Анализ миграционного законодательства РФ в сфере регулирования иностранной рабочей силы и разработка рекомендаций по его совершенствованию

Размещено на http://www.allbest.ru/

Анализ миграционного законодательства РФ в сфере регулирования иностранной рабочей силы и разработка рекомендаций по его совершенствованию

Аннотация

миграционный иностранный рабочий сила

В статье проведен анализ развития миграционного законодательства РФ в сфере регулирования иностранной рабочей силы в постсоветский период. На основе проведенного анализа сделан вывод, что для иностранных граждан из стран с визовым режимом въезда порядок получения разрешений на работу не подвергался существенным изменениям, в то время как эволюция процедуры оформления документов на работу для иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда представляло собой достаточно хаотичный процесс. Результат почти двадцати пяти лет поиска подходящих моделей трудоустройства иммигрантов в виде современной законодательной базы является достаточно спорным. В качестве основных ее достижений можно отметить следующие: 1) возможность легального трудоустройства иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда у физических и юридических лиц на равных условиях; 2) отмена системы квотирования для трудоустройства иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда. В качестве одного из главных ее недостатков можно отметить ориентацию на иностранных работников из стран с безвизовым режимом въезда, в то время как миграция из «визовых» стран обладает не меньшим потенциалом. Для научного обоснования низкой эффективности существующей в России системы квотирования иностранной рабочей силы предложена методология оценки потребности российского рынка труда в иностранной рабочей силе, которая соответствует дефициту рабочей силы и определяется как текущий спрос на рабочую силу за вычетом ее предложения, с разбивкой по профессиональным группам. На основе предложенной методологии произведена оценка покрытия дефицита трудовых ресурсов России иностранной рабочей силой в 2012 г., которая позволила сделать вывод, что установленные квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу не соответствовали реальной потребности российского рынка труда. Следовательно, методология оценки потребности в иностранной рабочей силе и установления квот на ее трудоустройство, утвержденная действующим миграционным законодательством (с 2015 г. - только для иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда в Россию), не отражает реальной потребности в иностранной рабочей силе для покрытия дефицита рынка труда. В условиях ограниченного информационно-статистического обеспечения предлагается использовать предложенную методологию в качестве методической основы для формирования квот на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам из стран с визовым режимом въезда в Россию. Для реализации положительного потенциала, заложенного в трудовой иммиграции, решения экономических задач инновационного развития и смягчения дисбалансов на региональных рынках труда предлагается введение нового дифференцированного подхода к привлечению и использованию иностранной рабочей силы как из стран с визовым, так и безвизовым режимом въезда в Россию. В качестве инструмента отбора «нужных» трудовых мигрантов в рамках разрабатываемого дифференцированного подхода предлагается каталог дефицитных профессий РФ.
Ключевые слова: миграционное законодательство, миграционная политика, трудовая миграция, иностранная рабочая сила, квотирование, квота, визовый режим въезда, безвизовый режим въезда, разрешение на работу, патент

Abstract.

The article analyzes the development of immigration legislation of Russia in the sphere of foreign labor force regulation in the post-Soviet period. The authors conclude that for foreign nationals from the countries with a visa entry system the order of a work permit acquisition hasn't significantly changed; while the procedure of execution of work documents for foreign nationals from the countries with a visa-free regime has been a chaotic process. The result of almost 25 years of attempts to find the most appropriate models of migrant workers job placement is rather disputable. Among the key achievements of a modern legislation are: 1) possibility of legal employment of foreign nationals from the countries with visa-free regime at physical and legal persons under equal conditions; 2) abolition of a quota system of employment of foreign nationals from visa-free countries. As the main shortcoming of it the authors note the orientation at migrant workers from visa-free countries while the migration from “visa countries” also has a big potential. For scientific explanation of the existing quota system low efficiency the authors offer the methodology of assessment of Russian labor market need for a foreign labor force which corresponds with labor force shortage and is defined as a current demand for labor force after deduction of its supply with the division into professional groups. On the base of the proposed methodology the authors analyze the labor force shortage discharge in Russia with foreign labor force in 2012 which allows concluding that the existing work permits for foreign nationals did not comply with the real need of Russian labor market. Consequently, the methodology of the need for foreign labor and the quota system assessment established by the existing migration legislation (since 2015 - only for the foreign nationals of visa-free countries), doesn't reflect a real need for foreign labor for labor force discharge in Russia. In the conditions of a limited information and statistical provision it is suggested to use the proposed methodology as a base for work permits quotas formation for the foreign nationals from visa countries. In order to realize a positive potential of labor migration, to solve economical tasks of innovative development and to moderate the imbalances on regional labor markets the authors offer to introduce a new differentiated approach to the attraction and use of foreign labor force both from the visa-free and visa countries. The authors offer a catalogue of the most wanted specialities as an instrument of selection of the most wanted labor migrants.

Keywords:

quoting, foreign labor force, labor migration, migration policy, migration legislation, quota, visa regime of entry, visa-free regime of entry, work permit, patent

В начале 90-х годов в Россию хлынули потоки мигрантов из бывших республик Советского Союза. Российская Федерация оказалась перед необходимостью в кратчайшие сроки, «в авральном режиме» разработать и принять миграционное законодательство и на его основе приступить к государственному регулированию данной проблемы. Однако на протяжении почти одиннадцати лет существования независимой России, вплоть до конца октября 2002 г., действовал Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» ^[1], принятый еще в 1981 г. и ни в коей мере не приспособленный к новым реалиям.

25 июля 2002 г. Государственная Дума принимает Федеральный закон №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[2], регулирующий среди прочих отношения, возникающие в связи с осуществлением иностранными гражданами на территории Российской Федерации трудовой деятельности. В соответствии с принятым законодательством процедура трудоустройства иностранных граждан в России начинается с того, что работодатель должен получить разрешение на привлечение иностранной рабочей силы, представив в территориальные подразделения Федеральной миграционной службы (ФМС) и Федеральной государственной службы по труду и занятости населения заявление и требуемые документы, включая проект трудового договора.

Получение разрешения, в соответствии с законодательством, должно занимать не более 45 дней. Работодатель не может передать полученное разрешение на привлечение и использование иностранных работников другому работодателю. Привлекаемые на основе этого разрешения иностранные работники не могут перейти на работу к другому работодателю. Кроме того, использовать иностранных работников можно только по профессиям и в регионах, которые указаны в разрешении.

Получив разрешение и заплатив налог на использование рабочей силы, работодатель вновь обращается в местный орган ФМС за получением персональных разрешений на работу для каждого из нанимаемых им работников. При получении персональных разрешений на работу предъявляются медицинские справки на каждого мигранта с указанием отсутствия у него опасных для общества инфекционных заболеваний. Оформление персональных разрешений на работу по закону занимает еще 30 дней ^{[3, с. 94]}. Указанный порядок трудоустройства не распространяется на иностранных граждан постоянно или временно проживающих в Российской Федерации.

С принятием в 2002 г. Федерального закона №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» было также введено квотирование иностранной рабочей силы, коснувшееся только мигрантов из стран с визовым режимом въезда в Россию. Порядок определения квот был разработан Минтрудом России совместно с МВД России, Минэкономразвития России и Госкомстатом России. На местах были созданы межведомственные комиссии, которые осуществляли сбор и обобщение заявок работодателей, а затем направляли свои предложения в Минтруд России. Эти комиссии, как правило, возглавлялись заместителем губернатора субъекта РФ. Заявки от работодателей принимались до 1 июля. Этот порядок реально действовал в 2004-2006 гг. ^[4]

18 июля 2006 г. Государственная Дума принимает Федеральный закон № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» ^[5], направленный в первую очередь на совершенствование государственного регулирования рынка иностранной рабочей силы.

Если ранее процедура трудоустройства иностранных граждан в России была единой для всех стран, то с вступлением в силу данного закона (15 января 2007 г.) граждане государств, с которыми у России установлен безвизовый порядок въезда, стали получать разрешение на работу в виде трудовой карты самостоятельно (лично или через посредническую организацию).

К заявлению, подаваемому в территориальный орган ФМС, мигрант должен приложить свой паспорт, миграционную карту с отметкой о пересечении российской границы, отрывной талон уведомления о постановке на миграционный учет и квитанцию об оплате государственной пошлины. В течение 10 дней территориальный орган ФМС, после проведения необходимых проверок, должен предоставить мигранту разрешение на работу -- пластиковую карточку, в которой указаны его персональные данные и профессия, по которой он может работать в том регионе России, где выдано разрешение на работу. Если разрешение на работу выдано на срок более 3 месяцев, иностранный гражданин должен в течение 30 дней после получения разрешения на работу представить в территориальный орган ФМС медицинскую справку, подтверждающую отсутствие у него опасных для общества инфекционных заболеваний по установленной форме. Если медицинская справка не представлена, разрешение на работу аннулируется, о чем появляется информация на сайте ФМС ^{[3, с. 94]}.

Порядок трудоустройства иностранных работников для работодателя максимально упрощен. Для того чтобы принять их на работу, не требуется разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Работодатель должен уведомить об их привлечении к работе территориальный орган миграционной службы и региональное ведомство, которое занимается вопросами занятости населения, в течение десяти дней с даты заключения трудового договора.

В результате самостоятельного получения разрешения на работу мигрант получил право свободного поиска работы, а работодатель - свободного найма иностранного гражданина, имеющего трудовую карту. Таким образом была ликвидирована «привязка» работника к работодателю и созданы условия для свободного перемещения на рынке труда иностранной рабочей силы. Правда, свобода маневра мигрантов на рынке труда ограничивается сферой занятости и субъектом федерации, выдавшим трудовую карту. Для иностранных граждан, пребывающих в РФ на основании визы, сохранился старый порядок трудоустройства.

Одновременно ужесточились санкции против работодателей, которые не оформили иностранных работников надлежащим образом. С ноября 2006г. (за исключением отдельных положений, которые вступили в силу 15 января 2007г.) действует новая редакция Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которая существенно усилила ответственность за несоблюдение правил трудоустройства иностранных граждан, увеличив сумму штрафов. Ответственность наступает за нарушение правил в отношении каждого иностранного работника в отдельности.

С вступлением в 2007 г. в действие нового миграционного законодательства произошли изменения и в сфере квотирования. Была введена квота для мигрантов из стран, с которыми у России установлен безвизовый режим въезда, что отчасти «уравновесило» существенную либерализацию процедур их занятости.

В тот же период постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. № 783 ^[6] был утвержден новый порядок определения потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в РФ.

В качестве основных изменений механизма квотирования иностранной рабочей силы можно выделить следующие:

· в регионах были определены уполномоченные органы, на которые возлагалась значительная часть полномочий межведомственных комиссий. Примерно в 80% субъектов РФ роль уполномоченных органов взяли на себя службы занятости;

· срок представления заявок работодателями в уполномоченные органы был сокращен до 1 мая;

· потребность в привлечении иностранных работников стала определяться не только в целом по субъекту, но и по приоритетным профессионально-квалификационным группам.

Форма заявки от работодателей, а также пакет документов, представляемых регионом в Минздравсоцразвития России, весьма усложнились, требовался большой объем дополнительной информации ^[4]. Процедуры заявочной кампании и механизмы формирования квот создают значительные сложности для работодателей и органов исполнительной власти субъектов РФ, которые вынуждены тратить слишком много времени на подготовку требуемых документов.

При этом механизм корректировки квот является не менее громоздким, чем ее формирования, т.к. их процедуры полностью совпадают. Сначала работодатель подает заявку в местный уполномоченный орган. Оттуда в случае положительного решения письмо направляется в Минздравсоцразвития России и заявка субъекта рассматривается на федеральном уровне. На практике, до издания соответствующего постановления Правительства проходит 3-4 месяца. В целом можно сделать вывод, что новые механизмы формирования и корректировки квот не позволяют гибко реагировать на изменения потребности в иностранной рабочей силе.

В конце 2008 г. постановлением Правительства № 916 ^[7] были внесены поправки, предусматривающие увеличение резерва квоты до 50% от заявленной работодателями потребности (до этого - 10%), а также возможность корректировать квоту не только в сторону ее увеличения, но и в сторону уменьшения.

Ситуация усугубилась в 2009 г. под влиянием кризиса. Согласно Приказу ФМС России от 26 февраля 2009 г. № 36 «О некоторых вопросах выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы», разрешение на работу выдается мигранту сначала на срок до 90 дней, а по истечении этого срока, в случае предоставления им трудового договора, оформляется новое разрешение на срок договора, но не более 1 года (а на самом деле - не более 9 месяцев, так как три месяца действовало первое разрешение) с момента въезда в РФ. Причем в «длинном» разрешении на работу указывается конкретный работодатель, договор с которым был предоставлен мигрантом в миграционную службу. Таким образом, практика, подстегиваемая кризисом, вернулась назад в дореформенный период, опять «прикрепив» мигрантов к конкретным работодателям ^{[8, с. 59]}.

Новый период поиска приоритетов миграционной политики России начался с 1 июля 2010 г. со вступлением в силу поправок в закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[9], касающихся особенностей осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами - высококвалифицированными специалистами (ст.13.2) и возможностей для иностранных граждан, прибывших в порядке, не требующем получения визы, работать по найму у физических лиц на основании патента без получения разрешения на работу (ст.13.3).

Патент выдается лицу при условии внесения фиксированного авансового платежа (1000 руб./мес.) на срок от одного до трех месяцев. Этот срок может неоднократно продлеваться на период не более трех месяцев. Общий срок действия патента с учетом продлений не может составлять более двенадцати месяцев со дня выдачи патента. По истечении двенадцати месяцев со дня выдачи патента иностранный гражданин вправе обратиться за получением нового патента. Срок действия патента продлевается автоматически после пересылки по почте квитанции об очередной оплате через банк. Категория работающих по патенту выведена из ежегодных квот на привлечение иностранной рабочей силы ^[10].

Преимуществами патента помимо простоты оформления и прозрачности процедуры являются возможность его продления без выезда за пределы Российской Федерации, а также его дешевизна и возможность внесения оплаты постепенно в течение года. Также немаловажным преимуществом является технология получения патента, которая имеет минимальную дистанцию между трудовым мигрантом и ФМС, что снижает коррупционную составляющую и количество участвующих посредников.

В качестве негативного последствия введения патентов можно отметить асимметричный механизм, сложившийся в российском миграционном законодательстве и практике регулирования трудовой миграции: процедура оформления патента существенно проще, чем разрешения на работу. В итоге многие мигранты вынуждены идти не в нужном направлении легализации своего статуса, а по пути наименьшего сопротивления. Они получают тот документ, который проще получить, а не тот, который им необходим объективно, учитывая их форму занятости. Стоит также отметить, что в случае с патентом мигрант понимает, что от него требуется, и видит результат. В случае с разрешением на работу все наоборот - мигрант приходит в миграционную службу, ему говорят, что квоты исчерпаны. Все непонятно, непрозрачно, не поддается объяснению. Но в то же самое время «за углом» есть посредники, которые могут все это обойти, нужно только заплатить деньги ^{[11, с. 100-101]}.

Поправки, вступившие в силу 1 июля 2010 г., дали определенные преференции высококвалифицированным специалистам, которые по контракту с работодателем получают не менее 2 млн рублей в год. Данные специалисты принимаются вне квот. Разрешение на работу им выдается на срок действия трудового договора с пригласившими их работодателями, но не более чем на три года. В соответствии с таким договором мигрантам и членам их семей возможно оформление вида на жительство на срок действия контракта. Ставка подоходного налога для иностранных специалистов снижена с 30% (уплачиваемых большинством иностранцев в течение первых 6 месяцев пребывания) до 13%. Расширен список дефицитных профессий, в соответствии с которыми целый ряд других категорий специалистов также принимается вне квот ^{[12, с. 39]}. Кроме того, в случае работы на территории нескольких субъектов РФ выдается разрешение на работу, действующее на территории этих регионов. Власти пытались также минимизировать контакты профессионалов и контакты их работодателей с ФМС.

12 ноября 2012 г. был принят направленный на повышение интеграционного потенциала трудовых мигрантов Федеральный закон № 185-ФЗ, обязывающий иностранных граждан, работающих в сфере жилищно-коммунального хозяйства, торговли и бытового обслуживания, подтверждать свое знание русского языка. Сделать это можно, либо предоставив документ об образовании, в котором указывается об изучении русского языка в школе, колледже или вузе, либо сдав экзамен по русскому языку на уровне не ниже базового. Без сертификата государственного образца, подтверждающего прохождение тестирования, Федеральная миграционная служба не выдает мигрантам разрешение на работу ^[13].

Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2013 г. № 800 ^[14] были утверждены новые правила подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Россию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, вступившие в силу с 1 января 2014 г. При этом отдельными приказами Минтруда России были утверждены правила определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников ^[15] и порядок рассмотрения предложений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о потребности в привлечении иностранных работников, критерии принятия решения Межведомственной комиссией по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу ^[16].

В целом можно отметить, что механизм квотирования иностранной рабочей силы с 2014 г. не стал менее громоздким. В качестве положительного момента можно отметить продление сроков представления предложений о потребности в привлечении иностранных работников на предстоящий год уполномоченными органами субъектов РФ в Министерство труда и социальной защиты РФ до 1 сентября (действующий ранее срок - до 15 июля), а предложений об увеличении (уменьшении) размера потребности на текущий год - до 1 ноября (действующий ранее срок - до 15 июля). Данные изменения дают и работодателям возможность более поздней подачи заявок о потребности и заявок об увеличении (уменьшении) размера потребности, однако данные сроки никак не регламентируются новым законодательством.

Очередное резкое изменение законодательных норм в отношении мигрантов, приезжающих в Россию с целью трудоустройства из постсоветских государств, произошло 1 января 2015 г. со вступление в силу Федерального закона от 24 ноября 2014 г. № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[17]. Принятый закон определил право иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, осуществлять трудовую деятельность на основании патента, как у физических, так и у юридических лиц (ст.13.3). Таким образом, патент становится единственным разрешительным документом на работу иностранных граждан из стран с безвизовым режимом (за исключением высококвалифицированных специалистов), что унифицировало порядок их трудоустройства у любого работодателя. В результате данных изменений квоты на привлечение иностранной рабочей силы были полностью отменены для иностранных граждан из безвизовых стран. Однако их мобильность на рынке труда России все же имеет два ограничения: 1) пределы субъекта РФ, на территории которого выдан патент; 2) профессия (специальность, должность, вид трудовой деятельности), которая указана в патенте (в случае принятия высшим должностным лицом субъекта РФ решения об ее указании в патенте).

Процедура оформления патента в целом осталась та же, что была до 2015 г., но был заметно расширен список документов, которые необходимо предоставить иностранному гражданину. В частности в пакет документов были включены три следующих: 1) договор (полис) ДМС; 2) медицинская справка, подтверждающая отсутствие опасных для общества инфекционных заболеваний; 3) документ, подтверждающий владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации .

Положительный эффект от включения в список первых двух документов не вызывает сомнения: данная мера будет способствовать повышению эффективности контроля за состоянием здоровья трудовых мигрантов и санитарно-эпидемиологической обстановкой в регионе их пребывания в целом.

В то же время в настоящее время трудно однозначно оценить будущий эффект от включения в список документа, подтверждающего владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации. Бесспорно, знание русского языка является необходимым условием для успешной интеграции иностранных граждан в местный социум. Однако сфокусированность политики интеграции мигрантов только на определении уровня обозначенных знаний без предоставления услуг по обучению им означает упрощенное, одностороннее понимание сути интеграции, перекладывает ответственность за нее исключительно на мигрантов. В сложившихся условиях данное требование может оказаться невыполнимым для большого числа иммигрантов, что будет способствовать их уходу из правового поля и/или развитию коррупционной практики незаконного приобретения таких документов.

Первый шаг со стороны государства в направлении обеспечения трудовых и социальных прав иностранных работников, недопущения их дискриминации и эксплуатации, что является необходимым условием их успешной интеграции, был сделан также в конце 2014 г. принятием специальной главы в Трудовом кодексе РФ «Особенности регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства» ^[18]. Однако насколько эта мера сможет реально упорядочить трудоустройство иностранных граждан на российском рынке труда, судить пока рано.

Кроме расширенного пакета документов в качестве дополнительного «финансового» барьера для легального трудоустройства мигрантов из безвизовых стран необходимо отметить повышение суммы авансового платежа по НДФЛ, которая на федеральном уровне на 2015 г. составила 1568 рублей. При этом субъекты РФ получили право установить дополнительный коэффициент, на который индексируется размер указанной суммы. Принятые параллельно поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы полностью отправляют доходы от продажи патентов в региональные бюджеты, что подталкивает региональные власти к дополнительному повышению размера авансовых платежей. Так Москва и Московская область определили размер месячной стоимости патента в 4 тыс. руб. и возможные доходы от их продажи в 2015 г. - 12 и 7 млрд руб. соответственно.

В целом нельзя однозначно оценить последствия новых изменений миграционного законодательства для иностранных граждан из безвизовых стран: с одной стороны, его введение главным образом за счет отмены квот облегчило их доступ на рынок труда России, с другой стороны, создало множество новых барьеров, в т.ч. удорожание стоимости процедуры трудоустройства. Есть уже подсчеты экспертов, что за год расходы, связанные с оплатой патента, медицинской страховки, сдачей экзамена и т.д., составят для мигранта, работающего в Москве или Санкт-Петербурге, порядка 100 тыс. руб. Едва ли такие суммы выплат за право легально работать могут стимулировать трудовых мигрантов легализовать свое пребывание в России ^{[19, с. 38]}.

Для иностранных граждан из стран с визовым режимом въезда порядок получения разрешений на работу в целом остался прежним, за исключением того, что с 1 января 2015 г. в список документов, которые необходимо предоставить работодателю, были также включены договор (полис) ДМС и документ, подтверждающий владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации.

На основе проведенного генезиса в развитии миграционного законодательства РФ в сфере регулирования иностранной рабочей силы было выделено четыре этапа (табл. 1). Так как для иностранных граждан из стран с визовым режимом въезда порядок получения разрешений на работу в течение всего постперестроечного периода не подвергался существенным изменениям, подробно были проанализированы только изменения процедуры оформления документов на работу для «безвизовых» иммигрантов.

Таблица 1 Изменение процедуры оформления документов на работу для иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда в постперестроечный период

Из таблицы 1 видно, что эволюция процедуры оформления документов на работу для иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда в постсоветский период представляло собой достаточно хаотичный процесс. Результат почти двадцати пяти лет поиска подходящих моделей трудоустройства иммигрантов в виде современной законодательной базы является достаточно спорным. Однако нельзя не отметить следующих ее достижений: 1) возможность легального трудоустройства иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда у физических и юридических лиц на равных условиях; 2) отмена системы квотирования для трудоустройства иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда.

Наше отрицательное отношение к существующей в России системе квотирования иностранной рабочей силы, актуальной с 2015 г. только для мигрантов, прибывших из стран с визовым режимом въезда, обусловлено несоответствием установленных на ее основе квот реальному спросу экономики. В свою очередь причиной данного дисбаланса является базирование оценки потребности рынка труда в иностранной рабочей силе на одном источнике информации - заявках работодателей на привлечение иностранной рабочей силы.

По-нашему мнению, оценка экономических потребностей в трудящихся-мигрантах должна соответствовать дефициту рабочей силы, который в свою очередь определяется как текущий спрос на рабочую силу минус ее предложение. Текущий спрос на рабочую силу на рынке труда определяется численностью работников, необходимых для занятия вакантных рабочих мест. Предложение рабочей силы формируется за счет населения, выходящего на рынок труда, в т.ч. безработных граждан и выпускников учреждений профессионального образования.

В результате проведения расчетов в соответствии с представленной методологией ^[20] на основе статистических данных ^{[21, с. 155, 318-320, 335, 389, 392, 396-397]}, разрабатываемых Росстатом, был определен дефицит рабочей силы в России в 2012 г. (табл. 2). Полученные результаты показали, что в рассматриваемый период наиболее остро ощущалась нехватка специалистов высшего и среднего уровней квалификации. При этом выпуск квалифицированных рабочих по профессии «сельское хозяйство» превышал потребность в них организаций. В целом можно сделать вывод, что безработные и выпускники учреждений профессионального образования в 2012 г. не покрывали спрос на рабочую силу, в результате на рынке труда России имел место ее дефицит в размере 3,8 млн. человек. В то же время представленные расчеты основаны на ряде допущений: 1) на территории России имеет место 100 процентная мобильность рабочей силы; 2) в рамках каждой профессиональной группы профессионально-квалификационные характеристики имеющейся рабочей силы на 100 процентов соответствуют спросу. К сожалению, данные допущения не выполняются на практике, вследствие чего дефицит рабочей силы в 2012 г. составлял значительно больше полученной оценки.

Таблица 2 Оценка дефицита трудовых ресурсов и его покрытия иностранной рабочей силой в России в 2012 г.

В сложившихся условиях единственным источником для покрытия дефицита рынка труда является иностранная рабочая сила. Однако в соответствии с полученной оценкой в 2012 г. установленные квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу покрывали лишь 46% дефицита рынка труда в рабочей силе (табл. 2).

Наиболее реалистично потребность российского рынка труда в иностранной рабочей силе отражают квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу по профессии «квалифицированные рабочие промышленных предприятий, строительства, транспорта, связи, геологии и разведки недр» (61% от дефицита рабочей силы) и «неквалифицированные рабочие» (50%). При этом для неквалифицированных рабочих квота была откорректирована в большую сторону, в результате чего официально трудоустроенные мигранты в 2012 г. покрывали 58% реальной потребности. Следовательно, кроме того, что заявленная квота не соответствовала реальной потребности в неквалифицированных рабочих, предложение иностранной рабочей силы по данной профессиональной группе также превышала квоту. В сложившейся ситуации заниженные квоты для неквалифицированных рабочих способствуют лишь развитию теневой занятости мигрантов вместо защиты интересов местной рабочей силы. Таким образом, несмотря на негативное отношение многих экономистов к привлечению неквалифицированных трудовых мигрантов, на сегодняшний день экономике России без них не обойтись.

В то же время по профессиональной группе «квалифицированные работники сельского, лесного, охотничьего хозяйств, рыбоводства и рыболовства» по нашим оценкам в 2012 г. наблюдался избыток собственных трудовых ресурсов в размере 20 тыс. человек, в то время как в соответствии с установленной квотой потребность составляла 82 тыс. человек. Несоответствие заявленной квоты реальной потребности в иностранной рабочей силе подтверждает использование в 2012 г. лишь 43% квот по данной профессиональной группе. Следовательно, использование иностранной рабочей силы в сельских, лесных, охотничьих хозяйствах, рыбоводстве и рыболовстве, за исключением редких специалистов, должно практически отсутствовать.

В качестве негативного момента можно отметить низкую долю покрытия дефицита специалистов высшего и среднего уровней квалификации иностранной рабочей силой (2% и 4% соответствия). На основе того, что высококвалифицированные специалисты и квалифицированные специалисты ряда приоритетных профессий принимаются вне квот, можно сделать вывод, что основной причиной низкого покрытия дефицита специалистов высшего и среднего уровней квалификации иностранной рабочей силой является ее низкое предложение, а не маленькие квоты.

Полученная оценка покрытия дефицита трудовых ресурсов иностранной рабочей силой позволяет сделать вывод, что установленные в 2012 г. квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу не соответствовали реальной потребности рынка труда. Следовательно, методология оценки потребности в иностранной рабочей силе и установления квот на ее трудоустройство, утвержденная действующим миграционным законодательством (с 2015 г. - только для иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда в Россию), не отражает реальной потребности в иностранной рабочей силе для покрытия дефицита рынка труда.

Здесь необходимо отметить, что преграды на пути уже сформировавшихся миграционных потоков чаще всего ведут не к их сокращению, а к поиску мигрантами иных путей въезда и трудоустройства, в том числе вне правового поля. С учетом сказанного отмену системы квотирования для трудоустройства иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда в 2015 г. можно признать одним из основных достижений современного миграционного законодательства России.

В качестве одного из главных его недостатков можно отметить ориентацию на иностранных работников из стран с безвизовым режимом въезда, в то время как миграция из «визовых» стран обладает не меньшим потенциалом. Следовательно, одним из перспективных направлений развития миграционного законодательства РФ является повышение эффективности оценки потребности в иностранной рабочей силе из стран с визовым режимом въезда и установления квот на ее трудоустройство.

В условиях ограниченного информационно-статистического обеспечения, предложенная выше методология оценки дефицита рабочей силы с разбивкой по профессиональным группам, по-нашему мнению, наилучшим образом отражает текущую потребность рынка труда в иностранной рабочей силе. В связи с этим предлагается ее использование в качестве методической основы для формирования квот на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам из стран с визовым режимом въезда в Россию.

Важнейшим составным элементом решения задачи совершенствования миграционного законодательства в части привлечения и использования иностранной рабочей силы из стран с визовым режимом въезда в Россию является также предоставление права субъектам РФ самим оперативно корректировать квоты на выдачу разрешений на работу. Предоставление большей самостоятельности регионам в реализации моделей привлечения иностранной рабочей силы является экономически вызревшей мерой, обусловленной неравномерным распределением трудовых мигрантов по территории России в результате сильной дифференциации субъектов РФ по уровню социально-экономического развития ^[22-37].

Для реализации положительного потенциала, заложенного в трудовой иммиграции, решения экономических задач инновационного развития и смягчения дисбалансов на региональных рынках труда предлагается введение нового дифференцированного подхода к привлечению и использованию иностранной рабочей силы как из стран с визовым, так и безвизовым режимом въезда в Россию. В качестве инструмента отбора «нужных» трудовых мигрантов в рамках разрабатываемого дифференцированного подхода предлагается каталог дефицитных профессий РФ. В предлагаемом каталоге будет приведен список должностей, которые официально определены как сложные для заполнения (когда они вакантны). Каталог охватывает все субъекты РФ и классифицирован по профессиям. Для учета сезонных колебаний спроса на рабочую силу он будет выполняться на квартальной основе, по двадцать календарных дней первого месяца каждого квартала. После выхода в свет каждое издание каталога действительно со второго по последний рабочий день квартала, который следует за выходом каталога.

Каталог дефицитных профессий РФ формируется на основании региональных каталогов дефицитных профессий. Организация и координация проведения процедур по составлению регионального каталога в субъектах РФ возлагаются на один из региональных органов власти, определяемый высшим должностным лицом субъекта РФ как уполномоченный орган. Это может быть региональный орган власти, осуществляющий управление в сфере экономики, в сфере занятости населения. Уполномоченный орган власти каждого субъекта РФ готовит предварительный список трудно заполняемых вакансий для своего субъекта РФ на основании четырех показателей в соответствии с представленной ниже методологией. Предварительный список трудно заполняемых вакансий обсуждается межведомственной комиссией субъекта РФ, в состав которой входят представители региональных органов власти (в сфере экономики, занятости населения, образования и др.), территориальных органов федеральных органов власти (миграционной службы, инспекции труда) и социальных партнеров. На основании решений межведомственной комиссии субъекта РФ уполномоченный орган субъекта РФ формирует региональный каталог дефицитных профессий, а затем предоставляет его в Министерство труда и социальной защиты РФ, в котором собираются региональные каталоги всех субъектов РФ. На федеральном уровне региональные каталоги рассматриваются на заседаниях, организуемых Министерством труда и социальной защиты РФ, участие в которых принимают представители Роструда, Минэкономразвития России и ФМС России. По результатам заседаний Министерство труда и социальной защиты РФ готовит проект каталога дефицитных профессий РФ, а затем представляет его в Правительство РФ.

Профессии, перечисленные в региональном каталоге, отбираются на основе четырех показателей, сгруппированным по двум направлениям:

1. Возможности трудоустройства местной рабочей силы по рассматриваемой профессии

1.1. Показатель вероятности трудоустройства работника по рассматриваемой профессии

1.2. Показатель внутренней мобильности по рассматриваемой профессии (измеряет уровень мобильности в пределах профессионального рынка труда региона)

2. Проблемы заполнения вакансий по рассматриваемой профессии

2.1. Показатель вероятности заполнения вакансий по рассматриваемой профессии

2.2. Показатель нехватки кандидатов по рассматриваемой профессии

Отбор профессий для включения в региональный каталог на основе представленных выше показателей осуществляется в два этапа.

На первом этапе проверяются возможности трудоустройства в регионе местной рабочей силы по рассматриваемой профессии на основе сопоставления значений показателей данного направления с их пороговыми уровнями. В случае если хотя бы один из показателей не соответствует пороговому значению - рассматриваемая профессия для данного региона в каталог не включается. В данном случае проблемы заполнения вакансий в регионе по рассматриваемой профессии должны решаться за счет подбора кандидатов из местной рабочей силы,в том числе путем профессионального образования и дополнительного профессионального образования или профессионального обучения незанятых граждан, высвобождаемых работников, перераспределения трудовых ресурсов внутри региона, а также их привлечения из других регионов, трудоустройства выпускников образовательных организаций.

На втором этапе оцениваются проблемы заполнения вакансий в регионе по рассматриваемой профессии на основе сопоставления значений показателей данного направления с их пороговыми уровнями. В случае если оба показателя не соответствуют пороговым значениям - вакантные должности по рассматриваемой профессии признаются трудно заполняемыми и включаются в региональный каталог. Однако межведомственная комиссия субъекта РФ может также включить или исключить должности, опираясь на свой опыт и знания в отношении динамики местного рынка труда.

Дифференцированный подход к привлечению и использованию иностранной рабочей силы из стран с визовым и безвизовым режимом въезда в Россию кроме каталога дефицитных профессий, как инструмента отбора иностранной рабочей силы, должен включать механизмы, призванные облегчить доступ на рынки труда «отобранных» мигрантов.

Здесь необходимо напомнить, что барьеры для свободного движения иностранной рабочей силы на российском рынке труда для визовых и безвизовых стран различны:

· для иностранной рабочей силы из визовых стран - ограничение доступа на российский рынок труда квотами;

· для иностранной рабочей силы из безвизовых стран - ограничение возможности трудоустройства территорией субъекта Российской Федерации, в котором выдан патент.

Отсюда механизмы для облегчения доступа на рынки труда иностранной рабочей силы по дефицитным профессиям, предполагающие отмену этих барьеров, должны также отличаться для визовых и безвизовых стран.

С учетом сказанного, выбор модели привлечения и использования иностранного работника предлагается осуществлять по совокупности двух его характеристик: 1) наличие профессии в каталоге дефицитных профессий (да/нет); 2) режим въезда в Россию (безвизовый/визовый). Механизм привлечения иностранного работника в соответствии с каталогом в зависимости от его гражданства может быть сформулирован следующим образом:

1. Порядок трудоустройства для иностранных граждан из стран с визовым режимом въезда: если кандидат претендует на рабочее место из каталога дефицитных профессий, то он принимается вне квоты, если данная профессия в рассматриваемом регионе не входит в каталог дефицитных профессий - то в рамках установленной квоты.

1. Порядок трудоустройства для иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда: если кандидат претендует на рабочее место из каталога дефицитных профессий и он имеет патент, выданный и действующий в другом регионе, то он может трудоустроиться без переоформления патента, если данная профессия в рассматриваемом регионе не входит в каталог дефицитных профессий - то требуется переоформление патента в новом регионе трудоустройства.

Для осуществления контроля эффективности реализации предлагаемого дифференцированного подхода к привлечению и использованию иностранной рабочей силы как из стран с визовым, так и безвизовым режимом въезда в Россию необходимо создание системы мониторинга международной трудовой миграции в регионе. Внедрение системы мониторинга обеспечит непрерывный контроль за миграционными процессами, происходящими в регионе, позволит выявлять слабые места действующего и внедряемого миграционного законодательства РФ. Результаты мониторинга предназначены для использования органами власти при принятии управленческих решений, касающихся оптимизации миграционного законодательства РФ путем достижения разумного баланса между максимизацией выгоды от трудовой миграции и минимизацией негативных последствий от притока нерезидентов в Россию.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 13-06-00008а «Формирование и повышение качества жизни как приоритетное направление социально-экономического развития регионов России».

Библиография

1. О правовом положении иностранных граждан в СССР : Закон СССР [от 24 июня 1981 г. № 5152-X]

2. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 25 июля 2002г. N 115-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Ивахнюк И.В. Миграционная политика России: на пути к общему рынку труда на постсоветском пространстве // Управленческое консультирование. 2008. № 2. С. 88-103.

4. Информационный листок «Практика применения квот в сфере трудовой иммиграции в Россию и предложения по пересмотру системы квотирования» // МИРПАЛ : [сайт]. URL: http://mirpal.org/rusmigrf (дата обращения: 2.07.2015).

5. О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 110-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. N 783 г. Москва. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7. О внесении изменений в Правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Постановление Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 916. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. Постсоветские трансформации: отражение в миграциях / под ред. Ж.А. Зайончковской и Г.С. Витковской / Центр миграционных исследований, Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН. М.: ИТ «АдамантЪ», 2009. 411 с.

9. О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 19 мая 2010 г. N 86-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

10. Ивахнюк И.В. Перспективы миграционной политики России: выбор верного пути. М.: МАКС Пресс, 2011. 128 с. (Серия: Миграционный барометр в Российской Федерации).

11. Неклюдова Н.П. К вопросу об унификации разрешительных документов на осуществление трудовой деятельности трудовыми мигрантами // Горизонты демографического развития России: смена парадигм научного предвидения: сборник материалов IV Уральского демографического форума с международным участием. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2013. С. 99-102.