлении наместника кавказского. Выделены территориально-региональные, социально-политические и нормативно-правовые факторы процесса. Акцентируется внимание на законодательной регламентации особенностей должностного статуса наместника в данной территории империи. Автором делается вывод об учете в практике государственного устройства имперского периода России сложившегося территориально-законодательного статуса региона до его вхождении в ее состав. При этом подтверждалась высшая власть в кавказских территориях наместника, стоявшего во главе административной иерархии Кавказа, однако отмечается противоречивость данной формы управления в территории.

Ключевые слова: империя, наместничество, Россия, государственное устройство, регион, бюрократизм, институты государства, административная политика, реформы, полиэтничное общество

The article includes analysis of the legislative bases, directions and contents of development of administrative institution of governors in the Caucasian territories of the Russian Empire in the middle of XIX to early XX centuries. The Imperial legislation of 1856-1859 pursued a goal of creating a local system, which would be similar to the existing ministry system in the central apparatus, while taking into account the local ethnic and religious specificities of the region. The Chambers were transformed into the Departments, and they were given powers of the Ministries, while the legislative branch was concentrated in temporary division under the auspices of the chief department of the Governor of Caucasus. The author singles out territorial, regional, social, political, normative and legal factors in the processes. Attention is paid to the legislative regulation of specific features of the official position of the Imperial Governor in this territory of the Empire. The author makes a conclusion on the fact that the state administration practice of Russia in the Imperial period took into account to the territorial and legislative status of a region prior to its inclusion into the Empire. At the same time, the supreme power of the governor in the Caucasian territories was supported, and he was the head of the administrative hierarchy of the Caucasus, while the contradictory character of this form of territorial administration is noted.

Keywords: Empire, governorship, Russia, state structure, region, bureaucracy, public institutions, administrative policy, reforms, polyethnical society

Содержание

• 1. Необходимость наместничества в кавказских территориях
• 2. Основные положения регионально-наместнической административной системы в крае
• 3. Реализация положений административной реформы
• 4. Противоречивые перспективы наместничества на Кавказе
• Библиография


1. Необходимость наместничества в кавказских территориях

В силу того, что требовалось единообразие в управлении инкорпорируемым кавказским краем со стороны центра и объединение усилий различных местных управленческих институтов для продолжения военных действий с непокоренными племенами, в 1840 г. введено в действие "Учреждение для управления Закавказским краем"^[1]. С целью координации действий центральных и кавказских правительственных учреждений создавался особый комитет для введения в крае нового гражданского устройства^[2] под председательством военного министра Чернышева и временное отделение в составе канцелярии императора для обработки всех новых предложений по реформированию администрации^[3].Статс-секретарем Позеном проведена ревизия дел управления в Закавказье для оценки состояния "всех предметов, требующих исправления соответственно по части гражданской"^[4]. Инструкцией ревизору предусматривалось установить, практическое действие в насколько успешно реализуется новое Учреждение, и "если оно оказывается где-либо неудобным, то причины сего неудобства кроются ли в самом Учреждении или в образе исполнения", также Позену предоставлялось право на месте исправлять все проблемы неправильного применения в практике статей нового Учреждения^[5].

Учреждением 1840 г. устанавливалось, что Закавказский край образует одну губернию - Грузино-Имеретинскую, и одну область - Каспийской, с особым военно-окружным управлением. Губерния и область разделялись на уезды, а уезды на участки. Главное управление составляли главноуправляющий Закавказским краем, тифлисский военный губернатор и совет главного управления. Характер власти главноуправляющего определен так: "главный начальник всего Закавказского края есть Главноуправляющий, заведывающий всеми гражданскими и пограничными делами. Вместе с тем он есть председатель совета главного управления и командир отдельного Кавказского корпуса". Но вместе с тем, содержится оговорка, что права и обязанности главноуправляющего по гражданскому управлению, отношения по должности и ответственность, определяются общими постановлениями, изданными для генерал-губернаторов внутренних губерний, впрочем, далее ему давались дополнительные полномочия с учетом специфики Кавказа. Через него в установленном порядке осуществлялись отношения с высшими правительственными учреждениями и верховной властью, ему же давалось право объявлять акты монарха, то есть представлять имперскую власть в кавказских территориях. Совет главного управления в своих действиях подчинялся непосредственно Правительствующему сенату, с оговоркой что, "он не имеет никаких непосредственных сношений ни с высшими местами и лицами, ни с посторонними ведомствами".

По учреждению 1840 г. и изданному в развитие Наказу главному управлению Закавказским краем 1842 г.^[6], целью местных правительственных учреждений определялось скорейшее водворение гражданского благоустройства, а в конечном итоге сближение региона с империей. Предусматривались меры к сохранению внутренней безопасности, приведению полупокорных и непокорных племен к пониманию ценности российского управления, развитию промышленности и увеличению казенных доходов. Министры и главноуправляющие отдельными частями центральных ведомств все новые меры, по предметам их ведения им в Закавказском крае, обязаны были предпринимать по предварительному согласованию с главным управлением и, по сути, с главноуправляющим. Если, согласно общеимперскому порядку, министерства свои циркулярные предписания передавали напрямую губернским властям, то в Закавказском крае предусматривался другой порядок - первоначально они сообщались главному управлению, и лишь в случае с его стороны свидетельства об отсутствии затруднений к реализации те поступали к исполнению. Кроме того, главное управление имело возможность внести коррективы в уже действующее законодательство путем внесения своих предложений соответствующему министерству или введением новаций в действие, в виде опыта на один год.

Стоящий во главе управленческих структур главноуправляющий напрямую руководил всеми ведомствами, и потому они должны были в точности исполнять его предписания и приказы. В связи с этим ему предоставлялось право своей властью разрешать все сложности исполнительно-распорядительной деятельности, если для этого не требовалось издание нового закона, и принимать самостоятельно решительные меры к восстановлению порядка. Учреждение закрепляло за главноуправляющим более широкие, чем у генерал-губернаторов, полномочия: по делам, не входящим в ведомство главного управления, он мог отменять изданные на основе общих законов постановления губернских властей под личную ответственность, сообщая о таком факте и его причинах правительствующему сенату и соответствующему министру; в чрезвычайных обстоятельствах он был уполномочен использовать и применить все имеющиеся средства без разрешения центральных властей, лишь уведомляя соответствующих министров о принятых мерах и их причинах; учреждения особенного управления (таможенные, карантинно-таможенные, учебные) также были подчинены главноуправляющему, хотя действовали на основе установленных для них норм; право при обнаружении неблагонадежности, различного рода злоупотреблений и вообще важных, не терпящих отлагательства случаях немедленно отстранять от должности не только лиц губернских правлений, но и перечисленных выше чиновников особенных частей управления с уведомлением министров по ведомству.

Наказ 1842 г. добавлял к этому перечню также права главноуправляющего по кадровому составу подчиненных: он мог назначать чиновников, за исключением губернского и областного прокурора, на все должности до V класса, а на последние мог допускать к выполнению обязанностей, представляя их на утверждение монарха; в случае неблагонадежности чиновников до V класса отстранял их от должности и предавал суду, исключая губернского и областного прокурора, а назначенных верховной властью мог отстранять, уведомляя об этом соответствующих министров; становился полномочным по административной высылке вредных для края лиц, на его усмотрение. Итак, реформой 1840-1842 гг. главноуправляющий получал статус высшего органа местного надзора, непосредственного управления всеми исполнительными ведомствами в крае, однако пределы его власти были ограничены высшим министерским надзором за подчиненными им управлениями и ведомственными нормами, которыми руководствовались особенные части кавказского административного аппарата.

Недостатком преобразований стало увеличившееся вдвое количество чиновников, вследствие чего расходы оказались выше доходов всего края, кроме того, коренное население не воспринимало установленные почти по общеимперскому варианту суды, поскольку они не были приспособлены к традиционным структурам края и оказывались преждевременны. Хотя последняя проблема была частично снята в 1853 г. учреждением тифлисского коммерческого суда^[7], а в 1863 г. введением упрощенного порядка судопроизводства^[8]. И ввиду признания неудовлетворительного положения дел, уже в 1842 г. на Кавказ была направлена ревизия под руководством военного министра, председателя комитета об устройстве Закавказского края кн. А.И. Чернышева и статс-секретаря, члена комитета М.П. Позена. К числу недостатков применения Учреждения 1840 г. Позен отнес, в частности, устранение военных от гражданского управления, неудовлетворительный кадровый состав гражданских чиновников и крайне низкий уровень влияния на местное население, а также полное отсутствие авторитетного надзора за ходом гражданского управления. Кроме того, были отмечены и проблемы неудовлетворительного состояния экономики^[9]. А потому в 1842 г. главноуправляющим в Закавказском крае назначен А.И. Нейдгардт. Заметим, что учреждение 1840 г. и его реализация показали в очередной раз, что российская власть на Кавказе безуспешно пыталась традиционными для нее методами ввести гражданское управление на территориях, населенных разными народами, несхожими не только с русским этносом, но и между собой языками, обычаями, традициями, вероисповеданием.

2. Основные положения регионально-наместнической административной системы в крае

административный институт кавказский территория

В итоге, в 1845 г. рескриптом императора на имя генерал-адъютанта графа Воронцова^[10]действие Учреждения и Наказа было отменено и на дальнейшее время предусматривалось "для пользы службы усилить права, которые доныне были даны Главноуправляющим гражданской там частью" за счет ограничения главного управления. Новой для Кавказа формой, предполагающей и завершение военных действий, было выбрано подтвердившее свою эффективность в присоединяемых западных территориях наместничество. Одновременно учреждался Кавказский комитет с порядком дел по установленному для комитета министров^[11], в компетенции которого находились только гражданские дела, то есть на высшем уровне военное и гражданское управление разделялись. Комитет разбирал дела северного Кавказа и Закавказья, выходившие за рамки полномочий министров, кроме военных и дипломатических вопросов. Он полностью дублировал состав комитета министров, а курировал вопросы торговли, промышленности и сельского хозяйства, землевладения, переселений, народного образования и здравоохранения. В комитет направлялись ежегодные отчеты наместника, сметы бюджета Кавказской области и Закавказского края.

Деятельность наместника регламентировалась в основном законодательными актами 1845-1846 гг.^[12], которые определяли границы его власти в крае, полномочия и взаимоотношения с территориальными учреждениями, центральным государственным аппаратом и верховной властью. Местный аппарат наместника включал совет и канцелярию. В совет входили назначаемые императором чиновники и губернаторы края, он должен был исполнять контрольные функции над всем административным аппаратом и судебными органами. Со временем роль совета нивелировалась и власть все больше концентрировалась в руках наместника. Ему же подчинялись особенные части: округа жандармский и путей сообщения, строительное и другие ведомства. Структура гражданской части была идентична российской: губернские правления, палаты и суды. Исключения предусматривались лишь для некоторых провинций, преимущественно с мусульманским населением. По новым правилам лишь дела, требующие законодательных мер, требовали обсуждения в совете, однако докладывать о них и других вынужденных обстоятельствами случаях принятия безотлагательных мер теперь предоставлялось напрямую императору. Наместник, минуя центральные учреждения (министерства и главные управления), через кавказский комитет мог входить как с исполнительной, так и с законодательной инициативой в высшие государственные учреждения, а в делах дипломатических и военных имел право обращаться также прямо к императору.

Кавказскому наместнику поручался надзор за "действиями всех вообще мест и лиц, находящихся в Закавказском крае и Кавказской области, к какому бы ведомству они ни принадлежали". Местные отделы центральных ведомств поступали в полное его подчинение: "как принадлежащие к общему губернскому управлению, так и отделенные от оного", им в обязанность вменялась лишь отправка в столицу срочных ведомостей и отчетов. В отношении чиновников до V класса включительно наместник наделялся правом назначать, перемещать и увольнять их, а применительно к должностным лицам, замещающим свои места по высочайшему назначению, пользовался теми же полномочиями, но с необходимостью представлять об утверждении сделанного им распоряжения непосредственно монарху. Следовательно, наместник в этих вопросах получал такие же права в территории, как и министры.

В 1856 г. наместником назначен А.И. Барятинский, которому император поручил подготовку "особого главного управления делами всего… края, обратив в составе этого главного управления все существующие ныне при Наместнике учреждения: канцелярию, совет, экспедицию государственных имуществ и т.п.", уточнив, что основания новому главному управлению также предоставляются его ближайшему усмотрению^[13]. Одновременно император предписал жалобы на кавказское и закавказское начальство министрам в дальнейшем не принимать^[14], причем в архиве Государственного совета хранится папка с более точной формулировкой: "Дело о запрещении по Высочайшему повелению принимать жалобы на действия Кавказского и Закавказского наместника"^[15]. И в 1856 г. установлено, что все находящиеся в Кавказском и Закавказском крае правительственные учреждения и чиновники, как принадлежащие к общему губернскому управлению, так и отдельные от него, "вполне подчинены Наместнику Кавказскому, к нему только одному входят с представлениями, кои он разрешает по власти, всем министрам вообще присвоенной, а в случаях, власть его превышающих, представляет Его Императорскому Величеству или непосредственно, или чрез председателя Кавказского комитета"^[16]. В 1857 г. наместник наделялся широким кругом возможностей^[17]в отношениях с Сенатом, в том числе правом приостанавливать исполнение указов сената по судебным гражданским и уголовным делам, если они, по его мнению, могли нанести вред или ущерб краю, доведя до сведения об этом Сенат, "и в то же время представляет на Высочайшее усмотрение, установленным порядком, чрез Кавказский комитет, ожидая разрешения"^[18]. Важно, что для соблюдения единства в распоряжениях предписывалось сосредоточить все гражданские дела лиц, проживающих в других губерниях страны, но имеющих имущество на территориях Ставропольской губернии, Закавказского и Кавказского края, в одном делопроизводстве.

Законодательством 1856-1859 гг. преследовалась цель создать местную систему подобно существующей министерской в центральном аппарате. Так, палаты были преобразованы в департаменты и наделены правами министерств, а законодательная власть сосредоточивалась во временном отделении при главном управлении наместника кавказского. Канцелярия наместника и экспедиции государственных имуществ упразднялись, вместо них возник департамент общих дел, который, по аналогии с Министерством внутренних дел, заведовал инспекторской, учебной, почтовой, медицинской, карантинной, строительной и другими частями^[19]. Департамент судебных дел осуществлял надзор и распоряжения по судебным делам. Департамент финансов занимался всем, что касалось денежных сборов, таможенного управления, торговли и промышленности. Департамент государственных имуществ имел в своем составе особое управление сельского хозяйства и колоний иностранных поселенцев, заведовал казенными землями и государственными крестьянами, управлял казенными лесами и всеми казенными сельскохозяйственными заведениями, а кроме того, в его состав входило особое о земских повинностях присутствие по Закавказскому краю из высокопоставленных чиновников главного управления, занимавшееся обсуждением и утверждением сметы, распределением земских повинностей и общим контролем над расходованием крупных казенных сумм.

Все названные учреждения обладали некоторой самостоятельностью в пределах компетенции, возглавлялись директорами или управляющими. Они подчинялись начальнику главного управления, который был помощником наместника по гражданской части. Руководители департаментов подавали свои доклады именно ему, а он уже докладывал о них наместнику. В обязанности начальника главного управления входила функция координации деятельности департаментов, однако на практике она не исполнялась, потому в 1859 г. наместнику сверх штата назначены четыре чиновника особых поручений^[20] и утвержден новый департамент - контрольный. Его задачи - производить ревизии денежных отчетов всех учреждений, подчиненных наместнику; проверка достоверности о поступающих к ним средствах из местных доходов государственного казначейства по отдельной для Закавказского края финансовой смете, а также из земского сбора, городских доходов и других местных источников. Кроме главного управления кавказского продолжало функционировать и временное отделение, согласно положению получившее название временного отделения по делам гражданского устройства края и занимавшееся законотворческой деятельностью, а также совет главного управления, переименованный в совет наместника кавказского^[21], рассматривающий дела по усмотрению самого наместника и потому терявший свое самостоятельное значение в новой системе управления.

Выходило, если главноначальствующие обладали властью на уровне министра, то Барятинский, создав из присутственных мест края подобие министерств, носивших название департаментов, намного расширил границы своей власти. Пределы его полномочий были сильно увеличены, в частности, ему подчинялись армяно-григорианский патриарх и синод по вопросам исповеданий на Кавказе. Вариант организации власти в крае Барятинского, введенный как опыт первоначально на 3 года, потом еще на 2 года^[22] и продленный в 1866 г. до 7 лет, оказался малопригодным. Так, М.Я. Ольшевский по этому поводу замечал следующее: "дорогостоящие департаменты, а некоторые из них оказавшиеся бесполезными, по ничтожеству производящихся в них дел, можно считать одним из неудавшихся нововведений и учреждений князя Барятинского во время его пятилетнего управления Кавказом"^[23].

С 1867 г. принадлежавший наместнику высший надзор по управлению Кавказского и Закавказского края и, соответственно, предоставленные его власти распоряжения по гражданским и пограничным делам, согласно "Высочайше утвержденному положению о главном управлении Наместника Кавказского", стали сосредотачиваться в состоящем при наместнике главном управлении, которое поручалось руководству особого должностного лица - начальнику главного управления наместника. В состав главного управления входили: совет, департамент, управление государственными имуществами, делами сельского хозяйства и промышленности, управления частями: учебной, почтовой, горной, медицинской и карантинно-таможенной, особое о земских повинностях присутствие, комитеты: по устройству крестьян, строительно-дорожный, кавказский статистический и состоящие в ведении главного управления особые учреждения. Сохранялся прежний, министерский порядок ведения делопроизводства: "дела, в общем порядке министерского устройства, подлежат рассмотрению общих присутствий министерских департаментов, докладываются директором департамента и управляющими отдельными частями начальнику главного управления"^[24]. Таким образом, в очередной раз подтверждалась высшая власть в кавказских территориях наместника, стоявшего во главе административной иерархии Кавказа, но его авторитет как политической фигуры, безусловно, только повышался с введением новой подчиненной ему управленческой структуры и должности начальника главного управления наместника кавказского, назначаемого лично императором.

3. Реализация положений административной реформы

Стоит отметить, что Барятинскому пришлось учитывать различные противоречивые местные условия для проведения реформы гражданского и военного управления. Организация местного аппарата власти империи, сложившаяся в годы кавказской войны, была довольно сложной и запутанной. Наряду с территориями, находившимися под прямым подданством, которые управлялись по общим законам, на северо-восточном и отчасти центральном Кавказе сохранялись мусульманские владения и союзы горских общин под российским протекторатом. Здесь действовало косвенное управление, власть и сбор налогов были сосредоточены в руках местных владельцев или сельских общин, действовавших под контролем российских офицеров. До начала 60-х гг. разные районы северного Кавказа не имели единой администрации, налогообложения и судопроизводства, тем более, что наряду с общеимперским гражданским управлением существовало военное. Так, например, о путанице в структуре регионального управления свидетельствует то обстоятельство, что в 1860 г. тифлисскому военному генерал-губернатору выдана специальная инструкция по части гражданской^[25], а уже в 1866 г. должность была упразднена^[26]. Значительные территории, занятые горцами и казаками, управлялись штабом при наместнике через офицеров кавказской армии^[27]. О разнопорядковости управленческих институтов Кавказа еще раз свидетельствует и то обстоятельство, что лишь в 1860 г. "в видах единства в управлении всеми поселениями в крае и для сокращения переписки" в департамент государственных имуществ главного управления наместника переданы дела по управлению колониями иностранцев^[28].

Относительно концентрации власти наместника на Кавказе существенным обстоятельством следует считать утверждение в условиях военной обстановки 1858 г. "Положения о Кавказской армии"^[29], по которому она разделялась на военные округа, при этом командующие округами наделялись большей самостоятельностью в принятии решений, но наместник-главнокомандующий осуществлял общее руководство. Этим же указом установлены нормы управления горскими народами, которые не вошли в состав гражданского управления. Была законодательно закреплена уже сложившаяся система военно-народного управления в следующей редакции: "для заведывания мирными горцами учреждается местное военное управление покоренными племенами Кавказа". Устанавливалось, что управляют ими русские офицеры, а "круг действий, права и обязанности начальников участков и округов" получают они от главнокомандующего кавказской армией и наместника кавказского.

Все стояния мусульман Кавказа должны были быть уравнены в правах, значит, исчезала социальная иерархия местной, военной элиты. Джамаат превращался в бессословную общину - сельское общество. Органами ее управления стали сельский сход, старшина с помощниками и сельский суд в составе кади и знатоков местного адата. Община отвечала за уплату налогов, поддержание правопорядка на ее землях, выдачу разбойников и повстанцев, ремонт дорог и выделение подвод для нужд проходящих войск. Среди горцев по обычному праву разбирались мелкие уголовные правонарушения и поземельные споры между общинами. Мусульманскому праву остались подсудны гражданские иски, включая случаи разводов между мужем и женой, родителями и детьми, бракоразводные процессы, опекунские дела, споры по завещаниям, а также по благотворительной и религиозной собственности (вакф). Думается, такими мерами российские власти стремились перевести горское население на мирные направления развития, создать вместо прежней военной светскую элиту, пользующуюся доверием населения, в конечном счете, повысить авторитет местных правительственных учреждений.

В дальнейшем, после пленения Шамиля 25 августа 1859 г., вместо военной организации для горцев и казаков новых кавказских территорий получила широкое распространение административная система, в виде уже опробованной военно-народной, она применялась в областях. После победы вместо упраздненной Кавказской линии с 1860 г. все пространство северного Кавказа было поделено на ставропольскую губернию, кубанскую и терскую области, тогда же в одноименную область был преобразован Дагестан. Сущность военно-народного (иногда применяется термин "военно-адатного" - Н.К.) наместник Кавказский в 1905-1915 гг. генерал-адъютант граф И.И. Воронцов-Дашков сформулировал так: "созданная на Кавказе в период борьбы русских войск с местными горцами, основана на сосредоточении административной власти в руках отдельных офицеров, под высшим руководством главнокомандующего Кавказской армией, и на предоставлении населению во внутренних делах ведаться по своим адатам"^[30]. Более подробную его регламентацию, в частности, содержит утвержденное в 1860 г. наместником положение об управлении Дагестанской областью: судопроизводство в Дагестанской области отправляется: 1) по военно-уголовным законам - в комиссиях военного суда, учрежденных при разных частях дагестанских войск; 2) по общим законам империи, уголовным и гражданским (с применением их в необходимых случаях к изъятиям, для уроженцев Закавказья - в дагестанском областном суде и 3) по адату и шариату, а также по особым постепенно составляемым правилам, на основании опыта и нужды в них. Предусматривалось, что "разбирательству окружных народных судов принадлежат: 1) дела, возникающие по гражданским спорам и тяжбам всякого рода; по воровству, ссорам, дракам, увозу женщин (хотя бы оно имело последствием увечья и даже смерть); по похищениям и грабежам, когда они учинены хотя с насилием и даже угрозами, но такого рода, что сии угрозы и самое насильственное действие не представляли опасности ни для жизни, ни для здравия жалобщика, 2) по несогласиям между мужем и женой, родителями и детьми и 3) по религиозным делам магометан"^[31].

Некоторые исследователи предлагают считать системную совмещенность российских государственных ограничений в военно-народном управлении на Северном Кавказе с гарантиями невмешательства во внутренние дела горцев мерой на пути к окончательной стабилизации, поскольку она достигалась при помощи не подавления, а политического компромисса, конечной целью которого являлось гражданское приобщение. Действительно, есть смысл в утверждении, что принудительные связи, присущие в прошлом всем без исключения имперским образованиям, в системе российских государственных отношений не преобладали, а там, где они устанавливались на начальных стадиях присоединения новых территорий, со временем заменялись общегражданскими. При этом, учтем, например, что выселение горцев произошло лишь из зоны традиционно турецкого влияния на северном Кавказе, поэтому кавказская война явилась не только фактором длительного полувекового противостояния, но и государственного объединения под эгидой России другой более значительной части туземного населения. Соответственно, российская политика на окраинной периферии, в том числе и на северном Кавказе, предоставляла лучшие перспективы, чем всевозможные сепаратистские проекты^[32]. Стоит согласиться и с тем, что длительная кавказская война естественным образом подготавливала условия для русской колонизации. Об этом свидетельствует адаптированность к местным условиям в дальнейший период следующих процессов: во-первых, традиционная для освоения новых территорий "народная колонизация"; во-вторых, административное переустройство региона; в-третьих, постепенное вовлечение местного населения в российское правовое поле, через сочетание имперского законодательства и правовых норм и представлений местных народов; в-четвертых, процессы модернизации региона в пореформенный период, разрушавшие традиционный уклад местного населения (в большей части казачества, в меньшей - горского населения)^[33].

Вступление Российской империи в эпоху либеральных, буржуазных реформ в 60-70-е годы XIX в. требовало изменения политики центральных властей в сфере административного строительства вообще, потому в национальных регионах она также претерпела значительные изменения. Реформы Александра II задали принципиально иные по сравнению с предыдущим этапом требования к административно-правовой, социальной и культурной гомогенности страны. Данный фактор обусловил постепенный переход правительства от политики прагматичной толерантности по отношению к окраинам, предусматривающей максимальный учет их социальной, политической, религиозной и культурной специфики, сохранение элементов автономии в системах управления ими и выстраивание отношений партнерства с национальными элитами, к курсу, направленному на унификацию их административных систем по общероссийскому образцу и нивелирование локальных социально-политических особенностей. Однако сложная военно-административно-политическая ситуация в кавказском регионе требовала от региональной администрации такой оперативности, которая не могла быть обеспечена в рамках существовавшей во внутренних губерниях системы управления. В силу этого кавказская администрация по-прежнему наделялась особыми полномочиями, что влекло за собой формирование особого порядка ее взаимодействия с центральными и местными правительственными учреждениями.

Наиболее значительную специфику по-прежнему сохраняли области в составе Кавказского генерал-губернаторства, их управление определялось отдельными актами. Так, с 1874 г. действовало Временное положение об управлении Закаспийским краем (являлся частью Кавказа в административном отношении до 1890 г.), сохранявшее начала военно-народного управления местным населением, назначение которого сводилось в основном к реализации военно-полицейской функции и исполнению судебных полномочий российской властью. Во многом оно проявлялось в функционировании, прежде всего, общинного суда, рассматривавшего некоторые дела на основе обычая. Российскими законами оговаривалось, что дела и иски, превышающие 100 рублей, а также жалобы на решение аульного суда разбираются в судебном съезде биев (судей) приставства. Съезд составлялся из судей, выбранных по одному от каждой волости; на случай выбытия или болезни судьи в каждой волости выбирались и кандидаты. Все обозначенные лица местного управления утверждались в должности Главнокомандующим Кавказской армией. Председательство на судебном съезде биев возлагалось на пристава или его помощника^[34]. Соответственно, здесь продолжали действовать прежние нормы мусульманского суда, а российское право применялось лишь в некоторых, ограниченных случаях.

Подобный же порядок устанавливался и Учреждением управления Кубанской и Терской областей и Черноморского округа, которым устанавливалось, что "по управлению горским населением начальнику области, сверх общих прав и обязанностей Губернатора, предоставляются особые права", в том числе, в отношении горских обществ - на основании положений о общественном управлении этих обществ и о горских словесных судах. Причем горский словесный суд состоял из председательствующего в нем окружного (уездного) начальника или его помощника и из депутатов от населения^[35]. Подобное положение сохранилось вплоть до 1917 г., о чем свидетельствуют документы библиотеки Государственного совета, где систематизировалась законотворческая деятельность империи. Так, в "Материалах к выяснению вопроса о пределах применения в России мусульманского права. Действующие узаконения и разъяснения Правительствующего Сената. Государственная Канцелярия. 1917" обнаруживаем, что на Кавказе и в начале XX в. сохранились партикулярность права в частноправовой сфере и действие местного обычая, религиозного права и особенных для региона узаконений. Общеимперским правом оговаривалось, что "в Закатальском округе суд над лицами туземного населения отправляется: 1) в Закатальском окружном словесном суде: а) по адату - народному обычаю, б) по шариату - духовному суду и в) по особым правилам, утвержденным Главноначальствующим гражданской частью на Кавказе; 2) в Главном Народном суде: а) по адату и б) по особым правилам, утвержденным Главноначальствующим гражданской частью на Кавказе"^[36]. В (1914 г. издания) Уставе уголовного судопроизводства в очередной раз подтверждается, что судопроизводство в Закатальском округе, в областях Дагестанской, Карской и Батумской сохраняет особенности "впредь до преобразования военно-народного управления на Кавказе". Поэтому не все уголовные дела лиц туземного населения подлежали ведению судебных установлений на основаниях данного Устава, то есть по общим законам империи, законом исключались те случаи, когда "означенные туземцы обвиняются в преступных деяниях, учиненных против таких же туземцев и притом в местностях, подведомственных военно-народному управлению"^[37].

На наш взгляд, период 1845-1881 гг. был эпохой максимального автономизма региональной администрации, ввиду того, что за это время, благодаря учреждению кавказского наместничества и кавказского комитета, административная система края практически полностью отделилась от центральных государственных органов и была подчинена в преобладающей степени непосредственно императору. Вся кавказская территория находилась под контролем военных чинов и военного министерства и была фактически отделена от гражданской администрации, возглавлявшейся наместником. Сложился своеобразный параллелизм в управлении - руководителем военно-народной подсистемы Кавказа выступал главнокомандующий кавказской армии, который входил в структуру военного министерства и подчинялся военному министру, а с другой стороны, действовала местная горизонталь и вертикаль гражданских ведомств, выведенных из сферы министерств, что служило явным диссонансом и требовало неотложной унификации структуры и потому уточнения предметов ведомства и пределов власти.

Что касается инструментов преобразований, то в период послевоенного затишья главными среди них стали постепенное перенесение проводимых в России реформ на кавказскую почву, преимущественно в Грузию - по предложениям Кавказского комитета, в том числе обоснований являвшегося в этот период наместником Кавказским великого князя Михаила, - отменено крепостное право, распространены городская и судебная реформы. Введение судебных уставов 1864 г. распространялось на Закавказский край с 1867 г., с незначительными изъятиями. Устанавливалось, что судебная власть в пределах Закавказского края принадлежит мировым судьям; окружным судам; судебной палате и Правительствующему сенату, в качестве верховного кассационного суда. Для распределения по краю окружных судов несколько уездов соединялись в один судебный округ. Каждый округ разделялся на особые мировые отделы, в которых полагалось по одному мировому судье. Споры, возникающие при исполнении, разрешались, согласно общим правилам судопроизводства, или мировым судьей, или окружным судом^[38].

Реализация общеимперских судебных начал получила неоднозначную оценку, с положительной стороны - упростилась система правосудия, но критики отмечали также и неэффективность суда и рост правонарушений. В частности, газеты 1882 г. убеждают в мысли, что "фикцией суда мы достигли лишь одного: в конец дискредитировали в глазах населения нашу систему отправления правосудия и уничтожили авторитет административной власти, которая на все предъявляемые ей жалобы должна ограничиваться пассивным направлением жалобщиков к единственному в области мировому суду"^[39]. По мнению общественности, прежде существующий здесь порядок судопроизводства в горских народных судах, где дела разбирались по местному адату, а некоторые по шариату, с участием кадиев, вполне удовлетворял правам и обычаям населения, "безропотно и сознательно подчиняющегося их решениям". А новые правила вызывали недовольство: "там, где местные жители, в столкновениях, возникающих между ними и русским населением, подчиняются судебному разбирательству мирового и окружного судов, слишком часто слышатся сетования на неправильные их постановления, что, главным образом, происходит от того, что туземцы никак не могут до сих пор усвоить себе тех просвещенных форм судоустройства, которыми руководствуются наши судебные учреждения и несоблюдение которых часто влечет за собой решения, не согласующиеся с понятием туземцев о справедливости". Для населения признавался неутешительный вывод: "немало способствует развитию грабежей и то обстоятельство, что, при существующих формах мирового судопроизводства, за недостаточностью улик и свидетельских показаний, виновные слишком часто остаются ненаказанными и в редких только случаях отвечают денежным штрафом в размере ценности уворованного имущества"^[40].

Представляется, что большинство коренных народностей, не имевших прежде собственной государственности, при вхождении в состав России от протекторатской формы правления сразу с трудом переходили к унифицированной системе управления, которое на начальном этапе и отождествлялось с судом. Право адатов не имело ничего общего с правовой системой империи, кавказцы не отличали гражданские и уголовные правовые явления, не понимали государственного обвинения. В привычных рамках военно-народного управления, когда наиболее тяжкие уголовные дела решались военным судом, противоречий еще не возникало, а после введения судебных уставов - много. Хотя администрация дагестанской, терской и кубанской областей была наделена практически неограниченными полномочиями, включавшими полный контроль над судом, право применения войск, ареста и высылки в административном порядке коренного населения, но все же военно-народная система оказывалась более эффективной. Существование адатного суда, подконтрольного администрации, обеспечивало высокий уровень раскрываемости преступлений и значительное сокращение преступности. Потому перечисленные негативные черты в жизни кавказских территорий усиливали нестабильность региона, порождали причины новых народных возмущений, что вело к переосмыслению действенности существующей системы местного управления и самоуправления.

4. Противоречивые перспективы наместничества на Кавказе

В 1881 г. Александр III принял решение о ликвидации наместничества и введении на Кавказе должности главноначальствующего гражданской частью, причем эта гражданская должность совмещалась со статусом командующего войсками кавказского военного округа, хотя в общем главноначальствующий по полномочиям приравнивался к генерал-губернатору. С одной стороны, либерализация в ходе буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. внутренней политики с акцентом на развитие начал самоуправления, общая линия на унификацию государственного управления, а также ликвидация наместничества в Польше в 1873 г. со смертью Ф.Ф. Берга и наметившаяся линия на ликвидацию особых условий функционирования окраинных регионов, а с другой стороны, окончание боевых действий и последующее успокоение Кавказа привели к замене в 1883 г. наместнической, военно-полицейской формы управления на адаптированную к территориальным обстоятельствам общеимперскую генерал-губернаторскую управленческую модель-линию. Одновременно ликвидировался кавказский комитет, дела которого передавались в комитет министров, и восстанавливался общий порядок внутриведомственного взаимодействия между министерствами и губернскими учреждениями.

Однако, в начале XX в. неутешительные итоги постоянного контроля и надзора правительством положения дел на Кавказе, и особенно проблема разграничения предметов ведения и полномочий главноначальствующего и других правительственных учреждений, на фоне незначительных положительных изменений в малой динамике в состоянии кавказских территорий стали причиной восстановления в 1905 г. института наместничества. Обсуждение в государственном совете специальной комиссией опыта деятельности местного управления в цивилизованных государствах, начиная с Германской империи и заканчивая отдельными штатами США, систематизация принципов административно-территориального деления и законодательства о местном управлении и проектов законов, а также функционирования местных органов власти и их компетенции, ответственности различных уровней территориальных администраций и надзора за местным управлением^[41], тем не менее, не привели к конкретному нововведению на Кавказе.

В архивном деле "О восстановлении наместничества на Кавказе и об отношениях между местными органами финансового ведомства на Кавказе и центральными учреждениями министерства финансов" содержатся вопросы, которые чиновники-министры обсуждали при проведении реформы управления Кавказом. Перечень их означает отсутствие у правительства альтернативы наместничеству и очевидность возврата к прежним узаконениям, в частности, пришли к убеждению, что "1) наместник кавказский в действиях своих подчинен непосредственно верховной власти; 2) через него восходят, в установленном порядке, к высшей законодательной и исполнительной власти все дела управления, не предоставленные его разрешению, 3) им одним объявляются все повеления и разрешения верховной власти" ^[42].

В итоге императорским указом наместнику была присвоена высшая власть по всем частям гражданского управления в кавказских территориях. По своему званию он назначался также членом государственного совета, членом совета и комитета министров, главнокомандующим войсками, расположенными в пределах наместничества, и войсковым наказным атаманом Кавказских казачьих войск. Для содействия ему по управлению краем учреждались должности помощников по военной и по гражданской частям, с непосредственным подчинением наместнику, причем в случае отсутствия наместника исправление его должности вменялось в обязанность помощнику по военной части. Наместнику предоставлялись "те права и полномочия, которые принадлежали бывшему Наместнику Кавказскому по статьям 26 и 27 Учреждения управления Кавказского и Закавказского края (Свода Зак. Т. II, изд. 1876 г.), с тем в этом законе изменением, что, в случае если Наместник найдет невозможным или неудобным привести министерское распоряжение или циркуляр в действие, то вносит о сем в комитет министров. Сохраняли действие все действующие узаконения и правила об определении, перемещении и увольнении в отпуск и со службы чиновников, об их ответственности, производстве в чины, награждении, о назначении им пенсий и всяких иных выдач. Устанавливалось то изъятие по отношению к служащим на Кавказе, что все права, принадлежащие по этим правилам министрам и главноуправляющим, осуществляются непосредственно наместником, "не распространяя лишь сего нового порядка на чинов государственного контроля и государственного банка" ^[43].

Однако, относительно судебной системы в начале XX в. возврата к наместническим принципам не произошло. Волей законодателя предусматривалось, что в целях поддержания неразрывной связи между судебными установлениями всех частей империи и для обеспечения кавказским судебным учреждениям равной с судами прочих местностей самостоятельности, - "повелеть соблюдать по указанным выше предметам, в отношении чинов судебного ведомства, прежний, действовавший в Кавказском крае до восстановления наместничества, порядок". Установленная в 1905 г. организация правительственных учреждений на Кавказе сохраняла обозначенные базовые нормы до революционных событий 1917 г., вызывая прежние проблемы несогласованности в отношениях центра и региона. Об этом свидетельствует, например, доклад начальника главного управления акцизов министерства финансов: "возникают непонимания, так как циркуляры приводятся в исполнение наместником, если он не встретит к тому каких-либо затруднений, … Засим все правительственные места и лица Кавказского и Закавказского края доставляют в министерства и главные управления одни только срочные ведомости; все же нужные по делам справки, сведения, объяснения и т.п. по всем частям управления министерства требуют не иначе как через наместника кавказского"^[44], то есть прежний порядок вел к известным проблемам в медлительности управленческих воздействий и вовсе не к стабильности в регионе.

Библиография

1. Полное собрание законов Российской империи (далее - ПСЗРИ)-2. Т. 15. Ч. 1. № 13368.

2. ПСЗРИ-2. Т. 15. Ч. 1. № 13413.

3. ПСЗРИ-2. Т. 17. № 16008.

4. Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 1284. Оп. 27. 2 отд. 2 ст. Ед. хр. 152. Л. 1-2.

5. РГИА. Ф. 561. Оп. 1. Ед. хр. 236. Л. 3-6.

6. ПСЗРИ-II. Т. 17. № 16205.

7. ПСЗРИ-2. Т. 28. № 27240.

8. ПСЗРИ-2. Т. 38. Ч. 2. № 40329.

9. Лисицынa Г.Г. "Гражданское управление краем, самое трудное…" / Кавказ и Российская империя: проекты, идеи, иллюзии и реальность. Начало XIX - начало XX вв. СПб., 2005. С. 220-221.

10. ПСЗРИ-2. Т. 20. Ч. 1. № 18679.

11. РГИА. Ф. 1284. Оп. 33. Ед. хр. 257. Л. 1-5.

12. ПСЗРИ-2. Т. 20. Ч. 1. № 18687.

13. ПСЗРИ-2. Т. 31 Ч. 1. № 30830.

14. ПСЗРИ-2. Т. 31. Ч. 1. № 30568.

15. РГИА. Ф. 733. Оп. 88. Ед. хр. 140. Л. 1-3.

16. ПСЗРИ-2. Т. 31. Ч. 1. № 30838.

17. РГИА. Ф. 797. Оп. 26. Отд. 1. Ед. хр. 261. Л. 7-12.

18. ПСЗРИ-2. Т. 32. Ч. 1. № 31759.

19. ПСЗРИ-2. Т. 34. № 34148.

20. РГИА. Ф. 1341. Оп. 102. Ед. хр. 477. Л. 2-3.

21. РГИА. Ф. 515. Оп. 6. Ед. хр. 4257. Л. 1-34.

22. РГИА. Ф. 1287. Оп. 46. Ед. хр. 1568. Л. 1-8.

23. Ольшевский М.Я. Кавказ с 1841 по 1866 год. М., 1893. С. 410.

24. ПСЗРИ-2. Т. 42. Ч. 2. № 45265.

25. РГИА. Ф. 1341. Оп. 104. Ед. хр. 391. Л. 1-5.

26. РГИА. Ф. 1341. Оп. 117. Ед. хр. 645. Л. 1-2.

27. Северный Кавказ в составе Российской империи. М., 2007. С. 189.

28. ПСЗРИ-2. Т. 35. Ч. 1. № 35779.

29. ПСЗРИ-2. Т. 33. № 32938.

30. Северный Кавказ в составе… С. 190.

31. РГИА. НСБ. Материалы к выяснению вопроса о пределах применения в России мусульманского права. Действующие узаконения и разъяснения Правительствующего Сената. Государственная Канцелярия. 1917. С. 158.

32. Матвеев В.А. Россия и Северный Кавказ: исторические особенности формирования государственного единства: (вторая половина XIX-нач. XX в.). Ростов на Дону, 2006. С. 15-16.

33. Шнайдер В.Г. Россия и Северный Кавказ в дореволюционный период: особенности интеграционных процессов: Монография. М., 2005. С. 160.

34. ПСЗРИ-2. Т. 49. № 53233.

35. ПСЗРИ-3. Т. 3. № 1521.

36. РГИА. НСБ. Законы о судопроизводстве гражданском 1892 г., О судопроизводстве по делам инородцев в Кавказском крае // Материалы к выяснению вопроса о пределах применения в России мусульманского права. Действующие узаконения и разъяснения Правительствующего Сената. Государственная Канцелярия. 1917. С. 168.

37. РГИА. НСБ. Устав уголовного судопроизводства 1914 г. // Материалы к выяснению вопроса о пределах применения в России мусульманского права. Действующие узаконения и разъяснения Правительствующего Сената. Государственная Канцелярия. 1917. С. 164, 170.

38. ПСЗРИ-2. Т. 41. Ч. 1. № 43441.

39. РГИА. НСБ. Сборник статей и сообщений газеты "Кавказ", касающихся деятельности на Кавказе генерал-адъютанта князя Александра Михайловича Дондукова-Корсакова. Выпуск 1. Тифлис, 1889. С. 85.

40. РГИА. НСБ. Сборник статей и сообщений… Выпуск 1. Тифлис, 1889. С. 118.

41. РГИА. НСБ. Обзор иностранных законодательств о местном управлении. Составлен в канцелярии Высочайше утвержденной особой комиссии для составления проектов местного управления. (из библ. гос. совета).

42. РГИА. Ф. 560. Оп. 26. Ед. хр. № 503. Л. 4.

43. ПСЗ-III. Т. 25. Ч. 1. № 25891.

44. РГИА. Ф. 560. Оп. 26. Ед. хр. № 503. Л. 22.

45. И.В. Григорян. Ценности и интересы внешней политики Турции на Южном Кавказе. // Национальная безопасность / nota bene.-2012.-№ 4.-C. 86-90.

46. Х.В. Дзуцев, Ю.Ю. Синелина. Распространение религиозного течения ваххабизм в республиках Северо-Кавказского Федерального округа Российской Федерации: этносоциологический анализ // Национальная безопасность / nota bene. - 2013. - № 5. - С. 88-122. DOI: 10.7256/2073-8560.2013.01.9.

47. Т.Н. Литвинова. Этнические аспекты развития федерализма на Северном Кавказе: реалии и перспективы // Политика и Общество. - 2013. - № 12. - С. 43-54.